Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] Prezydent M. B. na wniosek [...] Sp. z o.o. Sp. komandytowa z siedzibą w B. (zwana dalej "skarżącą") zezwolił na prowadzenie robót w pasie drogowym ul. [...] w B. o powierzchni 92,50 m2 w celu wymiany zniszczonego krawężnika na okres 3 dni i nałożył z tego tytułu opłatę za prowadzenie robót w pasie drogowym w wysokości [...] zł.
Od tej decyzji odwołała się skarżąca, zarzucając naruszenie przepisu pkt. 4 lit. a załącznika do uchwały nr XVII/318/11 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 23 listopada 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych na terenie Bydgoszczy (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. Nr 281, poz. 2885) poprzez jego niezastosowanie i nieustalenie opłaty za zajęcie pasa drogowego o powierzchni 1 m2 w wysokości 0,20 zł oraz naruszenie pkt 1 wymienionego załącznika do tej uchwały przez zastosowanie i ustalenie opłaty za zajęcie pasa drogowego o powierzchni 1 m2 w wysokości 9,00 zł oraz naruszenie przepisu art. 40 ust. 2 pkt 1 i pkt 4 ustawy o drogach publicznych poprzez ich niezastosowanie, a także brak wskazania odpowiedniego przepisu wymienionego załącznika do uchwały na podstawie, którego nałożono opłatę. W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik strony zarzucił zaskarżonej decyzji oparcie na niewłaściwej podstawie prawnej, ponieważ w pasie drogowym ul. [...] nie prowadzi robót drogowych niezwiązanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, a zajęcie pasa drogi nastąpiło w celu wymiany krawężnika tj. w celu prowadzenia robót związanych z budową lub remontem drogi.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "SKO") decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji SKO podało, że postępowanie administracyjne w sprawie zmiany decyzji zostało wszczęte na podstawie wniosku skarżącej z dnia [...] sierpnia 2018 r. We wniosku tym strona podała, że celem zajęcia pasa drogowego ul. [...] jest wymiana zniszczonego krawężnika w prawym pasie jezdni zgodnie z wydanymi warunkami nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r.
SKO wskazało, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.), zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy między innymi prowadzenia robót w pasie drogowym (art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy). Skarżąca nie kwestionuje faktu zajęcia pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] celem wymiany zniszczonego krawężnika w prawym pasie jezdni. Okoliczności te są, zatem w sprawie bezsporne. Przedmiotem sporu jest natomiast podstawa prawna do naliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego - jej wysokość - z uwagi na cel zajęcia pasa drogowego. Skarżąca we wniosku o wydanie zezwolenia, jako cel podała naprawę zniszczonego krawężnika jezdni, a w odwołaniu wskazała, że zajęcie pasa drogi nastąpiło w celu prowadzenia robót związanych z budową lub remontem drogi, co powoduje naliczenie niższej opłaty za zajęcie pasa drogi.
SKO określiło, że art. 40 ust. 3 ustawy wskazuje na konieczność pobierania opłaty za zajęcie pasa drogowego. Opłata ta ma charakter daniny publicznoprawnej, rekompensaty za zajęcie pasa drogowego i ustalana jest w drodze decyzji administracyjnej przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zaś przepisy art. 40 ust. 4-6 ustawy wskazują sposoby obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego w zależności od celu, na który następuje zajęcie pasa drogowego.
SKO zaznaczyło, że wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, jest określana w formie uchwały organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego, czyli radę gminy (miasta), radę powiatu lub sejmik województwa. W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną stanowi uchwała nr XVII/318/11 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 23 listopada 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych na terenie Bydgoszczy, która określa w sposób wyraźny stawkę 6 zł za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego przy założeniu, że zajmuje on pas drogi o szerokości do 50% jezdni i organ zastosował ją prawidłowo. SKO stwierdziło, że w treści uzasadnienia organ I instancji podał, co prawda omyłkowo, że w sprawie zajęto do 20% szerokości jezdni, ale obliczenie opłaty jest prawidłowe, zgodnie z § 1 pkt 1 załącznika do wym. uchwały.
