Uzasadnienie
Decyzją z dnia 30 listopada 2023 r., znak: GOPS.5233.511.SP.2023.RSZ, Wójt Gminy K. odmówił K. J. (dalej: skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką – B. D., legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w L. z dnia 4 października 2023 r. kwalifikującym ją do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał w pierwszej kolejności, iż matka skarżącej jest wdową, zaś skarżąca jest jej jedynym dzieckiem. Dalej wyjaśnił, że ustawodawca nie wskazał jednoznacznie, jaki zakres pomocy osobie niepełnosprawnej w stopniu znacznym wyklucza podjęcie pracy zarobkowej choćby w niepełnym wymiarze. Pracownik socjalny w ramach wywiadu środowiskowego stwierdził, że matka skarżącej jest osobą przewlekle chorą, po bajpasach i porusza się z pomocą chodzika, zaś skarżąca pomaga jej w codziennych czynnościach. W ocenie organu pomoc sprawowana przez skarżącą nie wybiega poza ramy opieki, którą świadczyłby pracujący członek rodziny zamieszkujący wspólnie z osobą starszą i schorowaną, wobec czego możliwe jest podjęcie przez nią pracy choćby w częściowym wymiarze. Ponadto organ wskazał, że nie zachodzi korelacja czasowa między zaprzestaniem i niepodejmowaniem zatrudnienia a zwiększonym zapotrzebowaniem matki na opiekę ze strony skarżącej.
Od powyższej decyzji organu I instancji skarżąca wniosła odwołanie domagając się pozytywnego rozpatrzenia wniosku i wskazując, że jest ona jedyną córką niepełnosprawnej matki i tylko ona może podjąć opiekę nad matką. Ponadto wskazała, że opieka sprawowana jest całodobowo, co wiąże się z niemożnością podjęcia przez nią pracy zarobkowej.
W wyniku rozpatrzenia ww. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z dnia 29 grudnia 2023 r., znak: KO.411.2334.2023, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że skarżąca do dnia 8 grudnia 2023 r. pozostawała osobą bezrobotną z prawem do zasiłku dla bezrobotnych, a po tej dacie osobą bezrobotną zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy. Dalej organ przedstawił, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki obejmuje czynności związane z utrzymaniem gospodarstwa domowego, sprzątanie, przygotowanie posiłków, palenie w piecu, robienie zakupów, podawanie leków, zawożenie i umawianie na wizyty lekarskie, pomoc w czynnościach związanych z toaletą i czynnościami higienicznymi. Osoba wymagająca opieki jest po bajpasach, porusza się przy pomocy balkonika.
Organ II instancji podzielił pogląd, że stała opieka powinna być opieką ciągłą, nieprzerwaną, codzienną. Jego zdaniem opieka sprawowana przez skarżącą nie wypełnia powyższych znamion, wobec czego nie jest konieczna rezygnacja z pracy i możliwe jest jej podjęcie. Organ odwoławczy podkreślił, że zakres opieki uprawniający do świadczenia pielęgnacyjnego nie może ograniczać się do wykonywania podstawowych czynności domowych, które mogą być w całości wykonywane poza godzinami pracy. Ponadto organ wskazał, że samo posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie przesądza o sprawowaniu opieki uniemożliwiającej zatrudnienie i nie przesądza o zaistnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.
Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zaskarżając je w całości i zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę decyzji, mających wpływ na jej treść, polegający na uznaniu, iż matka skarżącej nie wymaga stałej, całodobowej opieki, przez co skarżąca może podjąć zatrudnienie, w sytuacji gdy matka skarżącej nie porusza się samodzielnie, jest obecnie osobą pampersowaną i wymaga całodobowej obecności i pomocy ze strony osoby trzeciej, a pozostawienie jej samej stanowiłoby zagrożenie dla jej zdrowia lub życia. Uzasadniając powyższy zarzut skarżąca wyjaśniła, że jej matka wymaga obecnie pomocy w podniesieniu się z łóżka, zmianie pampersów, przygotowaniu i podaniu posiłków. Wskazała, że matka porusza się obecnie na wózku inwalidzkim, który trzeba pchać.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazał, że podniesienie w skardze innych okoliczności niż w postępowaniu administracyjnym nie może wpłynąć na treść rozstrzygnięcia, ponieważ postępowanie nie obejmowało tych okoliczności. Organ odwoławczy podkreślił, iż z dokumentacji przedstawionej w postępowaniu administracyjnym wynika, że wymagająca opieki osoba ma problemy z poruszaniem, jednak nie są to problemy z powodu których osoba ta wymagałaby stałej opieki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm – dalej "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm. – dalej "u.ś.r.") stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu;
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka;
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia twierdząc, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Kwestią sporną pozostawało istnienie w sprawie związku przyczynowego między rezygnacją z pracy lub rezygnacją z podjęcia zatrudnienia przez skarżącą a koniecznością sprawowania przez nią opieki nad matką.
