Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] lipca 2022 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm., dalej powoływana jako kpa) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1692, ze zm.) po rozpoznaniu odwołania R. C. (dalej określany jako Skarżący) od decyzji Prezydenta G. z dnia [...] października 2022 r., znak: [...] - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że 26.08.2022 r. Skarżący złożył wniosek o wypłatę dodatku węglowego. W treści wniosku wskazał, że głównym źródłem ogrzewania budynku jest kocioł na paliwo stałe.
Decyzją z dnia [...] października 2022 r., znak: [...], Prezydent G. odmówił przyznania Skarżącemu dodatku węglowego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego strony wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków (dalej też jako: CEEB) w dniu 18.08.2022 r. zasilane jest innym rodzajem biomasy, które nie jest paliwem stałym w rozumieniu art. 2 ust. 3 ustawy o dodatku węglowym.
Odwołanie od ww. decyzji wniósł Skarżący, uzasadniając to tym, że rodzajem stosowanego przez niego paliwa jest węgiel opałowy (ekogroszek).
Rozpoznając odwołanie SKO wskazało, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym, dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561 i 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 roku, albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Stosownie do ust. 3 omawianego artykułu, przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego.
W myśl art. 2 ust. 9 i 12 ustawy o dodatku węglowym, wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w terminie do dnia 30 listopada 2022 roku w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek.
Skarżący deklaracji dotyczącej źródeł cierpła i źródeł spalania paliw złożonej po raz pierwszy 18.08.2022 r. wskazał, że głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe zasilany innym rodzajem biomasy. Inny rodzaj biomasy nie jest paliwem stałym w rozumieniu art. 2 ust. 3 ustawy o dodatku węglowym, co oznacza, że Skarżący nie spełnia wymogów do przyznania mu wnioskowanego świadczenia.
W dniu 20.10.2022 r. Skarżący dokonał korekty informacji zawartych w CEEB, wskazując, że w budynku głównym źródłem ogrzewania jest kocioł na paliwo stałe zasilany węglem i paliwami węglopochodnymi.
Na mocy art. 26 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2236) wprowadzono do ustawy o dodatku węglowym art. 2 ust. 15g, który stanowi, że dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym także, gdy główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1, nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r., a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust.
1. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wpis do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, dokonywany jest przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta z urzędu bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji. Na mocy art. 31 ust. 1 ustawy nowelizującej do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tego aktu prawnego (3 listopada 2022 roku), prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 26, stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.
Art. 2 ust. 15g ustawy o dodatku węglowym stanowi wyjątek od ogólnych zasad określających prawo do dodatku węglowego, które wyrażono w art. 2 ust. 1 zw. z art. 2 ust. 3 tej ustawy (w wyniku nowelizacji pozostały w niezmienionym brzmieniu), a więc nie może być interpretowany rozszerzająco - zgodnie z ponadczasową zasadą wykładni prawa. Skarżący zgłosił główne źródła ogrzewania swojego gospodarstwa domowego w dniu 18.08.2022 r. i z treści zgłoszenia nie wynikało jego prawo do otrzymania dodatku węglowego - stosowany rodzaj paliwa nie jest paliwem stałym w rozumieniu art. 2 ust. 3 ustawy o dodatku węglowym.
Tym samym w ocenie Kolegium art. 2 ust. 15g ustawy o dodatku węglowym nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Przyjęcie odmiennej interpretacji tego przepisu wypaczałoby cel ustawodawcy, który wprowadził wymieniony przepis do ustawy o dodatku węglowym z dniem 3.11.2022 r. Inaczej byłoby w sytuacji, w której Skarżący zgłosiłby główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego do CEEB po raz pierwszy po dniu 11.08.2022 r., ale z treści zgłoszenia wynikałoby jego prawo do otrzymania dodatku węglowego. Wówczas należałoby zastosować art. 2 ust. 15g ustawy o dodatku węglowym.
Dla oceny prawa strony do dodatku węglowego nie ma również znaczenia korekta w zakresie rodzaju stosowanego paliwa dokonana w 20.10.2022 r. Jest to wyrazem ogólnego założenia, że korekty (dokonane po 11.08.2022 r.) w zakresie okoliczności wypływających na prawo do dodatku węglowego (np. główne źródło ogrzewania, rodzaj paliwa) nie mogą być uznawane za dające podstawę do przyznania wnioskowanego świadczenia.
