Uzasadnienie
Prezydent G. decyzją z [...] września 2021 r. odmówił A. Ż. (tj. Skarżącej) przyznania świadczenia wychowawczego na dzieci: M. C., P. C. i N. C..
Prezydent wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.p.p.w.d.") świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego, albo opiekunowi prawnemu dziecka, albo dyrektorowi domu pomocy społecznej.
Zdaniem organu powyższy wykaz jest katalogiem ściśle określonym i zamkniętym, który nie daje możliwości w sposób uznaniowy przyznania świadczeń wychowawczych innej osobie niż jedna z wyżej wymienionych. Wnioskodawczyni nie zalicza się do nich, gdyż zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w G. III Wydział Rodzinny i Nieletnich z [...] września 2021 r. sygn. III Nsm 589/20 jest jedynie osobą, której powierzono pieczę nad dziećmi: Marcelem, P. i N. C..
W złożonym odwołaniu Skarżąca wskazała, iż opiekunem faktycznym może być osoba, która sprawuje pieczę na podstawie obowiązku umownego, tak długo, jak piecza ta jest sprawowana w sposób stały nad osobą, która takiej opieki wymaga. Odwołująca oświadczyła, iż taką pieczę sprawuje nad powierzonymi jej dziećmi, które z nią zamieszkują i pozostają na jej utrzymaniu; Skarżąca odpowiada za ich zdrowie oraz edukację. Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z nowelizacja u.p.p.w.d. świadczenie wychowawcze przysługuje każdemu dziecku bez względu na kryterium dochodowe. Odmowa świadczeń wychowawczych pozbawia dzieci należnych im pieniędzy, które powinny służyć jako pokrycie części ich potrzeb życiowych.
W postępowaniu zgłosił udział R. D., który podkreślił m.in. że Skarżąca jako osoba odpowiedzialna za utrzymanie dzieci, osoba której Państwo powierzyło pieczę nad dziećmi, ich rozwojem i wychowaniem, ma prawo do skutecznego domagania się od Państwa pomocy (w tym materialnej) w sprawowaniu opieki. Wobec tego jest uprawniona do otrzymania świadczenia wychowawczego.
W wyniku rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] listopada 2021 r. nr SKO – 82-918/21 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta.
Kolegium ustaliło, że zgodnie z ww. postanowieniem Sądu Rejonowego w G., III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] września 2021 r. umieszczono małoletnich M. C., P. C. i N. C. w placówce opiekuńczo-wychowawczej lub socjalizacyjnej. Do czasu faktycznego umieszczenia ww. małoletnich w placówce opiekuńczo - wychowawczej, umieszczono ich pod pieczą Skarżącej.
Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że katalog osób, którym możliwe jest przyznanie świadczenia wychowawczego określony jest ściśle w art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. Kolegium podkreśliło także, że definicja opiekuna faktycznego jest definicją legalną.
Organ odwoławczy podkreślił, że zaistniały spór oscyluje wokół dwóch wartości: dobra dziecka i zasady legalizmu.
Kolegium podniosło, że stosowanie zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, przejawiające się w obowiązku stosującego prawo organu do każdorazowego odnoszenia brzmienia normy prawnej ad casum i traktowania jej "elastycznie" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2021 r. sygn. III FSK 3264/21) nie powinno prowadzić do działania contra legem. Zdaniem Kolegium nadużywanie klauzul generalnych tudzież nagminne odstępowanie od wykładni literalnej na rzecz wykładni celowościowej i systemowej, prowadzić będzie nieuchronnie do instrumentalnego stosowania prawa, arbitralności w orzekaniu, pozbawieniu prawa jego gwarancyjnej funkcji a w konsekwencji uderzy w konstytucyjną zasadę równości. Indywidualne podejście do danej sprawy nie może też oznaczać de facto derogowania przepisu prawa, gdyż jedynie kwestią czasu pozostanie sytuacja, gdy straci on jakiekolwiek znaczenie przy formułowaniu rozstrzygnięcia.
Co do zasady odstąpienie od wykładni literalnej na rzecz wykładni celowościowej danego przepisu prawa może nastąpić wówczas, gdy jego zastosowanie prowadzi do wniosków rażąco niesprawiedliwych lub niedających się zaakceptować z punktu widzenia państwa prawa. Dzieje się tak na przykład wówczas, gdy przepis generuje konieczność nałożenia na stronę obowiązków, których nie jest ona w stanie wykonać bądź też wprost godzi w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa.
