Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczyz 15 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 138/20

Uzasadnienie

Prokurator Rejonowy w Tucholi pismem z dnia 2 stycznia 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Gminy Lubiewo z dnia 30 czerwca 2016 r., nr XX/137/2016 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Lubiewo.

Zaskarżonej uchwale zarzucił:

1. - istotne naruszenie przepisów art. 4 ust 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie w § 3 pkt 1 rozdziału 2 Regulaminu, że właściciele nieruchomości mają obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego w tym chodników położonych wzdłuż nieruchomości, bezpośrednio przy jej granicy;
2. - istotne naruszenie przepisów art. 4 ust 2 pkt. 1 lit. d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, art. 2 Konstytucji RP, § 6 rozporządzenia rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez wskazanie w § 4 ust. 1 pkt 4 dopuszczalności mycia tylko nadwozia pojazdu, a w ust.2 pkt 2 dokonywanie tylko drobnych napraw pojazdów samochodowych;
3. - istotne naruszenia przepisu art. 4 ust. 1 i 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 20 ust. 3 pkt 1-2 rozdziału 6 Regulaminu na właścicieli psów obowiązków wyprowadzania ich na smyczy, a w przypadku psów uznawanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny na smyczy i na kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe a także wskazanie warunków zwolnienia psa ze smyczy;
4. - istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w przepisie § 19 ust. 18 rozdziału 5 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku minimalizowania używania jednorazowych toreb.

W odpowiedzi na skargę organ zgodził się z argumentacja skargi i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w części tj. w zakresie § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 2, § 19 ust. 18, § 20 ust. 3 załącznika do uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skargę należało uwzględnić w części.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.), sądy administracyjne rozpoznają skargi na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej będące aktami prawa miejscowego. Natomiast stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę, sąd stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446), nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Powyższy przepis precyzowany jest przez art. 91 ust 4 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że sąd administracyjny jest uprawniony do stwierdzenia nieważności tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że istotne naruszenie to takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.

W myśl art. 87 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Akty te, stosownie do art. 94 Konstytucji, są ustanawiane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Art. 4 ust 1 u.c.p.g. stanowi podstawę ustawową uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy będącego aktem prawa miejscowego. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., "Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1. 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
2. a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
3. b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
4. c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
5. 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
6. a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
7. b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
8. 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
9. 4) (uchylony);
10. 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
11. 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
12. 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
13. 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania".

Mając na uwadze powyższe należy przyjąć, że jedynie w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 cyt. ustawy rada gminy ma kompetencje do regulowania zasad porządku i czystości na terenie gminy. Dlatego też gmina nie jest uprawniona do uregulowania kwestii wprost niewskazanych w ustawie i nie może uregulować tych kwestii inaczej, niż w sposób w ustawie wskazany. Odstąpienie od tego oznacza wyjście poza zakres delegacji ustawowej.

W niniejszej sprawie Prokurator zakwestionował § 3 ust. 1 załącznika do uchwały, zgodnie z którym właściciele nieruchomości mają obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, w tym z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, bezpośrednio przy jej granicy.

Wskazać należy, że unormowanie to nie realizuje normy kompetencyjnej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy, a stanowi kompilację treści tego przepisu i art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy upoważnił radę gminy do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Natomiast stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.

W odróżnieniu od art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. Kwestie zaś usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" reguluje art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, a nie jej art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b. Wykładnia obu tych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy nie reguluje kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b – zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania w regulaminie (por. wyrok: WSA w Kielcach z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ke 786/19 i tam powołane wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2019 r., sygn. IV SA/Po 365/19, w Bydgoszczy z dnia 4 września 2019 r., sygn. II SA/Bd 506/19, w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Gd 80/19, w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. IV SA/Po 1060/15).

Kolejnym zakwestionowanym przez Prokuratora przepisem był § 4 ust. 1 pkt 4 załącznika do uchwały dopuszczający poza myjnią mycie tylko nadwozia samochodu oraz ust. 2 tegoż przepisu przewidujący, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może dotyczyć wyłącznie drobnych napraw, związanych z bieżącą eksploatacją pojazdu.

Zgodzić należy się ze stroną skarżącą, że przepisy powyższe istotnie naruszają prawo wprowadzając odpowiednio ograniczenia możliwości mycia pojazdów samochodowych wyłącznie w części obejmującej nadwozia oraz wprowadzając ograniczenie możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi wyłącznie w zakresie wykonywania drobnych napraw. Z prostego porównania treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ustawy i wywodzących się z ustawy zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wynika, że treść § 4 ust.1 pkt 4, ust.2 pkt 2 Regulaminu jako wkraczająca, ingerująca bez odpowiedniego upoważnienia w prawa podmiotowe jednostki, w tym w prawo własności, wychodzi tym samym poza zakres upoważnienia ustawowego. W ramach postanowień ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak jest norm, z których wynikałoby upoważnienie dla lokalnego organu prawotwórczego do regulacji, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie w części obejmującej mycie nadwozia samochodu.