Z uwagi na opisany w niniejszej decyzji stan faktyczny i prawny sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. orzekło jak w sentencji, tj. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa.
Skargę na ww. decyzję złożył Skarżący, wskazując, że urzędniczka pomagająca mu złożyć deklarację dotyczącą źródeł ciepła i źródeł spalania paliw nie zaznaczyła zgodnie z jego informacjami, że jest to ekogroszek. Podkreślił, że dokonał zmiany w ww. deklaracji, dostosowując ją do stanu zgodnego z rzeczywistością. Zwrócił również uwagę na swoją trudną sytuację życiową.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Materialnoprawną podstawę orzekania przez organy w niniejszej sprawie stanowił art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym, zgodnie z którym dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
Organy, poprzestając na gramatycznej wykładni ww. przepisu, oraz nie ustalając w prawidłowy sposób stanu faktycznego, stanęły na stanowisku, że skoro z deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw jako źródło ciepła wskazano kocioł na paliwo stałe zasilany innym rodzajem biomasy (deklaracja została wpisana do CEEB 18.08.2022 r.), natomiast kolejna deklaracja złożona 20.10.2022 r. wykazuje zainstalowane i eksploatowane źródło ciepła - kocioł na paliwo stałe, a w rubryce B03 deklaracji "Rodzaje stosowanych w kotłach paliw stałych" wskazano węgiel i paliwa węglopochodne – to z uwagi na to, że druga deklaracja została złożona po 11.08.2022 r. (a więc po dacie określonej w cyt. art. 2 ust. 1), nie można uwzględnić jej treści, rozpoznając wniosek Skarżącego o przyznanie dodatku węglowego. Z takim poglądem nie sposób się zgodzić.
Dla oceny prawidłowości orzekania w analizowanej sprawie ma znaczenie ponadto treść art. 2 ust. 15f i 15g ustawy o dodatku węglowym, obowiązujących od 4.11.2022 r. Zgodnie z art. 2 ust. 15f i 15g, "W przypadku posiadania informacji wskazujących, że osoba, która nie złożyła wniosku o wypłatę dodatku węglowego, spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy w celu ustalenia prawa do tego dodatku. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. W takim przypadku organ ten przyznaje dodatek w drodze decyzji administracyjnej z urzędu, bez konieczności składania wniosku oraz bez składania odpowiedniej deklaracji dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji.".
Stosownie do ust. 15g "Dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym także, gdy główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1, nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r., a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust.
1. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wpis do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, dokonywany jest przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta z urzędu bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji.". Natomiast w myśl art. 2 ust. 15 ustawy o dodatku węglowym, "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania w centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków". Jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych (art. 2 ust. 15b ustawy).
Przywołane wyżej przepisy prawa przedstawiają szczegółowe zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie dodatku węglowego. Postępowanie to wszczynane jest co do zasady na wniosek strony, ale także w niektórych przypadkach może być wszczęte z urzędu (art. 2 ust. 15f). Jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, organ może przeprowadzić wywiad środowiskowy, by w toku takiego wywiadu ustalić, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego. Zatem informacje podane we wniosku o przyznanie dodatku muszą zostać zweryfikowane przez organ.
Nie można zgodzić się z organem, że złożenie korekty deklaracji CEEB nie ma żadnego wpływu na postępowanie w przedmiocie przyznania dodatku węglowego. To wskazuje, że w istocie organ odwoławczy nie dokonał prawidłowej weryfikacji wniosku Skarżącego w zakresie głównego źródła ogrzewania zgłoszonego do CEEB wpisanego lub zgłoszonego do tej ewidencji, do czego zobowiązywała go dyspozycja art. 2 ust. 15a ustawy o dodatku węglowym. Należy bowiem zauważyć, że art. 27g ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 438 ze zm.) przewidują możliwość złożenia nowej deklaracji, w tym deklaracji korygującej uprzednio podane informacje dotyczące uruchomienia źródła ciepła lub źródła spalania paliw. Przyjęcie za zasadne stanowiska organu prowadziłoby do wniosku, że złożenie deklaracji z błędnymi danymi nigdy nie mogłoby podlegać zmianie w celu dostosowania go do stanu zgodnego z rzeczywistością, co następnie przełożyłoby się na możliwość przyznania dodatku węglowego, a z drugiej strony niezłożenie deklaracji dawałoby możliwość przyznania tegoż dodatku.