Zwracając uwagę na powyższe Kolegium wskazało, że dla pozytywnego załatwienia niniejszej sprawy poprzez przyznanie świadczeń wychowawczych wystarczające jest, by Skarżąca stała się opiekunem prawnym dzieci, co w konsekwencji ustabilizuje także ich sytuację prawną. Wyżej wymienione postanowienie Sądu Rejonowego w G. z [...] września 2021 r. może być także podstawą do ubiegania się przez Skarżącą o dodatek wychowawczy, o którym mowa w przepisie art. 80 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 821 ze zm.). Funkcjonalnie bowiem postanowienie Sądu Rejonowego może być uznane za formę sprawowania pieczy zastępczej (por. wyrok WSA w Łodzi z 14 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/ Łd 506/19).
Wypowiadając się odnośnie "dobra dziecka" Kolegium podniosło, że "dobro dziecka" to zespół czynników materialnych i niematerialnych, które składają się na dobrostan dziecka (W. Stojanowska "Władza rodzicielska pozamałżeńskiego i rozwiedzionego ojca. Studium socjologiczno-prawne", Warszawa 2000). Kolegium przyznało, że zabezpieczenie finansowe jest jednym z najważniejszych składowych "dobra dziecka", jako że dzięki niemu możliwe jest utrzymanie dziecka (przez rodziców, gdy realizują obowiązek alimentacyjny lub przy wsparciu państwa, które działa w tym zakresie w oparciu o zasadę subsydiarności). Niemniej jednak na dobro dziecka składa się również zadbanie o to, by jego sytuacja prawna była stabilna i przewidywalna. Tymczasem zauważalna jest prawidłowość, iż to na organy administracji publicznej niejako przerzucana jest odpowiedzialność za konwalidowanie potencjalnie wadliwej normy prawnej, zamiast postulat pożądanych zmian w prawie skierować do ustawodawcy.
Drugim stanem jest oczekiwanie od organów administracji publicznej, że zarzucą normę prawną wyrażoną przez ustawodawcę i włączoną do krajowego porządku prawnego na rzecz bezpośredniego stosowania Konstytucji lub prawa międzynarodowego (vide: Konwencji o prawach dziecka).
Kolegium podkreśliło, że powyższy problem jest dostrzegany w doktrynie; w sposób uporządkowany przedstawiony został w przez M. Jaśkowską w "Dylematy stosowania konstytucji przez organy administracji publicznej" [w:] "W kręgu nowożytnej i najnowszej historii ustroju Polski", Warszawa 2010, s. 629-646. Kolegium zwróciło uwagę, że autorka zasadniczo nie neguje takiego postępowania (tj. odejścia od wykładni literalnej), lecz wskazuje na dwie sytuacje, w odniesieniu do których może się to dokonać. Pierwsza z nich dotyczy takich realiów, gdy "ustawa zasadnicza formułuje podstawowe warunki czynności konwencjonalnych, do których upoważnia, a brak jest w tym zakresie ustawy szczególnej". Druga sytuacja odnosi się natomiast do tego, że istniejąca ustawa szczególna jest sprzeczna z Konstytucją.
Zdaniem Kolegium powyższe nie może jednak prowadzić do tzw. wykładni prawotwórczej i rozszerzania zamkniętego katalogu wyznaczającego zakres podmiotowy ustawy.
Odnosząc się do przedstawionych rozważań o charakterze teoretycznoprawnym Kolegium podniosło, że jest świadome problemu, przed którym stoi Skarżąca, która z dużym poświęceniem wychowuje dzieci powierzone Jej pieczy. Zdaniem Kolegium rozpatrywana sprawa jak też sprawy podobne do niej pokazują, że małoletni nad którymi sprawowana jest piecza w trybie zarządzeń tymczasowych są ewidentnie poszkodowani, gdyż prawo administracyjne nie jest spójne w tym zakresie z orzeczeniami sądów rodzinnych. Organy administracji publicznej nie mają jednak kompetencji ku temu, by ten problem na poziomie sprawy indywidualnej rozwiązać.
W skardze do sądu z [...] grudnia 2021 r. A. Ż., sprzeciwiając się decyzji Kolegium podkreśliła, że sprawuje pieczę nad dziećmi w sposób stały, zapewnia im mieszkanie, żywność, opiekę i edukację i nie jest w żaden sposób wspierana ze strony rodziców dzieci. Wobec tego wniosła o przyznanie jej świadczenia wychowawczego.
