Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent M. I. odmówił przyznania P. Z. (skarżącej) jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie został spełniony warunek określony w § 1 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 września 2010 r. w sprawie formy opieki medycznej nad kobietą w ciąży uprawniającej do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, zgodnie z którym zapomoga ta przysługuje kobietom w ciąży, które zostały objęte formą opieki medycznej nie później niż do 10 tygodnia ciąży do porodu. Jak stwierdził organ, z przedłożonego przez skarżącą zaświadczenia wynika, że pozostawała ona pod opieką medyczną od 21-22 tygodnia ciąży do porodu.
Pismem z dnia [...] r. skarżąca odwołała się od powyższej decyzji do Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wskazując, że nie była świadoma pozostawania w ciąży. Pismem z dnia [...] r. uzupełniła argumentację odwołania wskazując, że mylne przeświadczenie o nie pozostawaniu w ciąży wynikało z okoliczności stosowania środków antykoncepcyjnych oraz przechodzenia menstruacji do 5 miesiąca ciąży. Skarżąca wskazała, że od momentu dowiedzenia się o ciąży regularnie poddawała się badaniom ginekologicznym.
Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, po przytoczeniu treści art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ odwoławczy stwierdził, iż we wniosku o ustalenie przedmiotowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka skarżąca przedłożyła m.in. odpis zupełny aktu urodzenia się dziecka R. B. Z. stwierdzający dzień jej urodzenia na [...] r. oraz oświadczenie lekarskie potwierdzające pozostawanie pod opieką medyczną od 21/22 tygodnia ciąży do dnia porodu. Organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie wniosek o przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka został złożony w terminie wskazanym w art. 15b ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednakże strona nie pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, o czym jednoznacznie świadczy zawarte w aktach zaświadczenie lekarskie.
Stwierdził, że skarżąca nie przedstawiła dowodów na okoliczność wynikającą z niemożności pozostawania pod opieką lekarską nie później niż do 10 tygodnia ciąży, oraz że orzekające w sprawie organy nie mają w przedmiotowej kwestii żadnego luzu decyzyjnego, bowiem ustawodawca sztywno określił warunki przyznawania świadczeń rodzinnych.
Pismem z dnia [...] r. P. Z. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzucając jej naruszenie art. 77 § 2 i art. 80 k.p.a. oraz art. 15b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca podniosła, iż organ odwoławczy nie wziął pod uwagę wszystkich wskazanych przez nią okoliczności i w efekcie tego podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły błędne ustalenia faktyczne. Wskazała, że organ nie uwzględnił jej indywidualnych uwarunkowań zdrowotnych i fizjologicznych, oraz że okoliczność zbyt późnego zgłoszenia się na badania lekarskie wynikała z braku świadomości pozostawania w ciąży, albowiem nie występowały u niej żadne jej objawy; podniosła, że systematycznie zażywała tabletki antykoncepcyjne, a jej stan zdrowotny nie ulegał żadnej zmianie. Przywołując przykłady z orzecznictwa sądowoadministracyjnego skarżąca stwierdziła, że uchybienie terminowi pozostawania pod opieką medyczną z przyczyn całkowicie od niej niezależnych uzasadnia przyznanie wnioskowanego świadczenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym zaskarżona decyzja może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a.).
Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a także stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).
Badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw Sąd stwierdził, że narusza ona obowiązujące przepisy prawa procesowego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, w związku z czym wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był przepis art. 15b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 114, dalej: "u.s.r."), Z przepisów art. 15b ust. 1 i ust. 2 ustawy wynika, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka w wysokości 1000 zł przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka w sytuacji, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1922 zł. Przepis art. 15b ust. 5 ustawy dodatkowo stanowi, że powyższa zapomoga przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną (art. 15b ust. 6 u.s.r.).
W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest to, iż skarżąca spełniła kryterium dochodowe określone w przepisie art. 15b ust. 2 ustawy - jak wynika z dokumentacji dołączonej do wniosku o przyznanie przedmiotowej zapomogi, skarżąca jest osobą nieosiągającą żadnych dochodów, przy czym zgodnie z oświadczeniem o członkach rodziny skarżącej samotnie wychowuje ona córkę, na którą wnioskowane było przedmiotowe świadczenie. Spór, jaki powstał na gruncie tej sprawy dotyczy natomiast warunku określonego w art. 15b ust. 5 ustawy. Co do tej przesłanki organy zgodnie uznały, że nie została ona spełniona przez skarżącą i z tego powodu odmówiły przyznania wnioskowanego świadczenia.
Przepis art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych został wprowadzony na mocy art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r., nr 237, poz. 1654). Z uzasadnienia projektu tej ustawy wynika, że intencją przedmiotowej regulacji było zwiększenie rzeczywistego objęcia kobiet w ciąży opieką lekarską w trakcie ciąży, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności oraz zmniejszenia odsetka niemowląt posiadających niską masę urodzeniową (vide: Sejm Rzeczypospolitej Polskiej VI kadencji, nr druku 630 - http://orka.sejm.gov.pl/ Druki6ka.nsf/).
