Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2023 r. znak [...] Burmistrz Ł. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej powoływana jako upzp) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej powoływana jako kpa) po rozpatrzeniu wniosku A. K. (dalej określana jako Skarżąca) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku niemieszkalnego - fundacji opieki nad zwierzętami, na terenie części działki nr [...] obręb Ł., gm. Ł. ze względu na niespełnienie art. 61 ust. 1 upzp.
W uzasadnieniu organ wskazał, że ocena przedstawionego zamierzenia budowlanego wykazała, że planowana zmiana zagospodarowania terenu należy do tzw. innych inwestycji w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 2 upzp i stosownie do przepisu art. 59 ust. 1 tejże ustawy - wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 upzp, wydanie decyzji warunków zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2. teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; (...).
Konstrukcja powyższego przepisu wskazuje jednoznacznie, że ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w nim wymagań, a niespełnienie któregokolwiek z nich czyni zamierzenie inwestycyjne niemożliwym.
Sporządzenie projektu decyzji powierzono osobie posiadającej uprawnienia urbanistyczne.
W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ w sposób określony w art. 61 ust. 5a upzp wyznaczył wokół działki nr [...] - objętej wnioskiem - obszar analizowany. Zgodnie z ww. przepisami granice tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów. Ustawa nie określa maksymalnych granic obszaru analizowanego, co oznacza, że powinny być one ustalone indywidualnie dla każdego przypadku przy uwzględnieniu zasady, aby obszar analizowany tworzył pewną urbanistyczną całość. Szerokość frontu terenu objętego wnioskiem wynosi [...] m, a więc trzykrotna szerokość frontu działki wynosi [...] m. Wyznaczony obszar jest wystarczający do przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż w pełni odzwierciedla charakter zabudowy zlokalizowanej w sąsiedztwie terenu wnioskowego.
W obszarze analizowanym nie istnieje zabudowa umożliwiająca stwierdzenie kontynuacji funkcji dla wnioskowanej inwestycji. Organ rozpatrzył możliwość poszerzenia obszaru analizowanego. Poszerzenie obszaru analizowanego byłoby zasadne w przypadku, jeśli konieczne byłoby objęcie obszarem analizowanym pewnej urbanistycznej całości. W niniejszym przypadku nie znaleziono uzasadnienia dla poszerzenia obszaru analizowanego. Niedopuszczalne jest dostosowywanie wielkości obszaru analizowanego do wniosku inwestora, tj. poszukiwanie obiektu budowlanego umożliwiającego ustalenie warunków zabudowy zgodnych z wnioskiem inwestora.
W wyniku przeprowadzenia analizy urbanistycznej terenu stwierdzono zatem, że w obszarze analizowanym nie istnieje zabudowa umożliwiająca stwierdzenie kontynuacji funkcji oraz ustalenie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji.
Odwołanie od ww. decyzji złożyła Skarżąca, zarzucając jej naruszenie:
- 1. prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wyniki sprawy, tj.:
- - art. 7 i art. 8 w zw. z 77 § 1 oraz 80 kpa w sytuacji, gdy naruszenie tych przepisów miało zasadniczy wpływ na wynik sprawy albo sprowadzało się do przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania dowodowego w sposób niewyczerpujący i niewystarczający, a skutkujący wydaniem decyzji opartej na błędnych podstawach faktycznych i nie uwzględniającej uzasadnionych i słusznych interesów wnioskodawcy, a także sprzeczności i nieścisłości budzących wątpliwości interpretacyjne, które nie zostały wyeliminowane w toku postępowania;
- - art. 7 i art. 11 kpa, w szczególności wobec braku rozpatrzenia wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego sprawy oraz brak wystarczającego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji;
- - art. 107 § 1 pkt 6 kpa poprzez wydanie bez wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego;
- 2. prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wyniki sprawy, tj.:
- - art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 oraz art. 6 upzp;
- - art. 61 ust. 1 upzp poprzez nieuwzględnienie wszystkich istniejących funkcji w obszarze analizowanym, co miało wpływ na rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji.
Mając na uwadze powyższe, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że pojawia się wątpliwość, na podstawie czego organ stwierdził brak kontynuacji funkcji. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy; nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (por. wyrok NSA w sprawie II OSK 305/12). Kontynuacja funkcji zabudowy sąsiedniej nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyrok NSA w sprawie II OSK 1944/12). Kontynuacja funkcji nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję.
Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jedną z istniejących funkcji lub wskazuje na uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony.
Decyzją z dnia [...] października 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że jednym z warunków koniecznych dla ustalenia warunków zabudowy jest to, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Jak wynika z załączonej do akt sprawy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 upzp, w niniejszym przypadku w obszarze analizowanym nie istnieje zabudowa umożliwiająca stwierdzenie kontynuacji funkcji oraz ustalenie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji. W obszarze analizowanym zlokalizowana jest funkcja mieszkaniowa, a w tym mieszkaniowa i inna niemieszkalna, mieszkaniowa i garażowa oraz mieszkaniowa, garażowa i inna niemieszkalna. Ponadto w obszarze istnieje funkcja zabudowy produkcyjnej i inna niemieszkalna.