R. D. (dalej jako "RPD"), który zgłosił udział w sprawie przed Sądem, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji Kolegium zarzucił:
- - naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 6, 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") poprzez naruszenie wyrażonych w tych przepisach podstawowych zasad postępowania administracyjnego,
- - mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego – art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.p.w.d. w związku z art. 72 ust. 1 zd. 1, art. 72 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka – polegające na uznaniu, że osobie sprawującej pieczę bieżącą nad dzieckiem na mocy prawomocnego postanowienia sądu rodzinnego nie przysługuje świadczenie wychowawcze.
RPD podniósł, że świadczenie wychowawcze ma na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Charakter i cel tego świadczenia winny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu prawa do niego. Świadczenie to służy zaspokojeniu potrzeb dziecka, skierowane zaś jest do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem sprawują. Co do zasady bieżącą pieczę nad dzieckiem sprawują rodzice (art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, w skrócie "k.r.o"). Zasada ta nie ma jednak zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż zarówno matka jak i ojciec nie sprawują władzy rodzicielskiej nad swoimi dziećmi.
Sąd Rejonowy w G. postanowieniem z [...] marca 2021 r. sygn. III Nsm 589/20 w sprawie o zmianę zarządzeń opiekuńczo – wychowawczych wobec małoletnich: P. i R. C. oraz P., N. i M. C. z urzędu udzielił zabezpieczenia poprzez umieszczenie małoletnich w placówce opiekuńczo – wychowawczej, interwencyjnej lub socjalizacyjnej; do czasu zaś faktycznego umieszczenia dzieci w placówce umieścił P. i R. C. pod pieczą bieżącą babki macierzystej I. M., a P., N. i M. C. pod pieczą bieżącą ciotki – A. Ż. (tj. Skarżącej). Następnie postanowieniem z [...] września 2021 r. sygn. III Nsm 589/20 Sąd Rejonowy pozbawił władzy rodzicielskiej rodziców ww. małoletnich i podtrzymał umieszczenie ich w placówce opiekuńczo – wychowawczej, interwencyjnej lub socjalizacyjnej a do czasu faktycznego umieszczenia w placówce powierzył pieczę bieżącą nad dziećmi zgodnie z postanowieniem z [...] marca 2021 r.
Zdaniem RPD postanowienie o umieszczeniu małoletnich w pieczy bieżącej nie jest podstawą, aby uznawać Skarżącą (przed dniem [...] grudnia 2021 r.) za opiekuna prawnego, którego sąd opiekuńczy ustanawia na podstawie art. 145 - 153 k.r.o. Nadto Skarżąca nie została ustanowiona rodziną zastępczą, a matka i ojciec dzieci nie sprawują władzy rodzicielskiej w żadnym zakresie. Regulacja art. 1121 k.r.o. nie może mieć więc w tej sprawie zastosowania, tak jak i dalsze przepisy oddziału 2a rozdziału II k.r.o. dotyczące pieczy zastępczej.
RPD zwrócił uwagę, że ustawa ograniczyła krąg opiekunów faktycznych do osób, które wystąpiły z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka (art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d.). Tym samym pozbawiła opiekuna dziecka, nad którym jest sprawowana piecza bieżąca, możliwości uzyskania przynajmniej częściowego pokrycia wydatków na jego utrzymanie.
W tej sytuacji uzasadnione jest odniesienie się bezpośrednio do zasad konstytucyjnych i przepisów Konwencji o Prawach Dziecka.
Wskazując na treść art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji RP R. D. zwrócił uwagę, że ustawa zasadnicza nie ogranicza się do zapewnieniu dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 Konstytucji nakłada na władze tego rodzaju obowiązek. Potwierdzają to rozważania Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z [...] kwietnia 2003 r. sygn. K 18/02.
PRD podniósł, że prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa przysługuje dziecku stosownie do art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, która została ratyfikowana, a więc stanowi część krajowego porządku prawnego (art. 9 i 91 ust. 1 Konstytucji RP). Przepis art. 3 Konwencji ustanawia nakaz kierowania się dobrem dziecka.
Wobec powyższego zdaniem RPD osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka, jeżeli dochód rodziny uprawnia do jej otrzymania. Zgodnie bowiem z Konwencją o Prawach Dziecka formą sprawowania bieżącej pieczy nad dzieckiem, nad którym nie sprawują pieczy jego rodzice, jest tzw. piecza alternatywna wobec rodzicielskiej, a Państwo, zgodnie ze swym prawem wewnętrznym, powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą.