Ponadto nie można pominąć w sprawie wprowadzonych przez ustawodawcę z dniem 4.11.2022 r. zmian w ustawie mocą ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. poz. 2236), skoro, jak stanowi art. 31 ust. 1 cyt. ustawy zmieniającej, do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 26, stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Tymczasem zmiany te zmierzają do objęcia pomocą finansową w postaci dodatku węglowego jak największej liczby gospodarstw domowych, uprawniając, a jednocześnie obligując organy gminy do wnikliwego, wszechstronnego zbadania sytuacji faktycznej w zakresie źródeł ciepła lub źródeł spalania paliw w gospodarstwach domowych i to nie tylko tych, co do których wpłynął wniosek o wypłatę dodatku, ale także w tych gospodarstwach domowych, co do których organ jest w posiadaniu informacji wskazujących na to, że osoba, która nie złożyła wniosku o wypłatę dodatku, spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy.
Zatem przepisy ustawy zobowiązują organ, np. w drodze wywiadu środowiskowego, do ustalenia rzeczywistego rodzaju źródła ciepła stosowanego w gospodarstwach domowych. Przepisy ustawy wyposażają właściwe organy gminy w bardzo szeroki wachlarz uprawnień procesowych po to, by umożliwić udzielenie pomocy w postaci dodatku jak największej liczbie gospodarstw domowych, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe. Jak wskazuje się w uzasadnieniu projektu ustawy (druk nr 2696) cyt.: "Proponowane rozwiązanie wspomoże budżety gospodarstw domowych, a przede wszystkim istotnie wpłynie na poczucie bezpieczeństwa energetycznego i socjalnego najbardziej potrzebujących. Tym samym przyczyni się do ograniczenia negatywnych skutków sytuacji międzynarodowej dla gospodarstw domowych, których głównym źródłem ciepła jest instalacja zasilana węglem kamiennym."
Z powyższych powodów zignorowanie przez organy administracji orzekające w tej sprawie regulacji ustawy w celu ustalenia rzeczywistego źródła ciepła używanego przez Skarżącego do ogrzewania budynku powoduje, że zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji nie mogły pozostać w obrocie prawnym i winny zostać z niego wyeliminowane. Nie sposób bowiem w okolicznościach faktycznych tej sprawy, w kontekście obowiązujących przepisów prawa, w szczególności ustawy o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych, uznać, aby organy podjęły wszelką możliwą inicjatywę procesową w celu ustalenia istotnej dla wyniku sprawy okoliczności, jakiego źródła ciepła faktycznie używa Skarżący.
Należy bowiem jeszcze raz podkreślić, że dodatek węglowy może zostać przyznany nie tylko osobie, która złożyła wniosek o jego wypłatę, ale również osobie, która nie złożyła wniosku o wypłatę dodatku, a spełnia warunki do jego przyznania wynikające z ustawy, jak i osobie w gospodarstwie domowym, gdy główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym, nie zostało zgłoszone lub wpisane do CEEB do dnia 11 sierpnia 2022 r., a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy (zob. art. 2 ust. 15f i ust. 15g cyt. ustawy).
Reasumując, w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organy nie miało rozstrzygającego znaczenia to, czy Skarżący złożył korektę deklaracji po 11 sierpnia 2022 r., ale to, czy faktycznie źródłem ciepła w jego gospodarstwie domowym było źródło, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym. Organy w kontrolowanym postępowaniu nie dokonały zatem kluczowych dla sprawy ustaleń faktycznych, czym naruszyły przepisy prawa procesowego - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej powoływana jako "ppsa"), orzekł jak w sentencji.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 ppsa.
Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta [...], będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych.
W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 30.05.2023 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.