Taka norma ogranicza - w sposób prawem nieuzasadniony - prawo własności, ograniczając zakres korzystania z nieruchomości, a także zakres przedmiotowych dozwolonych zachowań stanowiąc w nieuzasadniony sposób o myciu wyłącznie nadwozia samochodu. Takie same zastrzeżenia budzi treść Regulaminu w zakresie sformułowania prawodawcy lokalnego zawartego w treści § 4 ust. 2 pkt 2 Regulaminu, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi dotyczy drobnych napraw. Ponadto zapis ten przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP), gdyż posługuje się niewymiernym prawnie pojęciem drobnych napraw, wychodząc tym samym poza granice upoważnienia ustawowego i godząc w sposób nieuzasadniony w prawo własności i równości w prawie.

Sąd podziela również zarzuty dotyczące § 19 pkt 18 regulaminu, nakładającego na właścicieli nieruchomości obowiązek minimalizowanie używania jednorazowych toreb. Wskazać należy, że takie unormowanie nie mieści się w zakresie objętym dyspozycją przepisu art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten nie ma bowiem tak naprawdę waloru zakazu lub nakazu, który można by było wyegzekwować przy zastosowaniu środków przewidzianych w ustawie – art. 5 ust. 6 i 7 ustawy. Jest to raczej zapis, który ma charakter edukacyjny poszerzający świadomość właścicieli nieruchomości na temat ograniczenia powstawania odpadów komunalnych przez minimalizowanie używania zbędnych opakowań. Jednakże dla takiego zapisu nie ma miejsca w regulaminie czystości i porządku w gminie.

Zgodzić się należy również z zarzutami skarżącego dotyczącymi przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego wprowadziła regulację zawarte w § 20 ust. 3 pkt 1-2 rozdziału, w którym wskazano, że wyprowadzanie psa w miejsca publiczne jest możliwe po spełnieniu następujących warunków:

1. 1) właściciel lub opiekun psa zobowiązany jest do wyprowadzania psa na smyczy, a psy ras uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe,
2. 2) zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu, w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem.

Wskazać należy, że upoważnienie do podjęcia regulacji zawartej w § 20 ust. 3 pkt 1-2 Regulaminu nie wynika z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jak słusznie podnosił Prokurator powyższy generalny i bezwarunkowy nakaz wyprowadzania psów na smyczy, niezależnie od ich cech i innych uwarunkowań może prowadzić do działań niehumanitarnych. Zawarta w przywołanym wyżej regulacja ma charakter kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, nie uwzględnia specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt.

Należy ją ocenić jako bardziej rygorystyczną niż tą zawartą w art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, w którym sformułowano zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. ustawy o ochronie zwierząt. Zatem powyższa regulacja, jako nieprawidłowo realizujące normę kompetencyjną z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, musiała zostać wyeliminowane z zaskarżonego aktu prawnego.

Rozpoznając niniejszą sprawę sąd nie był związany granicami i zarzutami skargi, w związku z czym dokonał oceny również tych przepisów uchwały, których nie zakwestionował skarżący Prokurator. Kontrola ta wykazała, że eliminacji powinien podlegać również przepis § 20 ust. 4 Regulaminu. Konieczność stwierdzenia nieważności tego przepisu wynika z faktu, że jest on funkcjonalnie powiązany z ust. 3 § 4 Regulaminu i nie może samoistnie bez niego funkcjonować w obrocie prawnym.

Zaznaczyć przy tym należy, że zarzuty skarżącego nie uzasadniały rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności uchwały w całości, a jedynie w części dotyczącej zakwestionowanych przez niego przepisów § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 pkt 4, ust. 2 pkt 2, § 19 ust. 18 i § 20 ust. 3 oraz § 20 ust.4 załącznika do uchwały. Wadliwy akt prawa miejscowego należy bowiem unieważnić tylko w takim zakresie, w jakim jest on nieważny, o ile pozostawienie w obrocie prawnym pozostałej części tego aktu nie spowoduje jego niewykonalności z powodu niekompletności regulacji (Woś T., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, wyd. Wolters Kluver 2016). W rozpatrywanym przypadku niewykonalność taka nie zachodziła.

Mając powyższe na uwadze, Sąd w pkt 1 wyroku, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność, wskazanych wyżej przepisów Regulaminu.

W punkcie 2 wyroku na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skarga w pozostałym zakresie została oddalona.