RPD podniósł, że na mocy ww. postanowienia Sądu Rejonowego pieczę nad dziećmi powierzono Skarżącej. Sprawując pieczę bieżącą Skarżąca wypełniała wszelkie obowiązki związane z wychowaniem i utrzymaniem dzieci w zastępstwie ich rodziców. Do dnia [...] grudnia 2021 r., kiedy to sąd rodzinny ustanowił ją opiekunem prawnym dzieci, Skarżąca ponosiła samodzielnie koszty utrzymania i wychowania dzieci bez pomocy państwa w tym zakresie.
RPD podkreślił, ze biorąc pod uwagę wyłącznie kwestie faktyczne sprawowania pieczy, niczym nie różni się ona od obowiązków wykonywanych w ramach sprawowania władzy rodzicielskiej, która uprawnia do ubiegania się o dofinansowanie wydatków związanych z utrzymaniem dzieci w przewidzianych przez prawo formach. Ograniczenie w tej sytuacji uprawnień Skarżącej do świadczenia wychowawczego stanowi istotne naruszenie prawa.
Na poparcie swoje stanowiska RPD przywołał wyroki WSA w Warszawie z 29 grudnia 2016 r. (sygn. VIII SA/Wa 833/16) oraz NSA z 1 sierpnia 2019 r. sygn. I OSK 202/19, I OSK 203/19 oraz z 27 sierpnia 2019 r. I OSK 203/19.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Słuszne jest stanowisko R. D., że przy wykładni przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (w skrócie "u.p.p.w.d.") konieczne jest uwzględnienie zasad konstytucyjnych jak też Konwencji o Ochronie Praw Dziecka.
Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji Kolegium świadczenie wychowawcze przysługuje:
- 1) matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a, albo
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego, albo
- 3) opiekunowi prawnemu dziecka, albo
- 4) dyrektorowi domu pomocy społecznej.
Podkreślić należy, że świadczenie wychowawcze ma na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Charakter i cel tego świadczenia winny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Świadczenie to służy zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest do podmiotów, które sprawują opiekę nad dzieckiem.
Zauważyć należy, że co do zasady bieżącą pieczę nad osobą dziecka sprawują rodzice. W rozpoznawanej sprawie jednakże rodzice dzieci tj. P., N. i M. C. zostali pozbawieni praw rodzicielskich (postanowienie Sądu Rejonowego z [...] września 2021 r. sygn. III Nsm 589/20) i do czasu umieszczenia w placówce opiekuńczo – wychowawczej umieszczone pod pieczą Skarżącej.
Trafna jest ocena, że ww. postanowienie nie jest podstawą, aby uznawać Skarżącą za opiekuna prawnego, którego sąd opiekuńczy ustanawia na podstawie przepisów art. 145 – 153 k.r.o.
Zasadne jest także wskazanie, że ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci wśród podmiotów uprawnionych do ubiegania się o świadczenie wychowawcze nie uwzględnił osoby faktycznie opiekującej się dzieckiem z mocy orzeczenia sądu. Tak jak wskazał organ u.p.p.w.d. w art. 2 pkt 10 zawiera legalną definicję opiekuna faktycznego, zgodnie z którą ilekroć w ustawie jest mowa o opiekunie faktycznym dziecka - oznacza to osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Ustawa w sposób jasny ograniczyła więc krąg opiekunów faktycznych do osób, które wystąpiły z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Tym samym pozbawiła opiekuna dziecka, nad którym jest sprawowana piecza bieżąca, możliwości uzyskania przynajmniej częściowego pokrycia wydatków na jego utrzymanie.
Mimo zatem, iż celem świadczenia wychowawczego wskazanym w art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych - możliwości uzyskania wsparcia w opisanym zakresie pozbawieni zostali opiekunowie dziecka sprawujący nad nim bieżącą pieczę i to w takim przypadku jaki ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdy sprawowanie tej pieczy wynika z orzeczenia sądowego, a miejscem zamieszkania dzieci jest wspólne zamieszkanie z opiekunem, który również ponosi faktyczne koszty utrzymania małoletnich.
