Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy Toruń-Wschód w Toruniu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Gminy Lubicz nr III/25/10 z 20 grudnia 2010 r. w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, zarzucając jej naruszenie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów - poprzez zaniechanie opublikowania tej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego.
Nadto skarżący zarzucił naruszenie art. 9a, b i c ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie polegające na wykroczeniu poza delegację ustawową z art. 9a ust. 15 tej ustawy poprzez zaliczenie do składu zespołu przedstawicieli sądu karnego i rodzinnego oraz brak zaliczenia do składu zespołu prokuratora, a ponadto poprzez nałożenie na członków zespołu obowiązku uczestnictwa w pracach zespołu. W związku z powyższymi naruszeniami skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Jak wskazał skarżący w uzasadnieniu skargi, uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Prokurator podniósł, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się pogląd, zgodnie z którym akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej, ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt, wydanych na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób.
Zdaniem skarżącego, uchwała w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania jest aktem prawa miejscowego i jako taki winien podlegać opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz.1591 ze zm.)
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Lubicz wniosła o umorzenie postępowania w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako" "p.p.s.a."). Organ nie zaprzeczył trafności zarzutów Prokuratora. Uznał argumenty strony skrzącej za zasadne, jednakże domagając się umorzenia postępowania wskazał na planowane podjęcie nowej uchwały na sesji Rady Gminy wyznaczonej na 27 lutego 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.).
Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.
W odniesieniu do aktów wydawanych przez organy gmin przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 – dalej powoływanej jako: "u.s.g.", publikator na dzień wydania zaskarżonej uchwały: t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591), zgodnie z którym, nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Do nieważność uchwały może prowadzić wyłącznie istotne naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).
Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy, Sąd obowiązany był ustalić po pierwsze to, czy zaskarżona uchwała stanowiła akt prawa miejscowego, a po drugie, czy podjęta została z istotnym naruszeniem prawa.
W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała niewątpliwie stanowiła akt prawa miejscowego. Należy zwrócić uwagę na charakter Zespołu Interdyscyplinarnego (zwanego dalej: "Zespołem"), jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego, w oparciu o które została podjęta, zamieszczonego w art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2010 r. Nr 125, poz. 842), co nie może wywoływać wątpliwości, że zawarte w tym akcie normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto charakter powszechny na terenie gminy i wywoływać określone skutki prawne.
Wskazać należy, że chociaż niewątpliwie większość przepisów kontrolowanej uchwały zawierała normy o charakterze wewnętrznym, określające wyłącznie organizację i pracę Zespołu, to jednak w treści uchwały można odnaleźć także normy powszechnie obowiązujące o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zaskarżona uchwała jest bowiem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów mogących wchodzić w skład Zespołu. Jej postanowienia są również niewątpliwie skierowane do (lub mogą oddziaływać na sferę prawną) podmiotów, spośród których przynajmniej część nie jest podporządkowana Radzie Gminy. Uchwała ta wykazuje więc cechy aktu prawa miejscowego.
Takie też stanowisko w kwestii charakteru prawnego uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r. o sygn. akt I OSK 1922/11, i obecnie pogląd ten jest już powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (por. np. wyroki: WSA w Kielcach z dnia 18 września 2019 r. o sygn. akt II SA/Ke 489/19; WSA w Krakowie z dnia 8 listopada 2019 r. o sygn. akt III SA/Kr 881/19; WSA w Poznaniu z dnia 28 listopada 2019 r. o sygn. akt IV SA/Po 727/19; WSA w Olsztynie z dnia 28 listopada 2019 r. o sygn. akt II SA/Ol 857/19 - dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (t.j. Dz. U z 2019 r., poz. 1461, dalej powoływanej jako: "u.o.a.n.", publikator na dzień wydania zaskarżonej uchwały: t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95). Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.).
Stosownie do art. 13 pkt 2 u.o.a.n., w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.
Należy zatem przyznać rację skarżącemu, że zaskarżona uchwała, będąc aktem prawa miejscowego, powinna – zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w zw. z art. 42 u.s.g. – zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a także, jak każdy tego rodzaju akt, powinna przewidywać stosowne vacatio legis, które w świetle art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n. zasadniczo nie powinno być krótsze niż 14 dni. W niniejszej sprawie żaden z tych wymogów nie został dochowany.
Nie może przy tym budzić wątpliwości, że nieopublikowanie zaskarżonej uchwały zgodnie ze wskazanymi wymogami stanowiło istotne naruszenie prawa. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest bowiem brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (vide: wyroki NSA: z dnia 23 października 2008 r. o sygn. akt I OSK 701/08; z dnia 9 stycznia 2013 r. o sygn. akt I OSK 1608/12). Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, albowiem nieważność uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego.
W realiach niniejszej sprawy wskazać trzeba, że zaskarżona uchwała zawierała w § 3 postanowienie niezgodne z przepisami normującymi ogłaszanie (publikację) aktów prawa miejscowego – zatem była nieważna jako sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. Okoliczność ta stanowi zatem samodzielną przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały w całości (wraz z załącznikiem).
Zaznaczyć przy tym należy, że w sprawie nie znajdował zastosowania przepis art. 94 ust. 1 u.s.g., w myśl którego, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, z uwagi na zawarte w nim in fine wyłącznie w odniesieniu do aktów prawa miejscowego.
Reasumując podnieść należy, że skarga podlegała uwzględnieniu, gdyż wywiedzione w niej zarzuty i twierdzenia nie tylko były zasadne z wyżej wyłuszczonych względów, ale również nie pozostawały sporne między stronami, co wynika ze stanowiska Rady Gminy wyrażonego w odpowiedzi na skargę.
Bez względu na rozstrzygniecie pozostaje okoliczność planowanego nowego projektu uchwały w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, który miał być przedstawiony Radzie Gminy Lubicz podczas najbliższej sesji po wniesieniu przez organ odpowiedzi na skargę, a także zapewnienia że nowo podjęty akt prawny zostanie opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego. Powyżej wskazana okoliczność nie determinuje bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie. Okoliczność utraty mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały wywołuje bowiem skutek na przyszłość – ex nunc i przerywa działanie skutków prawnych poprzedniej uchwały jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej, jednocześnie pozostawiając w mocy skutki powstałe od wejścia starej uchwały do obrotu prawnego, do dnia jej uchylenia.
Z kolei stwierdzenie nieważności uchwały lub jej części wywołuje skutki prawne od daty jej podjęcia – ex tunc. Dlatego też w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała wywołała skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego zastosować wyłącznie sankcję nieważności, co powoduje, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Stanowisko takie potwierdza również orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, który w uchwale z dnia 14 września 1994 r. o sygn. akt W 5/94 wskazał, że zmiana lub uchylenie uchwały podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego, nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę.
Nie zostało bowiem uchylone domniemanie zgodności uchwały z prawem, co do okresu między jej wydaniem a uchyleniem lub zmianą (w tej materii zob. postanowienie NSA z dnia 12 listopada 2019 r. o sygn. akt II OZ 1022/19 i powołane tam orzecznictwo).
Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.