Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018r., nr [...], Prezydent Miasta B. odmówił wydania prawa jazdy kategorii C1, C1E, C i CE J. D. (skarżącemu).
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że [...] sierpnia 2018r. skarżący złożył wniosek o wydanie prawa jazdy kat. C, C+E, dołączając do niego fotografię, dowód uiszczenia opłaty za wydanie prawa jazdy, oświadczenie oraz pouczenie. Dalej organ przywołał ustalony stan faktyczny w sprawie, zgodnie z którym w dniu [...] listopada 2017r. do organu wypłynęło postanowienie Prokuratury Rejonowej [...] z dnia [...] listopada 2017r. o zatrzymaniu skarżącemu w dniu [...] października 2017r., prawa jazdy kat. AM, B1, B, C1, C, BE, C1E, CE, T nr [...], wydanym dnia [...] lutego 2017r.
Następnie [...] czerwca 2018 r. do organu wypłynął wyrok Sądu Rejonowego w B., sygn. akt III K 958/17 z dnia [...] maja 2018r. mocą którego orzeczono wobec skarżącego zakaz prowadzenia pojazdów ciężarowych o masie przekraczającej 3,5 tony, do których kierowania uprawnia kat. CE – na okres 3 lat, ponadto na poczet zakazu zaliczono skarżącemu okres od dnia [...] października 2017 r. z tytułu zatrzymania dokumentu prawa jazdy. Organ przywołał treść art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2017r., poz. 978 ze zm. – dalej "u.k.p."). Wskazał, że treść powyższych przepisów nie daje organowi uprawnienia do dowolnej interpretacji, w związku z czym nie ma podstaw do wydania skarżącemu prawa jazdy kat. C1, C1E, C i CE ze względu na przywołane orzeczenie sądu powszechnego. Organ stwierdził, że co prawda sąd odebrał skarżącemu jedynie część uprawnień, ale nie oznacza to, że w trakcie obowiązywania tego zakazu może on prowadzić pojazdy kat. C1, C, C1E i CE, bowiem jest to zakazane w art. 12 u.k.p. Organ dodał, że nie modyfikuje orzeczonego środka karnego, a jedynie uwzględnia treść ustawy o kierujących pojazdami.
W odwołaniu od powyższej decyzji J. D., reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o uchylenie ww. decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o zmianę ww. decyzji i uwzględnienie wniosku, zarzucając naruszenie:
- - art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. w zw. z art. 1 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię i uznanie przez organ, że posiada kompetencje sądu powszechnego przez rozszerzenie zakazu prowadzenia pojazdów względem odwołującego się również na legitymację tego uprawnienia w zakresie kat. C1, C1E, CE i C, polegające na wydaniu decyzji I instancji, a zatem w zakresie skutku rozszerzenie zakazu orzeczonego przez Sąd Rejonowy w B. III Wydział Karny w sprawie o sygn. III K 958/17,
- - art. 182 § 2 kodeksu karnego wykonawczego w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p.,
- - art. 6, 7, 7a, 7b, 77 §1, 4, 76a §1 k.p.a. mające wpływ na wynik sprawy
W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, że powołana przez organ podstawa prawna wywołuje rozbieżności interpretacyjne i pozostaje w rażącej sprzeczności w powiązaniu z innymi przepisami. Powołując art. 182 §2 k.k.w. wskazał, że organ w ramach decyzji orzeka o uprawnieniach do prowadzenia pojazdów w zakresie orzeczonym przez sąd karny. W jego ocenie załączenie odpisu prawomocnego wyroku zawiera zakres zastosowanego zakazu, a więc skarżący wciąż posiada uprawnienia kat. CE. W ocenie skarżącego nie da się pogodzić art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. z art. 182 §2 k.k.w., albowiem drugi z wymienionych przepisów stanowi lex specialis względem pierwszego. Podniósł, że organ błędnie przyjął, iż jest odwrotnie, czym naruszył art. 6, 1 i 7 k.p.a. rozstrzygając w zakresie kompetencji sądu i naruszając zasady prawdy obiektywnej.
W ocenie skarżącego wskazane wątpliwości interpretacyjne winny skutkować rozstrzygnięciem na jego korzyść zgodnie z art. 7a k.p.a., a wątpliwości o zakresie orzeczonego zakazu organ winien wyjaśnić poprzez zwrócenie się o informacje do sądu karnego. Wadliwość postępowania dowodowego spowodowała według skarżącego naruszenie art. 77 §1, 4, 76a § 1 i 80 k.p.a. – organ nie odniósł się do sytuacji prawnej i faktycznej skarżącego.