W tej sytuacji Sąd uznaje za zasadne stanowisko (prezentowane m.in. w wyrokach WSA w Łodzi z 16 października 2018 r. sygn. II SA/Łd 533/18 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 sierpnia 2019 r. sygn. i OSK 203/19), że przepisy u.p.p.w.d. w sposób niedostateczny chronią prawa jednostki, jaką jest rzeczywisty opiekun dziecka sprawujący nad nim bieżącą pieczę i to na mocy rozstrzygnięcia sądu rodzinnego, a przed wszystkim nie chronią praw dzieci, na rzecz których świadczenie jest przewidziane. W tej sytuacji, mając na względzie ochronę interesów dzieci, a przy tym i ich opiekuna sprawującego pieczę bieżącą, należy odnieść się bezpośrednio do zasad konstytucyjnych i przepisów Konwencji o Prawach Dziecka.
Konstytucję [...], jako najwyższe prawo w strukturze źródeł prawa, należy stosować bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (na co wskazuje jej art. 8), także w sferze praw i wolności jednostki (prof. J. T., "Bezpośrednie stosowanie zasad naczelnych Konstytucji przez sądy administracyjne, wykład). W art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji RP zapisano, że [...] zapewnia ochronę praw dziecka. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Ustawa zasadnicza nie ogranicza się więc do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (patrz: W. S., Komentarz do art. 72 Konstytucji RP, LEX).
Zgodnie z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne N. Zjednoczonych dnia [...] listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez [...] dnia [...] kwietnia 1991 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526), dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Regulacja ta oznacza, że uchwalone przez Sejm i Senat ustawy muszą być z nią zgodne. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy (art. 9 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP). We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji).
Osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka, jeżeli dochód rodziny uprawnia do jej otrzymania. Zgodnie bowiem z Konwencją o Prawach Dziecka, formą sprawowania bieżącej pieczy nad dzieckiem, nad którym nie sprawują pieczy jego rodzice, jest tzw. piecza alternatywna wobec rodzicielskiej, a Państwo, zgodnie ze swym prawem wewnętrznym, powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą.
Sąd podziela ww. pogląd wyrażony w ww. wyrokach WSA w Łodzi oraz NSA, jak też w wyrokach WSA w Łodzi z 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 567/17 oraz WSA w Warszawie z 3 września 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 421/14 oraz WSA w Gliwicach z 13 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 1160/17. Sąd podziela jednocześnie analogiczne wywody przedstawione w przedmiotowej sprawie przez R. D..
Jak wyżej wskazano, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w G. z [...] września 2021 r. sygn. III Nsm 589/20 roku do czasu faktycznego umieszczenia małoletnich w placówce opiekuńczo – wychowawczej małoletni zostali umieszczeni pod bieżącą pieczą Skarżącej. Powyższe nastąpiło z urzędu. Ograniczenie uprawnień w dostępności do świadczenia wychowawczego w tym czasie stanowi istotne naruszenie praw, wynikających wprost z Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka. Państwo ma bowiem obowiązek uznawać prawo każdego dziecka do poziomu życia odpowiadającego jego rozwojowi fizycznemu, psychicznemu, duchowemu, moralnemu i społecznemu. Rodzice (rodzic) lub inne osoby odpowiedzialne za dziecko ponoszą główną odpowiedzialność za zabezpieczenie (w ramach swych możliwości, także finansowych) warunków życia niezbędnych do rozwoju dziecka.
Natomiast Państwo, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, ma obowiązek podejmować właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz udzielać, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy (...) - art. 27 Konwencji.
Uwzględniając powyższe uregulowania Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka, za nieuzasadnione należy uznać ograniczenie ustawowe w dostępności osób odpowiedzialnych za utrzymanie dziecka do świadczenia wychowawczego, mającego na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z utrzymaniem dziecka. Powierzenie przez Państwo bieżącej pieczy nad dzieckiem oznacza podjęcie w ramach tej opieki obowiązków w zakresie wychowania dziecka, zapewnienia mu bezpieczeństwa, zdrowia, wyżywienia, szkoły, utrzymania, czyli wszystkiego tego, co łączy się z faktycznym, codziennym sprawowaniem bieżącej opieki na dzieckiem. Rodzice uprawnionych zostali pozbawieni praw rodzicielskich
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uwzględniając skargę, przyjął jako materialnoprawny wzorzec kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego także przepisy Konstytucji RP (art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust.
- 2) oraz Konwencji o Prawach Dziecka (art. 3 ust. 1, art. 20 i art.