Wobec tak określonego celu tej regulacji na aprobatę zasługuje prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, dotyczący takiej wykładni przepisu art. 15b ust. 5 u.s.r., która nie ogranicza się do jego literalnego brzemienia. W pełni podzielić należy stanowisko wyrażone w wyrokach WSA w Bydgoszczy z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1004/14 oraz z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 336/14; WSA w Poznaniu z dnia 14 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1022/13; WSA w Gdańsku z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 223/13; WSA w Poznaniu z dnia 5 września 2013 sygn. akt IV SA/Po 580/13 oraz z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 757/13 i WSA w Warszawie z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 603/13 (dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), że co prawda przedmiotowe uregulowanie prawne wprowadza ścisłą cezurę czasową poddania się kobiety ciężarnej opiece medycznej, jednakże dokonując wykładni tego przepisów nie można tracić z pola widzenia rzeczywistej intencji ustawodawcy, którego wolą było zmobilizowanie kobiet w ciąży do szczególnej dbałości o zdrowie, przejawiającej się w poddaniu ich systematycznej kontroli medycznej (opiece lekarskiej) w całym okresie ciąży.
Stosując zasady wykładni historycznej należałoby uznać za decydujące przy stosowaniu art. 15b ust. 5 u.s.r. i ustalaniu na ich podstawie prawa do przedmiotowego świadczenia z tytułu urodzenia dziecka, konieczność dokonania przez organy ustaleń zarówno w zakresie dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży (pozostawania w tym okresie pod opieką lekarską), jak również dołożenia przez kobietę należytej staranności w zakresie dochowania terminu poddania się tej opiece. Nie można bowiem wykluczyć, że z przyczyn niezależnych od woli i wiedzy kobiety nie będzie ona w stanie dochować określonego w art. 15 b ust. 5 ustawie o świadczeniach rodzinnych terminu poddania się opiece medycznej (np. w przypadku długiego okresu oczekiwania na wizytę lekarską pomiędzy datą rejestracji a wyznaczoną datą wizyty albo w przypadku braku możliwości rozeznania przez kobietę ciąży w ciągu pierwszych 10 tygodni z uwagi na uwarunkowania osobnicze, fizjologiczne, zdrowotne).
Niezbędnym jest więc przeprowadzenie takiej wykładni omawianego przepisu, która gwarantowałaby możliwość korzystania z tej formy pomocy także kobietom, które z niezawinionych przez siebie przyczyn nie były w stanie znaleźć się pod opieką medyczną przed upływem 10 tygodnia ciąży, a które w późniejszym okresie były objęte systematyczną (w każdym trymestrze ciąży) opieką medyczną.
W kontekście poczynionych rozważań zauważyć należy, że rozstrzygając w niniejszej sprawie organy pominęły przedstawioną powyżej, przyjętą w judykaturze wykładnię dokonaną na gruncie art. 15b ust. 5 ustawy, przypisując decydujące znaczenie wyłącznie faktowi nie pozostawania przez matkę dziecka pod specjalistyczną opieką medyczną w czasie ciąży. W szczególności organ odwoławczy nie wziął pod uwagę okoliczności podniesionych przez skarżącą w odwołaniu. Z treści odwołania, a następnie z treści skargi wynikało, że przyczyną braku pozostawania pod kontrolą lekarską przyszłej matki i dziecka była nieświadomość faktu ciąży. Skarżąca podała bowiem w odwołaniu, że nie miała powodów by przypuszczać, iż zaszła w ciążę, a to ze względu na systematyczne stosowanie antykoncepcji farmakologicznej, występowanie krwawień związanych z menstruacją aż do piątego miesiąca ciąży oraz zupełnie odmienne doświadczenia związane z jej dwiema poprzednimi ciążami.
Zauważyć nadto należy, iż od momentu pierwszej - podyktowanej wątpliwościami co do stanu zdrowia - wizyty lekarskiej, skarżąca regularnie poddawała się badaniom ginekologicznym, o czym świadczy zawarte w aktach zaświadczenie lekarskie. W ocenie Sądu nie było uzasadnienia dla pominięcia tych okoliczności jako nie mających znaczenia dla powziętego rozstrzygnięcia.
Rolą organów było po pierwsze zbadanie, czy ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie wnioskowanego świadczenia zostały spełnione i analiza ta słusznie doprowadziła organy obu instancji do wniosku, iż termin określony w art. 15b ust. 5 u.s.r. nie został zachowany. Uwzględniając jednak prokonstytucyjną wykładnię przepisu art. 15b ust. 5 u.s.r., ich zadaniem było też wzięcie pod uwagę okoliczności, dla których przesłanka w postaci terminowego poddania się badaniu ginekologicznemu nie została spełniona zwłaszcza, że powód takiego stanu rzeczy tłumaczony był przez skarżącą zarówno we wniesionym odwołaniu, jak i w skardze na decyzję SKO.
Podsumowując stwierdzić przyjdzie, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 15b ust. 5 ustawy i w konsekwencji tego nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, a kontrolowane decyzje wydane zostały z naruszaniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. także decyzję organu pierwszej instancji.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i sprowadzają się do tego, że ponownie rozpoznając sprawę organy ustosunkowują się do twierdzeń skarżącej badając ich wiarygodność oraz ewentualny wpływ na zaistniałą okoliczność niedochowania przez skarżącą warunku, o którym mowa w art. 15b ust. 5 u.s.r.