Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...]. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 2 w związku z art. art. 81 i 83 ust. 1 ustawy z dnia [...]. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 290- dalej jako Prawo budowlane)), wstrzymał roboty budowlane polegające na dociepleniu ścian zewnętrznych części budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr [...] i nr [...], w miejscowości G., gmina Ś., z powodu prowadzenia robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, nakładając w pkt 2 sentencji postanowienia, na G. S., obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji wykonanych robót wraz z dokumentacją fotograficzną uzgodnionej z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Inspektor stwierdził jednocześnie, że nie zachodzi konieczność ustalenia wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń.
Jak wynika z uzasadnienia postanowienia, w dniu [...]. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego (PINB) przeprowadził kontrolę robót budowlanych, polegających na dociepleniu ścian zewnętrznych części budynku mieszkalnego nr [...] zlokalizowanego przy ul. [...], na działkach nr [...] i nr [...], w miejscowości G., gmina Ś., stanowiącego współwłasność G. S. i M. P.. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego PINB ustalił, że roboty budowlane polegające na dociepleniu budynku zostały rozpoczęte przed [...] kontynuowane w [...] i trwają obecnie. Przedmiotowy budynek zlokalizowany jest na terenie 19MN/U ujętym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla wsi G., który uchwalony został uchwałą Nr 155/12 Rady Miejskiej w Ś.. dla którego w rozdziale 3 - "ustalenia szczegółowe" w § 33 pkt 12, nałożono obowiązek uwzględnienia uwarunkowań wynikających z występowania strefy "B" ochrony konserwatorskiej, o której mowa w § 8 pkt 4. Przepis ten ustanawia nakaz zachowania zabudowy historycznej wpisanej do gminnej lub wojewódzkiej ewidencji zabytków poprzez utrzymanie lokalizacji i gabarytów oraz uzgadniania z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków przebudowy, remontów modernizacji, zmian sposobu użytkowania budynków.
Jak wskazał PINB, docieplanie budynków jest wykonywaniem robót budowlanych, gdyż zostało wymienione w art. 29 ust 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane i nie stanowi remontu obiektu budowlanego. Nie stanowi również adaptacji obiektów zabytkowych, uzupełniania zabudowy, wprowadzania małych form architektonicznych, lokalizacji nowych obiektów, korekty układu przestrzennego i prac rewaloryzacyjnych.
Zdaniem organu pierwszej instancji, w przedmiotowej sprawie inwestor wykonał roboty budowlane polegające na dociepleniu budynków o wysokości do 12 m, które zgodnie z zapisem art. 29 ust 2 pkt 4 Prawa budowlanego po zmianach, które weszły w życie w dniu 28.06.2015r., nie wymagają pozwolenia na budowę jak również, zgodnie z zapisem art. 30 ust 1 pkt. 2c P.b., nie wymagają zgłoszenia.
Organ zwrócił uwagę, że przy rozstrzygnięciu, czy docieplenie budynku stanowi modernizację obiektu zabytkowego, należy uwzględnić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wsi G. uchwalony uchwałą Nr 155/12 Rady Miejskiej w Ś., wprowadzający nakaz uzgadniania tego rodzaju robót budowlanych z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. PINB uwzględnił pojęcie ogólne "modernizacji" oraz analizę Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego w przedmiocie problematyki związanej z pojęciem modernizacji. Z uwagi na powyższe PINB przyjął, że wykonanie docieplenia obiektu budowlanego spowodowało zmianę parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego, w związku z czym wykonano przebudowę obiektu, wobec czego naruszony został art. 50 ust. 1 pkt. 4 Prawa budowlanego.
Organ pierwszej instancji stwierdził, że skoro na wykonanie docieplenia budynku nie jest wymagane pozwolenie na budowę jak również zgłoszenie, a naruszone zostały wymagania określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i budynek nie jest w całości ocieplony (istnieje możliwość kontynuacji wykonanych robót), należy nałożyć obowiązek wstrzymania robót oraz wykonania inwentaryzacji wykonanych robót wraz z dokumentacją fotograficzną i uzgodnienia jej z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. PINB uznał, że obowiązki te należy nałożyć wyłącznie na G. S., gdyż M. P. nie uczestniczyła w procesie wykonania docieplenia budynku.