- 27) i uznał za zasadne bezpośrednie zastosowanie tych unormowań. Ograniczenia w dostępności do świadczenia wychowawczego na podstawie ustawy dla osoby sprawującej pieczę bieżącą nad dzieckiem na mocy prawomocnego orzeczenia sądu rodzinnego godzą bowiem w interes osoby dziecka, chroniony ustawą zasadniczą i umową międzynarodową, co pozwala na wywiedzenie owego uprawnienia wprost z postanowień Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i Konwencji o Prawach Dziecka.
Jednocześnie Sąd nie podziela stanowiska Kolegium, że w niniejszej sprawie należało odmówić Skarżącej przyznania świadczenia wychowawczego ze względu na to, że Skarżąca w oparciu o ww. postanowienie Sądu Rejonowego w G. mogła ubiegać się o dodatek wychowawczy, o którym mowa w art. 80 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.
Należy zauważyć, że zgodnie z literalnym brzmieniem art. 80 ust. 1 ww. ustawy "rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka, na każde umieszczone dziecko, przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów jego utrzymania" zaś zgodnie z art. 80 ust. 1a ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym w momencie wydania zaskarżonej decyzji "Rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka do świadczenia, o którym mowa w ust. 1, na każde umieszczone dziecko w wieku do ukończenia 18. roku życia przysługuje dodatek w wysokości świadczenia wychowawczego określonego w przepisach o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zwany dalej "dodatkiem wychowawczym"". Stosownie do art. 90 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej "W przypadku osób lub małżonków, niespełniających warunków dotyczących rodzin zastępczych w zakresie niezbędnych szkoleń, którym sąd powierzył tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej na podstawie art. 109 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359), przepisy art. 80-82, 86 i 87 stosuje się odpowiednio."
Z art. 90 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wynika zatem literalnie, że art. 80 tej ustawy stosuje się odpowiednio do osób niespełniających warunków dotyczących rodzin zastępczych w zakresie niezbędnych szkoleń, którym sąd "powierzył tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej". W przedmiotowej sprawie Sąd Rejonowy w G. w postanowieniu z [...] września 2021 r. nie orzekł o powierzeniu Skarżącej "funkcji rodziny zastępczej" ale jedynie o pozostawieniu dzieci w pieczy Skarżącej. Trzeba też zwrócić uwagę, że z jednej strony - art. 109 § 2 k.r.o. jest tylko przykładowym wyliczeniem zarządzeń sądu opiekuńczego ("Sąd opiekuńczy może w szczególności"), zaś z drugiej strony - w art. 109 § 2 pkt 5 k.r.o. możliwość umieszczenia małoletniego w instytucjonalnej pieczy zastępczej, a więc także w placówce opiekuńczo – wychowawczej (por. art. 93 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej), o czym orzekł Sąd Rejonowy, jest wymieniona jako alternatywa m.in. "tymczasowego powierzenia pełnienia funkcji rodziny zastępczej małżonkom lub osobie, niespełniającym warunków dotyczących rodzin zastępczych, w zakresie niezbędnych szkoleń.
Skoro tak, to pozostawienie dzieci "pod pieczą" danej osoby do czasu faktycznego umieszczenia małoletniego pieczy instytucjonalnej (np. w placówce opiekuńczo – wychowawczej) należy odczytywać jako równoważne zarządzeniu sądu rodzinnego o pozostawieniu małoletniego "pod pieczą" danej osoby do czasu np. faktycznego umieszczenia małoletniego w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka albo w instytucjonalnej pieczy zastępczej albo powierzenia tymczasowo pełnienia funkcji rodziny zastępczej małżonkom lub osobie, niespełniającym warunków dotyczących rodzin zastępczych, w zakresie niezbędnych szkoleń, określonych w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.
Powyższe prowadzi do wniosku, że literalne brzmienie art. 80 i art. 90 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie pozwala w realiach przedmiotowej sprawy na przyznanie Skarżącej dodatku wychowawczego w wysokości odpowiadającej świadczeniu wychowawczemu.
Niespójność pomiędzy rozwiązaniami przyjętymi przez ustawodawcę w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nie może obciążać obywatela. Byłoby to bowiem przerzucaniem na obywatela skutków niedotrzymania przez ustawodawcę wynikającego z art. 2 Konstytucji RP wymogu przyzwoitej legislacji. Stąd też zdaniem Sądu konieczna jest wyżej wskazana rozszerzająca, prokonstytucyjna wykładnia art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d.
Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium.
Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni zaprezentowaną przez Sąd rozszerzającą prokonstytucyjną wykładnię art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d.