Zdaniem Kolegium, organ I instancji słusznie wskazał, że zabudowa występująca w obszarze analizowanym nie jest tożsama z planowaną zabudową, zatem taka zabudowa nie może być uznana za kontynuację funkcji zastanej w obszarze analizowanym.
Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że średnia powierzchnia zabudowy w granicach obszaru analizowanego wynosi [...]%, a Skarżąca wnioskuje o [...]%, co przekracza wartość średnią.
Średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi [...] m a przy uwzględnieniu tolerancji 20% wynosi od [...] m do [...] m. Zważywszy na okoliczność, że zawnioskowano o ustalenie warunków zabudowy dla budynku o szerokości elewacji frontowej od [...] m do [...] m, stwierdzić należy, że wnioskowana wartość jest sprzeczna z dopuszczalną wartością tego parametru wynikającą z analizy.
Zważywszy na powyższe, SKO doszło do wniosku, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 upzp, co jednoznacznie wyklucza możliwość ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, SKO wskazało, że analiza przeprowadzona w niniejszym postępowaniu nie budzi żadnych wątpliwości w świetle przepisów upzp. Skarżąca nie przedstawiła w odwołaniu żadnych argumentów wskazujących na konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na uwadze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło jak w sentencji.
Skargę na ww. decyzję złożyła Skarżąca. W jej uzasadnieniu wskazała, że [...] czerwca 2023 r. wystąpiła po raz kolejny do Burmistrza Ł. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu. Wcześniej w maju 2021 r. złożyła identyczny wniosek, który został pozytywnie rozpatrzony i otrzymała projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy. Następnie w urzędzie powiedziano jej, że jest problem i że nie można powiadomić właściciela sąsiedniej działki. Urzędnik powiedział, że najlepiej będzie, jak wycofa wniosek, podzieli działkę, co spowoduje, że już nie będzie z tym właścicielem działki graniczyć i wówczas będzie można wydać pozytywną decyzję. Skarżąca zrobiła tak, jak jej doradzono i wycofała złożony wniosek i zleciła podzielenie działki. Pomimo tego, że zrobiła to, czego niej zażądano, otrzymała decyzję odmowną, więc czuje się oszukana.
Skarżąca podtrzymała zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji Burmistrza. Ponadto wskazała, że przy wykonaniu analizy - część tekstowa pominięta została analiza działki [...], na której posadowiony jest ogromny budynek, którego gabaryty znacznie przekraczają ten, jaki chce zbudować na swojej działce, a więc argumenty i wartości, które przytacza Burmistrz w swojej odmownej decyzji, są nieprawdziwe.
W pkt 3 analizy - zarówno litera c) jak i litera d) oraz e) są pozbawione analizy warunków występujących na tej działce. Działka [...] w ogóle nie występuje w tych tabelkach, a graniczy przecież bezpośrednio z jej działką. Wartości procentowe oraz te przedstawiane w metrach, na bazie których organ opiera swoją negatywną decyzję, są po prostu zmanipulowane w ten sposób, że organ pominął w swojej analizie ww. działkę. Gdyby wziął ją pod uwagę, musiałby wydać decyzję pozytywną zarówno ze względu na średnią powierzchnię zabudowy przedstawioną w analizie - tabela lit. c) wyrażoną w procentach, jak i na szerokość elewacji frontowej - tabela lit. d) wyrażona w metrach.
Ponadto na działce nr [...] mieści się firma usługowo-handlowa. Jest tam prowadzony sklep metalowy, skład opału oraz skup złomu, generujące przykre zapachy, hałas i inne uciążliwości. Pozwalało to organowi na "określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów (...)" zgodnie z wymogami art. 61 ust. 1 upzp.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga, jako bezzasadna, podlegała oddaleniu.
W sprawie bezsporne było to, że do planowanej przez Skarżącą inwestycji miał zastosowanie m.in. art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
W sprawie sporna była natomiast kwestia tego, czy planowana inwestycja spełnia warunki opisane w cyt. przepisie.
Stosownie do art. 61 ust. 5a zd. 1 upzp, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust.
1. Organ I instancji dokonał oceny tak wyznaczonego, zgodnie z cyt. przepisem, obszaru analizowanego i doszedł do wniosku, że brak jest kontynuacji funkcji. Natomiast organ II instancji, podzielając ten pogląd, wskazał dodatkowo, że nie są spełnione warunki związane z wielkością powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokości elewacji frontowej.