Postanowieniem z dnia [...]. PINB wstrzymał roboty budowlane polegające na dociepleniu ścian zewnętrznych części budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr [...] w miejscowości G. z powodu prowadzenia robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach (miejscowym planie zagospodarowania terenu) oraz nałożył na G. S. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji wykonanych robót wraz z dokumentacją fotograficzną uzgodnionej z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez G. S. postanowienie to zostało uchylone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (WINB) postanowieniem [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu postanowienia WINB wskazał, że skoro roboty nie są wykonywane, to wstrzymanie robót w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe i nakazał organowi pierwszej instancji przeanalizowanie możliwości zastosowania przepisu art. 81c Prawa budowlanego, a następnie podjęcie czynności wynikające z przepisów art. 51 Prawa budowlanego.
W dniu [...]. G. S. złożyła pismo z załącznikiem w postaci zdjęcia z [...] z widocznym wykonanym dociepleniem ściany szczytowej i wniosła o umorzenie postępowania z uwagi na to, iż w tym okresie nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania terenu. W dalszym toku postępowania M. P. doprecyzowała, że ściana szczytowa została docieplona przed [...]., a ściana od strony podwórza została docieplona w [...]. W dniu [...]. G. S. przekazała pismo Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w T. Delegatura w B., informujące, że budynek mieszkalny położony w miejscowości G. przy ul. [...] ze względu na utracenie wartości zabytkowych został skreślony z wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomych województwa [...].
Jak ustalił PINB, zgromadzony materiał dowodowy świadczy o tym, że roboty budowlane zostały rozpoczęte przed [...] (ściana szczytowa), ściana od strony podwórza została ocieplona w [...]., zatem roboty trwały kilka lat. W związku z powyższym, z uwagi na uchwalenie miejscowego planu przestrzennego dla wsi G. w [...] wykreślenie z wojewódzkiej ewidencji zabytków budynku dopiero we [...] oraz wszczęcia postępowania w [...]. PINB w Ś. stwierdził, że inwestor naruszył przepisy obowiązującego miejscowego planu przestrzennego i nie jest możliwe umorzenie postępowania. Ponadto organ wskazał, że roboty dociepleniowe są w trakcie wykonywania, co wyklucza wydanie postanowienia w trybie art. 81c Prawa budowlanego.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła G. S.. Podniosła w nim, że od dnia [...] r. budynek został wykreślony z Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków Nieruchomych Województwa [...] i nie jest już zabytkiem. W związku z powyższym wnosząca zażalenie stwierdziła, że nie ma obowiązku wykonania inwentaryzacji i uzgadniania jej z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.
Postanowieniem z dnia [...]. [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art.50 ust.1 pkt 4 oraz ust.2, art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
WINB wskazał, że jak wynika z ustaleń organu pierwszej instancji, w obecnym stanie prawnym na wykonanie robót dociepleniowych budynków o wysokości do 25m, nie wymaga się uzyskania pozwolenia na budowę, jak również nie wymaga się uzyskania zgłoszenia (art.29 ust.2 pkt 4 i art.30 ust.1 pkt 2c ustawy. Prawo budowlane po zmianach dokonanych ustawą z dnia 20.02.2015r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2015.poz.443), które weszły w życie z dniem 28.06.2015r.).
W sprawie niniejszej, na podstawie na podstawie protokołu z kontroli z dnia [...]., zeznań świadków i współwłaścicielki nieruchomości, ustalono, że roboty dociepleniowe części budynku mieszkalnego użytkowanego przez G. S. tj. docieplenie ściany szczytowej oraz części ściany od strony podwórza zostały wykonane w latach [...]. Natomiast w trakcie kontroli w dniu [...]. stwierdzono, że ściana od strony ul. [...] (od szczytu budynku mieszkalnego do werandy drewnianej) jest w trakcie wykonywania jej docieplenia.