Decyzją z dnia [...] października 2018r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, art. 12 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz.U. z 2017r. poz. 978 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego w sprawie oraz treści art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p., organ odwoławczy wskazał, że do organu I instancji wpłynął prawomocny wyrok o sygn. III K 958/17, wobec czego prawo jazdy w żądanym przez skarżącego zakresie nie może być wydane, gdyż organy są zobowiązane zastosować przepisy prawa w obowiązującym brzmieniu i co wynika z art. 6 k.p.a. Organ zauważył, że art. 12 ust. 2 u.k.p. w poprzednim brzmieniu pozwalałby na zwrot prawa jazdy w sytuacji takiej, jak w niniejszej sprawie, jednak celem ustawodawcy było wyeliminowanie z ruchu drogowego kierowców stwarzających zagrożenie dla bezpieczeństwa tego ruchu. Powołał stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zgodnie z którym skutek zdarzenia prawnego, jakim jest skazanie prawomocnym wyrokiem zakazującym prowadzenia pojazdów w zakresie danej kategorii, został rozciągnięty na inne uprawnienia do prowadzenia pojazdów, zarówno względem osób ubiegających się o prawo jazdy jak i już nim dysponujących.
Kolegium wskazało, że decyzja odmawiająca wydania (zwrotu) prawa jazdy na podstawie art. 12 ust. 2 u.k.p. konkretyzuje jedynie obowiązywanie zakazu prowadzenia pojazdów uwzględniając regulacje ustawy o kierujących pojazdami, nie modyfikuje natomiast środka karnego orzeczonego sądownie.
J. D., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie:
- - przepisów prawa materialnego: art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 1 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię i uznanie przez organ, że posiada kompetencje sądu powszechnego przez rozszerzenie zakazu prowadzenia pojazdów względem odwołującego się również na legitymację tego uprawnienia w zakresie kat. C1, C1E, CE i C, polegające na wydaniu decyzji I instancji, a zatem w zakresie skutku rozszerzenie zakazu orzeczonego przez Sąd Rejonowy w B. III Wydział Karny w sprawie o sygn. III K 958/17, co jest niedopuszczalne i oczywiście miało wpływ na wynik sprawy,
- - art. 182 § 2 kodeksu karnego wykonawczego w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p.,
- - przepisów postępowania art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na błędnym zastosowaniu w okolicznościach faktycznych sprawy przepisów art. 6, 7, 7a, 7b, 77 §1, 4, 76a §1 k.p.a., które to naruszenia miały ostatecznie wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem strony skarżącej powyższe naruszenia przepisów, w tym ich błędna interpretacja miały wpływ na naruszenie - art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na naruszeniu zasady zakazu ponownego karania za to samo zdarzenie tj. zasady ne bis in idem oznaczającej zakaz podwójnego karania tej samej osoby fizycznej za popełnienie tego samego czynu zabronionego w postaci wydania decyzji odmawiającej wydania prawa jazdy kat C-E.
Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i ewentualnie decyzji I instancji i zwrot sprawy do ponownego rozpoznania, a nadto o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał stanowisko co do wątpliwości interpretacyjnych art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. i art. 182 § 2 k.k.w. oraz ich wzajemnej relacji. Podniósł, że przepis art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 jest niekonstytucyjny. Przywołując art. 7a k.p.a wskazał, że zaistniałe wątpliwości winny być rozstrzygnięte na korzyść skarżącego. W ocenie skarżącego orzeczenie przez sąd karny zakazu prowadzenia pojazdów kategorii A i B nie uprawnia organu administracyjnego do rozszerzenia tego zakazu na pojazdy kat. C i E. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W ramach sprawowanej kontroli legalności decyzji administracyjnych sąd administracyjny uchyla decyzję organu administracji publicznej jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 - dalej "p.p.s.a."), stwierdza jej nieważność gdy stwierdzi naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
W zakresie tak określonej kognicji Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z takim naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a nadto w istocie uniemożliwia dokonanie sądowej oceny wszelkich przesłanek merytorycznych, które zadecydowały o treści ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.
Podkreślenia wymaga, że w myśl art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 2096 ze zm.), dalej "k.p.a.") postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Z ustanowionej powyższym przepisem zasady ogólnej wynika, że obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę w postępowaniu odwoławczym jest ponowne rozpatrzenie sprawy co do jej istoty oraz ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów i wniosków strony skarżącej, w szczególności podniesionych w odwołaniu. Powyższe oznacza, że przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest jedynie weryfikacja decyzji pierwszoinstancyjnej, ale ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy administracyjnej, zgodnie z zasadami - zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na sytuację prawną strony (art. 9 k.p.a.) oraz przekonywania, czyli wyjaśniania stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia (art. 11 k.p.a.). Zaniechanie dopełnienia przez organ powyższych obowiązków, skutkuje naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a.
Konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynika z treści art. 11 k.p.a., stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie.
Powinna nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu, zaś niewyjaśnienie okoliczności stanu faktycznego i nieodniesienie się do zarzutów odwołania uzasadnia uchylenie decyzji, jako wydanej z naruszeniem art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 18 października 2016r. sygn. akt I OSK 471/16).
Uzasadnienie stanowi integralną część każdej decyzji administracyjnej i jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Zadaniem organu jest wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje przywołaną zasadę przekonywania z art. 11 k.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a..