Powyższe kwestie reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej powoływane jako rozporządzenie). Zgodnie z § 5 cyt. rozporządzenia "1. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.
- 2. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy.". Natomiast w myśl § 6 rozporządzenia "1. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.
- 2. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy.".
Przechodząc do oceny stanowiska organów w ww. kwestiach, stwierdzić należy, że nie można zgodzić się z poglądem, iż nie został spełniony warunek kontynuacji funkcji, co jednak, z powodów wskazanych w dalszej części uzasadnienia, nie miało wpływu na wynik sprawy. Jak wynika z akt, w obszarze analizowanym zlokalizowana jest funkcja mieszkaniowa, w tym mieszkaniowa i inna niemieszkalna, mieszkaniowa i garażowa oraz mieszkaniowa, garażowa i inna niemieszkalna, a ponadto zabudowa produkcyjna i inna niemieszkalna. Zdaniem Kolegium, organ I instancji słusznie wskazał, że zabudowa występująca w obszarze analizowanym nie jest tożsama z planowaną inwestycją, zatem nie może ona być uznana za kontynuację funkcji zastanej w obszarze analizowanym. Z poglądem tym nie można się zgodzić. Kontynuacja funkcji zabudowy rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego umożliwia bowiem uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję.
Zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. W ocenie Sądu planowana zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie budynku niemieszkalnego - fundacji opieki nad zwierzętami – nie koliduje z opisanymi wyżej funkcjami istniejącymi w obszarze analizowanym. Przyjmując tok rozumowania SKO, należałoby przyjąć, że jedynie istnienie w obszarze analizowanym zabudowy tożsamej z planowaną, tj. niemieszkalnej obejmującej opiekę nad zwierzętami, umożliwiałoby wydanie pozytywnej dla Skarżącej decyzji. Zdaniem Sądu planowana inwestycja nie jest sprzeczna z istniejącymi w obszarze analizowanym funkcjami, które są bardzo różnorodne, i uzupełnia je.
Zgodzić się należy natomiast z SKO, że nie zostały spełnione warunki związane ze wskaźnikiem wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokością elewacji frontowej. Z akt wynika, że średnia powierzchnia zabudowy w granicach obszaru analizowanego wynosi [...]%, a Skarżąca wnioskuje o [...]%, co przekracza wartość średnią (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). Z kolei średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi [...]m, a przy uwzględnieniu tolerancji 20 % wynosi od [...] m do [...] m. Skarżąca wnioskowała o ustalenie warunków zabudowy dla budynku o szerokości elewacji frontowej od [...]m do [...]m (§ 6 ust. 1 rozporządzenia), a więc znacznie odbiegającej od średniej istniejącej w obszarze analizowanym.
Organ słusznie wskazał przy tym, że z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie wynika możliwość wyznaczenia innego wskaźnika ani wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, ani szerokości elewacji frontowej - stosownie do § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 rozporządzenia.
Odnosząc się do zarzutu skargi, że w analizie nie została uwzględniona działka nr [...], wyjaśnić należy, że twierdzenie to nie jest prawdziwe. Jak wprost wynika z analizy, działka o tym numerze została uwzględniona przy ustalaniu wszystkich parametrów wymienionych w rozporządzeniu.
Odnośnie kwestii związanych z cofnięciem przez Skarżącą swojego wcześniejszego wniosku o ustalenie warunków zabudowy, wskazać należy, że zarzut z tym związany nie był zasadny. Na skutek dokonania podziału działki doszło bowiem do takiej zmiany stanu faktycznego, który powoduje to, że nie można przekładać wprost na stan niniejszej sprawy ustaleń dokonanych w innym, poprzednim postępowaniu. Niewątpliwie podział taki miał wpływ chociażby na ustalenia związane ze wskaźnikiem wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Można jedynie wskazać, że faktycznie Skarżąca mogła zostać źle pokierowana przez organ, tym niemniej nie może to powodować tego, że należałoby odstąpić wskutek tego od obowiązujących przepisów prawa.
Z kolei zarzuty odwołania, podtrzymane w skardze, dotyczące naruszenia przepisów postępowania, są gołosłowne i nie poparte żadnymi konkretnymi twierdzeniami. W ocenie Sądu organ rozpatrzył całość materiału dowodowego, dokonując analizy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie, a następnie do tak ustalonego stanu faktycznego zastosował prawidłową normę prawa materialnego. Organ z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania w toku postępowania odwoławczego dokonał samodzielnej oceny prawnej jak i dowodowej sprawy w jej całokształcie, a motywy swojego działania zawarł w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Tak jak tego wymaga art. 107 § 3 kpa, wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, wyjaśnił również podstawy prawne decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
W ocenie Sądu motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, zostały przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący.
Chociaż zatem doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, to jednak z uwagi na brak spełnienia warunków określonych w § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy, skarga w oparciu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) podlegała oddaleniu.