Uzasadnienie
Uchwałą nr XX/448/2016 z dnia 31 marca 2016 r. Rada Miejska w Nakle nad Notecią przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Nakło nad Notecią.
Uchwała ta została zaskarżona przez Prokuratora Rejonowego w Nakle nad Notecią, który zarzucił jej istotne naruszenie przepisów prawa, a mianowicie art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) oraz art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 296; ze zm.) poprzez zaniechanie opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego zaskarżonej uchwały. W związku z powyższym wniósł on o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, wskazując, że z powodu nieogłoszenia jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywoływać skutków prawnych w niej zamierzonych.
Uzasadniając skargę, Prokurator, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdził, że zaskarżona uchwała jest aktem planowania o charakterze prawa miejscowego i zgodnie z art. 42 u.s.g. winna być ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jest to warunek konieczny do wejścia w życie uchwały tej kategorii, a nie wykonanie go jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, skutkującym nieważnością aktu w całości.
Prokurator podniósł też, że niezależnie od powyższego przedmiotowa uchwała narusza również art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 11 a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 856; ze zm.). Naruszenie to polegało zdaniem skarżącego na niewypełnieniu przez Radę Miejską upoważnienia ustawowego do wydania uchwały zawartego w powyżej wskazanych przepisach i uznaniu, że przepisy te nie obligowały Rady do wskazania w §4 ust. 2 Programu, stanowiącego załącznik do przedmiotowej uchwały, konkretnych danych schroniska, w którym bezdomne zwierzęta będą umieszczane. W § 4 ust. 2 Programu Rada wskazała jedynie, że "po upływie maksymalnego możliwego czasu przechowywania zwierzę zostaje przewiezione do schroniska dla bezdomnych zwierząt, z którym Gmina Nakło ma podpisaną umowę." Prokurator zwrócił uwagę, że warunek zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku może być spełniony tylko wówczas, gdy takie schronisko już w czasie uchwalania programu działa i gmina ma z nim podpisaną umowę, a więc jest to schronisko konkretne, jednoznacznie określone.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Nakło nad Notecią wniósł o jej oddalenie, negując zasadność uznania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt za akt prawa miejscowego. Wskazał, że z § 1 załącznika do kwestionowanej uchwały nie wynika by regulował on jakiekolwiek elementy, których adresatem byliby mieszkańcy gminy. Żadna norma regulaminu nie odnosi się do praw i obowiązków mieszkańców gminy. Program reguluje jedynie obowiązki samej gminy oraz jej jednostek administracyjnych (straży miejskiej). Poza regulacjami odnoszącymi się wyłącznie do Gminy i jej jednostek organizacyjnych, w § 8 określono, że bezdomne zwierzęta będą umieszczane we wskazanym gospodarstwie rolnym. Wspomniany przepis zawiera normę zindywidualizowaną, nie nakładającą jakichkolwiek obowiązków, ani nie będącą też źródłem uprawnień. Źródłem obowiązków przyjmowania zwierząt bezdomnych i sprawowania nad nimi opieki jest bowiem jedynie umowa zawarta przez Gminę z wyżej wymienionym.
W ocenie organu również § 9 programu nie kreuje żadnych uprawnień i obowiązków dla mieszkańców gminy. Przepis ten ma charakter jedynie informacyjny, wskazujący, jaki podmiot lub jakie podmioty będą zapewniały opiekę weterynaryjną w razie zaistnienia zdarzeń drogowych, a źródłem ich obowiązków nie jest program, ale zawarcie umowy.
Burmistrz wywiódł nadto, że przywołane przez stronę skarżącą orzecznictwo sądów dotyczyły innego stanu faktycznego i prawnego, a pogląd wyrażony w tych orzeczeniach, że program jest aktem prawa miejscowego, nie uprawnia do formułowania wniosków generalnych. Zwrócił też, uwagę na niekonsekwencje w prezentowanym orzecznictwie, wskazującym z jednej strony na to, że program zawiera normy generalne i abstrakcyjne, a z drugiej uznającym, że ustawodawca wymaga wskazania konkretnych podmiotów wykonujących zadania objęte programem – a więc zachowania skonkretyzowanego charakteru regulacji.
Uchwała w żaden sposób nie wyznacza sytuacji prawej podmiotów świadczących usługi, które to podmioty zostały określone w sposób zidywidualizowany, co świadczy o tym, ze normy te nie mają charakteru abstrakcyjnego i generalnego. Prokurator nie wskazał, które przepisy programu, w jego ocenie spełniają postulat normy generalnej i abstrakcyjnej i nie uzasadnił swojego stanowiska w tym zakresie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11 a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt organ wskazał, że przed datą podjęcia kwestionowanej uchwały Rada Miejska zawarła umowę z Fundacją na rzecz bezdomnych zwierząt "Radość Psiaka", dotyczącą wykonywania zadań zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Zakres sądowoadministracyjnej kontroli legalności działalności administracji publicznej wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718; w skrócie "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ("u.s.g."), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.