Podkreślić należy, że warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała, w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1164/19). Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 3 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 535/19).
Ze znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia Powiatowego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w L. z dnia 4 października 2023 r. wynika, że matka skarżącej została zaliczona do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności
W przeprowadzonym w dniu 22 listopada 2023 r. przez pracownika socjalnego wywiadzie środowiskowym wskazano, że podopieczna jest osobą po bajpasach i ma problemy z przemieszczaniem się – do poruszania się używa chodzika. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie (wywiad środowiskowy, oświadczenie skarżącej) wynika również, że skarżąca pomaga matce w ubieraniu się, wstawaniu z łóżka, przygotowaniu posiłków, czynnościach higienicznych (mycie, zmienianie pieluchomajtek), korzystaniu z toalety, robieniu zakupów, sprzątaniu, paleniu w piecu, podawaniu leków, zawożeniu i umawianiu na wizyty lekarskie. Sprawowana opieka jest całodobowo, w tym czasami nawet w godzinach nocnych, gdy matka skarżącej przemieszcza się do łazienki.
Dlatego też, w świetle powyższych ustaleń, nieprawidłowa jest zdaniem Sądu ocena dokonana przez orzekające w sprawie organy, że sprawowana opieka ogranicza się do wykonywania podstawowych czynności domowych, które mogą być w całości wykonywane poza godzinami pracy. Opieka sprawowana przez skarżącą nad matką jest w ocenie Sądu opieką stałą i długotrwałą w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Podkreślić w tym miejscu należy, że matka skarżącej jest osobą, która nie jest zdolna wykonywać podstawowych czynności związanych z organizacją życia. Prawdą jest, że część z powyżej wskazanych zajęć takich jak sprzątanie, gotowanie, czy robienie zakupów oczywiście może być wykonywane poza godzinami pracy lub nawet niecodziennie.
Natomiast pomoc przy czynnościach takich jak korzystanie z toalety, zmienianie pieluchomajtek, poruszanie się (trudności z chodzeniem i wstawaniem z łóżka), czy podawanie leków determinują stałą i długotrwałą opiekę nad matką. Powyższe czynności można by traktować jako czynność dnia codziennego, ale dotyczącą codzienności opiekunów osób niepełnosprawnych, które to czynności w połączeniu z czynnościami dotyczącymi zajmowania się domem mogą wypełniać cały dzień.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca opiekuje się matką w zasadzie przez większość dnia, sprawując nad nią ciągły nadzór z uwagi na stan jej zdrowia. Jednocześnie ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezspornie wynika, że matka skarżącej nie jest w stanie samodzielnie wykonywać wskazanych czynności dnia codziennego. Podkreślić także należy, że nie tylko osoby leżące wymagają opieki ze strony osób trzecich. Także osoby, które nie są w takim stanie mogą wymagać opieki lub asystowania w codziennych czynnościach. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę stan zdrowia matki skarżącej, jak również zakres opieki jaką świadczy jej skarżąca, nie ma wątpliwości, że w sprawie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżąca prawidłowo sprawuje opiekę nad matką, a zakres czynności opiekuńczych uniemożliwia jej podejmowanie zatrudnienia. Organy dopuściły się zatem naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 1 oraz przepisów postępowania, to jest art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Wskazać także należy, że zawarte w art. 17 ust. 1 ustawy sformułowanie "jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" dotyczy zarówno sytuacji rezygnacji z zatrudnienia jak również niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Wynika to w sposób jednoznaczny z treści tego uregulowania. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż stan zdrowia matki uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazania co do dalszego toku postępowania administracyjnego wynikają z powyższych rozważań. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ uwzględni przedstawioną ocenę dotyczącą związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia a sprawowaniem opieki.