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że Kolegium w uzasadnieniu skarżonej decyzji z [...] października 2018r. w istocie nie ustosunkował się do żadnego z zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] sierpnia 2018r., odmawiającej skarżącemu wydania prawa jazdy kat. CE na postawie art. 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. Organ odwoławczy ograniczył się do wskazania wykładni ww. przepisów, która zdaniem organu uzasadniała w okolicznościach sprawy prawidłowość stanowiska organu I instancji co do braku podstaw prawnych do wydania skarżącemu wnioskowanego dokumentu prawa jazdy zgodnie z wnioskiem.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, poza prostą subsumpcją przepisu art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. do stanu faktycznego zastanego w sprawie, brak jest wyjaśnień co do tego, jakie jest stanowisko organu odwoławczego względem podstawowego zarzutu odwołania dotyczącego relacji art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. z art. 182 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 Kodeks karny wykonawczy zobowiązującym organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, do cofnięcia uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz odmowy wydania tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu.
Sąd zauważa, że w treści uzasadnienia przytoczono przykłady orzecznictwa sądowoadministracyjnego rozstrzygające sporną kwestię w sposób niekorzystny dla skarżącego, jednak poza powołaniem tez tych orzeczeń organ nie wyjaśnił, dlaczego akurat w indywidualnie rozstrzyganej sprawie pogląd ten uzyskał jego aprobatę i jak odnosi się on do tez oraz zarzutów odwołania. Wyraźne stanowisko organu odwoławczego co do przywołanego problemu, odpowiednio umotywowane i szczegółowe, winno zawierać w sobie element polemiczny względem argumentów zawartych w odwołaniu, zwłaszcza w sytuacji, gdy tak jak w niniejszej sprawie argumenty te dotyczą właściwej interpretacji przepisu prawnego i prawidłowego jego zastosowania.
Podobnie w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7a k.p.a. w zw. z art. 77 §1, 4, 76a § 1 i 80 k.p.a. – organ nie odniósł się do podnoszonej okoliczności wystąpienia wątpliwości interpretacyjnych dotyczących przepisów art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. i art. 182 § 2 k.k.w. Nie wyjaśnił, czy w jego ocenie taka wątpliwość występuje, a jeżeli nie, to jakie argumenty przemawiają za uznaniem, że przepisy stanowiące materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy nie stoją w konflikcie z konsekwentnie powoływanym przez skarżącego art. 182 § 2 k.k.w. Nie odniósł się nadto organ do uwagi zawartej w odwołaniu, jakoby w sprawie zastosowanie mógł znaleźć art. 76a § 1 w zw. z art. 7b k.p.a. w celu uzupełnienia materiału dowodowego o informacje w zakresie orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów przez skarżącego.
Mając na uwadze treść skarżonego ostatecznego rozstrzygnięcia o prawach skarżącego, w postaci odmowy przyznania wnioskowanego uprawnienia, w ocenie Sądu brak ustosunkowania się przez organ drugiej instancji do podnoszonych w odwołaniu kwestii, które są prawnie doniosłe, jest bezpośrednim uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego na tyle doniosłym, że godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela. W takim zakresie zasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania.
Powyższe oznacza, że organ odwoławczy z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, rozstrzygnął sprawę bez oceny i bez odniesienia się do złożonych na etapie postępowania odwoławczego twierdzeń skarżącego. Powyższe stanowiło naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 7, art. 8 i 11, art. 77 § 1 k.p.a.
Wobec powyższego, uwzględniając istotę i cel postępowania sądowoadministracyjnego, które stanowi wyłącznie kontrola zgodności z prawem działalności organów administracji, przedwczesne i nieuprawnione byłoby na obecnym etapie sprawy odnoszenie się przez sąd do pozostałych zarzutów skargi, powielających zarzuty odwołania, w tym zarzutów naruszenia prawa materialnego. Konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy i jej załatwienia w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej, czyni także przedwczesnym odnoszenie się obecnie przez Sąd do zarzutów skargi naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji RP powiązanych z innymi naruszeniami prawa w toku postępowania administracyjnego.
Marginalnie należy jednak wskazać, że niezrozumiały jest wniosek skargi stwierdzenia nieważności decyzji organów obydwu instancji, który nie został w jakikolwiek sposób uzasadniony, w szczególności strona skarżąca nie wskazała żadnej z wstawowych przesłanek nieważności, ani argumentacji na ich zaistnienie w rozpoznawanej sprawie. Sąd dokonując kontroli z urzędu nie stwierdził, aby skarżona decyzja dotknięta była kwalifikowaną wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a.
Wskazania co do postępowania organu odwoławczego przy ponownym rozpoznawaniu sprawy wynikają wprost z niniejszego uzasadnienia.
Z tych powodów w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania w postaci wpisu (100 zł) oraz należnego wynagrodzenia przysługującego profesjonalnemu pełnomocnikowi skarżącego (480 zł) Sąd orzekł na mocy art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, uwzględniając nakład pracy pełnomocnika (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).