W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
Przedmiot sądowej kontroli w niniejszej sprawie stanowi uchwała Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią nr XX/448/2016 z dnia 31 marca 2016r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Nakło nad Notecią. Zaskarżona uchwała zapadła m.in. na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013r. poz. 856 z późn.zm.). W myśl art. 11 ust. 1 ww. ustawy, zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 11a ust. 1, rada gminy wypełniając powyższy obowiązek, określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten, jak stanowi ust. 2, obejmuje:
- 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
- 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania;
- 3) odławianie bezdomnych zwierząt;
- 4) obligatoryjną sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
- 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
- 6) usypianie ślepych miotów;
- 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
- 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
W ocenie skarżącego Prokuratora zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, jednakże nie została we właściwym trybie przez organ skierowana do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zatem nie weszła w życie, co skutkować winno stwierdzeniem jej nieważności. Odmienne stanowisko prezentuje skarżony organ.
Sąd podziela aktualnie dominujące w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym program opieki nad zwierzętami, uchwalany na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt, jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyroki NSA z 7 marca 2017r. sygn. II OSK 195/17, z 12 października 2016r. sygn. II OSK 3245/14, z 30 marca 2016r. sygn. II OSK 221/16, z 2 lutego 2016r. sygn. II OSK 3051/15, z 13 marca 2013r. sygn. II OSK 37/13, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W powołanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego o zróżnicowanym charakterze normatywnym, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny.
Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter.
Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy.
Sąd w niniejszym składzie podziela cytowaną powyższej argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko powyższe prezentowanej jest także w innych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia z 20 sierpnia 2015 r., WSA w Rzeszowie z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1344/15, WSA w Bydgoszczy z 22 lutego 2017r. sygn. II SA/Bd 1254/16, z 22 marca 2017r. sygn. II SA/Bd 1255/16, II SA/Bd 1353/16).
Tym samym Sąd w niniejszym składzie nie podziela stanowiska prezentowanego we wcześniejszym orzecznictwie tutejszego Sądu (por. np. wyrok z dnia 19 listopada 2013 r. II SA/Bd 887/13, II SA/Bd 736/14, z 1 września 2015r. sygn. II SA/Bd 729/15) jak też w orzeczeniach WSA w Gliwicach, WSA we Wrocławiu i WSA w Lublinie (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 934/16 i wskazane tam orzeczenia ww. sądów).
Warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP), które odbywa się na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jeżeli zatem zaskarżona uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna zostać na podstawie art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z 23 października 2008r. sygn. I OSK 701/08, z 9 stycznia 2013r. sygn. I OSK 1608/12).
Rada Miejska nie zaliczyła swej uchwały do aktów prawa miejscowego i konsekwentnie nie skierowała jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W § 4 tej uchwały postanowiono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty, co rażąco narusza powołane wyżej przepisy ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Dlatego należało stwierdzić, iż kontrolowana uchwała w sposób istotny naruszyła art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych.
Wobec normatywnego charakteru zaskarżonej przez prokuratora uchwały z 31 marca 2016r. - aktu prawa miejscowego, bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje okoliczność, iż tego typu program, zostaje uchwalony w zasadzie na rok (rada gminy określa go corocznie do dnia 31 marca), a w dacie orzekania przez Sąd okres ten już upłynął (art. 94 ust. 1 u.s.g.).
Niezasadny okazał się zarzut Prokuratora naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez brak określenia w Programie (w § 4 ust. 2 załącznika do uchwały) konkretnego podmiotu mającego realizować określone zadanie z zakresu opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Zważyć należy, iż w świetle treści przywołanych przepisów ustawy o ochronie zwierząt, nie budzi wątpliwości stanowisko skarżącego Prokuratora o konieczności precyzyjnego wskazania podmiotów realizujących zadania określone w Programie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 marca 2013r. sygn. II OSK 37/13 stwierdził, że "wykładnia celowościowa przepisu art. 11a, który należy interpretować w powiązaniu z art. 11, prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich wyłapywaniu właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań, w związku z czym uchwała podejmowana na podstawie art. 11a ustawy winna zawierać nie tylko wskazania konkretnego schroniska, jak również podmiotu zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
Uchwałą przewiduje bowiem krótki – roczny – termin obowiązywania programu, co przemawia za skonkretyzowaniem jego treści, dostosowanej do warunków i okoliczności występujących i przewidywanych w danym roku, nie zaś nadawania mu wyłącznie charakteru ogólnych norm, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji, co wiązałoby się nadto ze skróceniem realnego czasu podejmowania działań w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt zgodnie z planem uchwalonym w danym roku." Celem Programu jest zatem między innymi to, aby członkowie wspólnoty samorządowej z jego treści powzięli informacje o schronisku, gospodarstwie rolnym dla zwierząt gospodarskich, podmiocie świadczącym opiekę w tym całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych, czyli wskazanie w Programie konkretnych podmiotów realizujących na terenie gminy te zadania.
W świetle powyższego wskazać przyjdzie, iż zapisy analiza treści Programu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, prowadzi do stwierdzenia, że § 4 stanowi rozwinięcie treści § 2 w którym w ust. 3 określono konkretny podmiot – schronisko dla zwierząt prowadzone przez Fundację "Radość Psiaka" w Szamotułach, jako podmiot z którym Gmina Nakło nad Notecią ma podpisaną umowę, do którego przekazywane mają być wyłapane bezdomne zwierzęta w przypadku braku adopcji. Wobec tego zapis § 4 ust. 2 zdanie pierwsze, zgodnie z którym: "Po upływie maksymalnego możliwego czasu przechowywania zwierzę zostaje przewiezione do schroniska dla bezdomnych zwierząt, z którym Gmina Nakło ma podpisaną umowę" należy odnosić do powyższego schroniska dla zwierząt.
Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.