Nie można w ocenie SKO uznać racji skarżącej, że przeprowadziła remont drogi, ponieważ wykonanie prac remontowych drogi wiąże się z obowiązkiem dokonania zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), a Spółka nie przedłożyła dowodu, że dokonała takiego zgłoszenia, co i tak w świetle przepisu art. 20 pkt 3 ustawy o drogach publicznych nie jest możliwe, ponieważ to do zarządcy drogi, jako inwestora drogi publicznej należy w szczególności zorganizowanie procesu budowy, z uwzględnieniem zawartych w przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a w szczególności: 1) opracowanie projektu budowlanego i, stosownie do potrzeb innych projektów, 2) objęcie kierownictwa budowy przez kierownika budowy, 3) opracowanie planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, 4) wykonanie i odbiór robót budowlanych, 5) w przypadkach uzasadnionych wysokim stopniem skomplikowania robót budowlanych lub warunkami gruntowymi nadzoru nad wykonywaniem robót budowlanych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych (określone w art. 19 ust. 1 Prawa budowlanego).
Skarżąca na powyższą decyzję SKO złożyła skargę, wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając naruszenie:
pkt. 4 lit a) załącznika do uchwały Nr XVII/318/11 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 23 listopada 2011 r. przez jego niezastosowanie i nieustalenie opłaty za zajęcie pasa drogowego o powierzchni 1 m2 w wysokości 0,20 zł, pkt. 1 załącznika do ww. uchwały przez jego zastosowanie i ustalenie opłaty za zajęcie pasa drogowego o powierzchni 1 m2 w wysokości 9,00 zł, art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez jego zastosowanie, art. 40 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy przez jego niezastosowanie, art. 138 § 2 Kpa przez jego niezastosowanie polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji organu I instancji i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia po przeprowadzeniu postępowania dowodowego mającego na celu wyjaśnienie, jaki rzeczywiście charakter miały roboty prowadzone przez skarżącą.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm. - zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako "p.p.s.a.") uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przeprowadzona w powyższym zakresie kontrola nie wykazała - wbrew zarzutom skargi - by zaskarżona decyzja, wydana została z naruszeniem przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a., co powoduje, że skarga nie mogła zostać uwzględniona.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2018 r. skarżąca wniosła o wydanie zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym ul. [...] w B. do 50% szerokości jezdni o powierzchni 92,50 m2 w celu wymiany zniszczonego krawężnika na okres 3 dni zgodnie z wydanymi warunkami nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r.
Materialnoprawną podstawę rozpoznania sprawy stanowiły przepisy przywołanej wyżej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z art. 40 ust. 1 zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy między innymi prowadzenia robót w pasie drogowym (art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy) zaś w świetle art. 40 ust. 3 za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę.
Przepisy art. 40 ust. 4-6 ustawy wskazują sposoby obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego w zależności od celu, na który następuje zajęcie pasa drogowego. Tym samym przepisy pozwalają na podział opłat za zajęcie pasa drogowego na trzy rodzaje:
opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym i w innych celach niż wymienionych w art. 40 ust. 1-3 ustawy - ustala się ją jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień;
opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - opłata ta jest opłatą jednorazową, całoroczną.
opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam - ustala się ją, jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.
Natomiast przepis § 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 uchwały nr XVII/318/11 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 23 listopada 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych na terenie Bydgoszczy określa stawki opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Prezydent Miasta Bydgoszczy, na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, dotyczące prowadzenia robót w pasie drogowym. Wysokość stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na cele, o których mowa w ust. 1, określa załącznik do uchwały.
Należy podkreślić, że skarżąca nie kwestionuje faktu zajęcia pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] celem wymiany zniszczonego krawężnika w prawym pasie jezdni. Okoliczności te są zatem w sprawie bezsporne. Przedmiotem sporu jest natomiast podstawa prawna do naliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego - jej wysokość - z uwagi na cel zajęcia pasa drogowego.
Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 4 i pkt. 4 załącznika nr 1 do ww. uchwały stawka opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego za każdy dzień zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 w wysokości: drogi gminne i powiatowe - 0,20 zł/m2. Skarżąca nie uzasadniła w ogóle dlaczego organy miałyby przyjąć stawkę wynoszącą 0,20 zł/m2 za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Strona skoncentrowała się jedynie na negacji ustaleń organu nie przedstawiając żadnych rzetelnych argumentów przemawiających za jej opcją. Z całą pewnością nie można uznać tutaj jedynie kryterium wysokości stawki, tym bardziej, że krawężniki ulicy uległy zniszczeniu z winy strony skarżącej.
W ocenie Sądu zarzuty podniesione w skardze są bezzasadne. Zgodnie z powyższymi ustaleniami opłata dotyczy prowadzenia robót w pasie drogowym ulicy [...] w B., stanowiącą drogę gminną. Szerokość zajęcia jezdni w niniejszej sprawie wynosi do 50% (zgodnie z wnioskiem), zatem stawka opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego ustalona w cytowanej wyżej uchwale wynosi 6,00 zł/m2 za każdy dzień zajęcia. Elementy zajmowanego pasa drogowego to: pobocze, jezdnia. Zatem w przedmiotowej sprawie ustalono opłatę w następujący sposób: 92,50 m2 x [...] zł/m2 x 3 dni = [...] zł, co organy uczyniły w sposób prawidłowy.
W treści uzasadnienia organ I instancji podał, co prawda omyłkowo, że w sprawie zajęto do 20% szerokości jezdni oraz stawkę 3,00 zł/m2, ale obliczenie opłaty jest prawidłowe zgodnie z § 1 pkt 1 załącznika do wym. uchwały. Również skarżąca w skardze należy zauważyć, że omyłkowo przyjęła, że organy wzięły pod uwagę kwotę 9,00 zł/m2 przy obliczaniu opłaty za zajęcie pasa drogowego.
Poza tym, jak stanowi art. 4 pkt 19 ustawy o drogach publicznych, określenie remont drogi oznacza "wykonywanie robót przywracających pierwotny stan drogi, także przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym."
Definicja pojęcia "remontu drogi", zawarta w ustawie o drogach publicznych zbieżna jest z definicją "remontu" zawartą w powołanej wyżej ustawie Prawo budowlane (art. 3 pkt 8), która stanowi, że przez "remont" należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.
Mając na uwadze powyższe należy podzielić stanowisko SKO polegające na nieuznaniu, że skarżąca przeprowadziła remont drogi, ponieważ wykonanie prac remontowych drogi wiąże się z obowiązkiem dokonania zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), a Spółka nie przedłożyła dowodu, że dokonała takiego zgłoszenia, co i tak w świetle przepisu art. 20 pkt 3 ustawy o drogach publicznych nie jest możliwe, ponieważ to do zarządcy drogi, jako inwestora drogi publicznej należy w szczególności zorganizowanie procesu budowy, z uwzględnieniem zawartych w przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a w szczególności: 1) opracowanie projektu budowlanego i, stosownie do potrzeb innych projektów, 2) objęcie kierownictwa budowy przez kierownika budowy, 3) opracowanie planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, 4) wykonanie i odbiór robót budowlanych, 5) w przypadkach uzasadnionych wysokim stopniem skomplikowania robót budowlanych lub warunkami gruntowymi nadzoru nad wykonywaniem robót budowlanych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych (określone w art. 19 ust. 1 Prawa budowlanego). Prace skarżącej należało zakwalifikować, jako prace naprawcze, dokonywane w celu usunięcia szkody powstałej w wyniku działań skarżącej - realizacji inwestycji budowlanej.
Konkludując powyższe rozważania skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia zarówno przepisów materialnych, jak i procesowych wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.