PINB ustalił również, że przedmiotowy budynek mieszkalny w miejscowym planie zagospodarowania terenu dla wsi G. uchwalonym uchwałą nr 155/12 Rady Miejskiej w Ś. z dnia 31 maja 2012r. (ogłoszonym w Dz.Urz.Woj.Kuj-Pom. z dnia 10.07.2012r. poz. 1471) zlokalizowany jest na terenie oznaczonym 19 MNU, co oznacza obowiązek uwzględnienia uwarunkowań wynikających z występowania strefy "B" ochrony konserwatorskiej.
WINB wskazał, że zgodnie z pismem Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w T. Delegatura w B. z dnia [...]. [...], budynek mieszkalny przy ul. [...] w G. został skreślony z wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomych województwa kujawsko-pomorskiego. Jego usytuowanie znajduje się jednak w dalszym ciągu w tzw. strefie "B" ochrony konserwatorskiej. Nadto z pisma Urzędu Miasta w Ś. z dnia [...]. nr [...] wynika, że zarządzeniem nr [...] Burmistrza Ś. z dnia [...]. została przyjęta "gminna ewidencja zabytków nieruchomych z terenu gminy Ś." zgodnie, z którą przedmiotowy budynek zlokalizowany na działkach nr [...] przy ul. [...] w G. znajduje się w gminnej ewidencji zabytków.
W ocenie WINB, przedmiotowe roboty dociepleniowe ścian części budynku mieszkalnego należącego do G. S., jakkolwiek nie wymagały zgłoszenia, to zgodnie z zapisem § 8 pkt 4 lit.c obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu, docieplenie budynków wchodzi w zakres "modernizacji", która wymagała uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków przed jej rozpoczęciem, a którego skarżąca nie dopełniła. W związku z powyższym, organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał wstrzymania wykonywanych robót budowlanych oraz nałożenia na inwestora przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót wraz z uzgodnieniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na podstawie przepisu art. 50 ust.1 pkt Prawa budowlanego.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu organ wyjaśnił, że budynek mieszkalny wnoszącej zażalenie, mimo iż wykreślony z rejestru wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomych województwa kujawsko-pomorskiego, to w dalszym ciągu zlokalizowany jest w tzw. strefie "B" ochrony konserwatorskiej miejscowego planu zagospodarowania terenu dla wsi G.. Budynek ten znajduje się ponadto w gminnej ewidencji zabytków nieruchomych.
W skardze wniesionej do sądu G. S. zarzuciła powyższemu postanowieniu naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 21 Prawa budowlanego oraz § 8 pkt 4 uchwały Nr 155/12 Rady Miejskiej w Ś..
Skarżąca podniosła, że art. 50 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy roboty budowlane są faktycznie prowadzone. W sprawie niniejszej prace zakończone zostały w dniu [...].
Skarżąca wskazała, że przesłanką wstrzymania robót budowlanych, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego jest sytuacja, w której roboty budowlane są wykonywane na podstawie pozwolenia na budowę, tymczasem w sprawie niniejszej pozwolenie takie nie było wydawane, gdyż remont obejmował tylko ocieplenie budynku, a prace prowadzone były w latach [...].
Odnosząc się do nałożonego obowiązku przedłożenia w terminie 30 dni inwentaryzacji wykonanych prac wraz z dokumentacją fotograficzną uzgodnionej z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków skarżąca podniosła, że nie może być zobowiązana do składania takich dokumentów wobec braku obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz obowiązku zgłaszania robót. Skarżąca podniosła ponadto, że dla strefy "B" obowiązują zasady nakazujące utrzymanie historycznego rozplanowania elementów i układu zabudowy, co w żaden sposób nie zostało naruszone przez docieplenie budynku. Wymóg uzgodnienia z konserwatorem obejmuje remonty i modernizację obiektów zabytkowych, a takim obiektem nie jest budynek skarżącej.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie wraz z argumentacją zawartą w treści zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Badając rozpoznawaną sprawę według kryteriów wynikających z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa.) Sąd stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie podzielił wszystkich zawartych w niej zarzutów.
W przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. wstrzymał roboty budowlane polegające na dociepleniu ścian zewnętrznych części budynku mieszkalnego z powodu prowadzenia tych robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach i nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji wykonanych robót wraz z dokumentacją fotograficzną uzgodnionej z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jako materialnoprawną podstawę tego postanowienia organy obu instancji przywołały art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca1994r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 290). Z treści przytoczonych przepisów wynika, że wstrzymanie robót budowlanych następuje w przypadku ich wykonywania w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy podać przyczynę wstrzymania robót i ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń.
Stanowisko o konieczności przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót wraz z dokumentacją fotograficzną uzgodnioną z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków organy obu instancji uzasadniły treścią przepisu § 33 pkt 12 planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi G., obejmującego zakresem swojego obowiązywania teren, na którym znajduje się przedmiotowy budynek. Stosownie do treści tego przepisu planu miejscowego, przedmiotowy budynek mieszkalny zlokalizowany jest na terenie 19MN/U, dla którego w rozdziale 3 - "Ustalenia szczegółowe" uchwalono obowiązek uwzględnienia uwarunkowań wynikających z występowania strefy "B" ochrony konserwatorskiej, o której mowa w § 8 pkt 4 planu miejscowego. Na mocy tego przepisu wyznaczona została strefa "B" ochrony konserwatorskiej obejmującej historyczny zespół wiejski z zabudową z końca XIX i początków XX wieku, dla której obowiązuje m.in. nakaz zachowania zabudowy historycznej wpisanej do gminnej lub wojewódzkiej ewidencji zabytków poprzez utrzymanie lokalizacji i gabarytów oraz uzgadniania z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków przebudowy, remontów modernizacji, zmian sposobu użytkowania budynków. Przytoczony przepis stanowi jednostkę redakcyjną przepisu określającego ustalenia dla ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.
Kompetencja rady gminy do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych zasad ochrony zabytków wynika z treści art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.Dz.U z 2017, poz.1073- dalej powoływanej jako ustawa o planowaniu), który stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Należy także wskazać na regulację art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu, która obliguje do uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, a ponadto przepis art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2014, poz. 1446 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o ochronie zabytków), zgodnie z którym jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz przepis art. 19 ust. 3 tej ustawy stanowiący, że w planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków.
Wprowadzając zatem w planie miejscowym stosowne uregulowania dotyczące ochrony środowiska kulturowego Rada Miejska w Ś. zobowiązane była do działania w granicach zakreślonych ww. przepisami upoważniającymi i kompetencyjnymi. W ramach tych działań zobligowana ona była uwzględnić okoliczność, że zakres kompetencji organu nadzoru konserwatorskiego oraz wymogi, które powinien spełnić inwestor prowadzący roboty budowlane przy zabytku lub też w otoczeniu zabytku, szczegółowo określone zostały w art. 2 ust. 2 pkt 3 i art. 39 prawa budowlanego oraz w art. 36 ustawy o ochronie zabytków. W tych przepisach rangi ustawowej prawodawca kompleksowo uregulował kwestie konieczności uzyskania przez inwestora zgody organu nadzoru konserwatorskiego na podejmowanie określonych działań inwestycyjnych w odpowiedniej formie, jak też zakres obowiązku współdziałania organów w procesie budowlanym. Katalog działań wymagających uzyskania pozwolenia jest katalogiem zamkniętym i ani z przepisów ustawy o ochronie zabytków, ani też w szczególności z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustaw o planowaniu, nie można domniemywać kompetencji rady gminy do określania dodatkowych warunków.
Za niedopuszczalne należy zatem uznać wprowadzanie w akcie prawa miejscowego wymogu uzyskania opinii konserwatorskiej w przypadkach, gdy ustawa tego nie wymaga. Jedną z form ochrony zabytków są zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jednak podkreślić należy, że ochrona taka musi być spójna z regulacją ustawową, a ponadto winna mieć uzasadnienie w przepisach upoważniających do jej podjęcia. Zauważyć też należy, że skoro kwestie związane ze współdziałaniem organów w administracyjnym procesie budowlanym związanym z zabytkami zostały już kompleksowo uregulowane w ustawie - Prawo budowlane i w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to określenie tej materii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób odmienny należy pojmować jako modyfikację materii ustawowej. Regulowanie tych kwestii inaczej niż to uczynił ustawodawca stanowi naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa.
Powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalna, gdyż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (patrz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 794/14 – dostępny na stornie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).
Z powyższego wynika, że ustanowienie w § 8 pkt 4 lit. c uchwały w sprawie planu miejscowego obowiązku uzgadniania przez inwestora z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków wszelkich robót budowlanych w granicach strefy "B" ochrony konserwatorskiej polegających na przebudowie, remoncie, modernizacji, niezależnie od tego, czy dotyczą one zabytków wpisanych do rejestru, a więc także w przypadkach, gdy ustawa o ochronie zabytków tego nie wymaga, stanowiło działanie niezgodne z prawem. Z treści art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016r.,poz.446 ze zm.) wynika, że każdy akt prawa miejscowego ma charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, a jako taki winien on być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia oraz nie naruszać regulacji ustawowych.
Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym więc źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodnie ze wskazanymi aktami prawnym wyższego rzędu. W konsekwencji więc należy stwierdzić, że wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W żadnym wypadku nie mogą ich zastępować i uzupełniać, a tym bardziej zmieniać.
W świetle poczynionych uwag za niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami (w szczególności z art. 94 Konstytucji RP, z ustawową normą upoważniającą, z konstytucyjną zasadą praworządności – art. 7 Konstytucji RP, z wynikającymi z przepisów konstytucyjnych warunkami legalności aktu wykonawczego) należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw mających być objętych aktem prawa miejscowego (należy w nim uregulować wszelkie kwestie wskazane w przytoczonym upoważnieniu, ale zarazem nic więcej), ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej oraz zamieszczania w planie miejscowym przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Poczyniona konstatacja wynika z opisanej wyżej istoty wykonawczego charakter aktu prawa miejscowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji.
Przepis wykonawczy może ze swej istoty jedynie wykonywać ustawę, a więc ją uzupełniać. Nie może natomiast ani regulować materii, która nie była przedmiotem ustawy, ani też modyfikować materii ustawowej. Traci bowiem wtedy swój wykonawczy charakter, stając się samodzielnym źródłem prawa i wykraczając w ten sposób poza upoważnienie ustawowe.
W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie w przypadku zapisu § 8 ust 4 lit.c uchwały w sprawie planu miejscowego mamy właśnie do czynienia z taką niedopuszczalną sytuacją modyfikacji regulacji ustawowej, a w efekcie tego ze sprzecznością tego zapisu planu miejscowego z normą ustawową określającą enumeratywnie katalog działań wymagających uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków), bądź współdziałania organów (art. 39 ust.3 prawa budowlanego) i w konsekwencji z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego (art. 15 ust. 2 pkt 4 ustaw o planowaniu). Taki natomiast zapis aktu wykonawczego, naruszający przepisy rangi ustawowej (art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, art. 15 ust. 2 pkt 4 ustaw o planowaniu, art. 2 ust. 2 pkt 3 i art. 39 prawa budowlanego, art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) oraz konstytucyjnej (art. 7, art. 94 Konstytucji RP) nie mógł stanowić podstawy do wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia.
Z tego też powodu, kierując się uprawieniem sądu administracyjnego do dokonania ocena zgodności aktu normatywnego podustawowego (wykonawczego w stosunku do ustawy) z Konstytucją i ustawą, Sąd zobligowany był uchylić wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji.
W tym stanie rzeczy, biorąc po uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd, na postawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.