Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z [...] listopada 2020 r. [...], działając na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020r. poz. 111) - dalej: "uśr" oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r. poz. 256), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy R. z [...] września 2020r. znak: [...] o odmowie przyznania M. Z. (dalej jako: "Skarżąca") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad córką – J. Z. Organ ustalił, że Skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną córką, która orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. z [...] marca 2002r. została trwale zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, zaś niepełnosprawność powstała przed szesnastym rokiem życia.
Z uwagi na okoliczność, że Skarżąca ma ustalone prawo do renty rolniczej, na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, organ stwierdził brak podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego – M. Ż., wniosła odwołanie od decyzji I instancji, w którym zarzuciła błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr poprzez pominięcie celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i uznanie, że fakt posiadania prawa do renty przez wnioskodawczynię jest negatywną przesłanką do przyznania świadczenia. Pełnomocnik Strony zarzucił także pominięcie reguły wynikającej z art. 27 ust. 5 oraz art. 17 ust.1b uśr.
Zdaniem organu odwoławczego, okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest legitymowanie się przez córkę Strony orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe, który datuje się od [...] lutego 1999r., a niepełnosprawność powstała przed szesnastym rokiem życia. Tym samym spełniona została przesłanka legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osobę wymagającą opieki, jak również przesłanka sprawowania opieki nad tą osobą przez wnioskodawcę.
Odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organ II instancji uzasadnił negatywną przesłanką z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr.
Powyższy przepis stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przepis art. 17 ust. 5 pkt lit. a uśr częściowo został uznany za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17 (Dz.U.2019.1257) z dniem 9 stycznia 2020 r. Jednakże, zgodnie z tym wyrokiem wymieniony wyżej przepis traci moc w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, nie odnosi się natomiast do sytuacji, w której osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty rolniczej ze względu na stałą bądź też okresową niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym.
Zdaniem organu odwoławczego, w obecnym stanie prawnym organ właściwy nie ma również podstaw prawnych do wypłaty kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a pobieraną rentą albo wypłatą pełnej kwoty świadczenia pielęgnacyjnego, w przypadku ustalonego prawa do renty. Organ II instancji nie podzielił również poglądów sądów administracyjnych, na podstawie których przyznano niektórym osobom prawo do części świadczenia pielęgnacyjnego - w wysokości różnicy między jego ustawową wysokością, a wysokością emerytury. Zdaniem organu odwoławczego, tylko odnośnie osób z rentą z tytułu częściowej niezdolności do pracy istnieje możliwość ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego.
Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy stwierdził, że w przedstawionym stanie faktycznym matce uprawnionej do renty z tytułu stałej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, jako osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawną córką, nie powinno przysługiwać prawo do wnioskowanego świadczenia.
Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu od zaskarżonej decyzji, a dotyczącego nieuwzględnienia reguły wynikającej z przepisu art. 27 ust. 5 uśr, organ stwierdził, że w przepisie powyższym brak jest możliwości wyboru przez osobę uprawnioną pomiędzy otrzymywaną rentą rolniczą - jako świadczeniem niewymienionym w powyższej regulacji, a świadczeniem pielęgnacyjnym, bowiem przepis ten pozwala na wybór korzystniejszego dla osoby uprawnionej świadczenia rodzinnego, nie zaś na wybór spośród wszystkich świadczeń przysługujących Stronie.
Skarżąca, działając przez pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając:
- - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, polegającą na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna renty stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W skardze wniesiono o:
- - uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania,
- - zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz
- - skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a."
W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala zgodnie z art. 151 P.p.s.a. Sposób rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny regulują dwa przepisy: art. 134 oraz art. 135 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, co istotne, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Przy czym, przeprowadzając kontrolę, sąd bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny istniejący w momencie podejmowania przez organ administracji kontrolowanego aktu administracyjnego.
Jednocześnie, zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie uwzględniając stanowisko organu i strony w zakresie rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.).
W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa.
Spór w przedmiotowej sprawie dotyczył wyjaśnienia kwestii, czy możliwe jest przyznanie Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną córką w sytuacji, gdy pobiera ona rentę rolniczą z tytułu uznania jej za okresowo całkowicie niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym.
W skardze pełnomocnik Skarżącej podniósł zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Treść skargi skoncentrowana została na wykładni powyższego przepisu, popartej orzecznictwem sądów administracyjnych, krytycznie odnoszącym się do wykładni językowej.
Odnosząc się do powyższej kwestii, Skład Sądu wyjaśnia, że zastosowanie powyższego przepisu ograniczone wyłącznie do wykładni językowej nie zasługuje na uwzględnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd na tle spraw dotyczących przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osoby z ustaloną i pobieraną przez nią emeryturą. Skład Sądu podziela zaprezentowaną w wyrokach NSA aktualną linię orzeczniczą, która kładzie nacisk na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej (por. wyroki: z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20 oraz z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1983/20 i I OSK 2006/20).
Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo).
Stosowanie dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W orzecznictwie, w ramach istniejącego zróżnicowania wysokości świadczenia pielęgnacyjnego i świadczeń emerytalnorentowych akcentuje się również aspekt historyczny oparty na wzroście wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do innych świadczeń (specjalnego zasiłku opiekuńczego, emerytury lub renty). Przy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr celowe jest również odwołanie się do podstawowych zasad konstytucyjnych. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.
Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że tych podmiotów, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 uśr umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach.
W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt K 5/10, z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt P 41/09, z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt K 37/12, z dnia 5 listopada 2013 r. sygn. akt K 40/12 i z 17 czerwca 2014 r. sygn. akt P 6/12). Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.
Dodatkowo należy zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 (Dz. U. z 2019 r. poz. 1257), który wszedł w życie 9 stycznia 2020 r. Zgodnie z tezą wyroku: "I Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. II Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto
postanawia:
na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072 oraz z 2019 r. poz. 125) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie." W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem.
Jednocześnie Trybunał dostrzega, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Dalej Trybunał stwierdza, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.
Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 254/20, nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa.
Należy również zwrócić uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonuje pogląd rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno – rentowego oparty na przyznaniu różnicy pomiędzy świadczeniem pobieranym (emeryturą, specjalnym zasiłkiem opiekuńczym) a świadczeniem pielęgnacyjnym.
W wyrokach z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19 oraz z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem zgodnie z tym stanowiskiem osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie, należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.
Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie nie podziela powyższej linii orzeczniczej.
Na całkowitą aprobatę Sądu zasługuje natomiast stanowisko wyrażone w powołanych wyrokach NSA z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20 oraz z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1983/20 i I OSK 2006/20.
Zgodnie z tą linią orzeczniczą, wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 uśr, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Słusznie podnosi się w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno –rentowe (por. wyroki WSA w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19).
Dlatego też orzekający w niniejszej sprawie Skład Sądu opowiada się za ww. rozwiązaniem, polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno - rentowego. W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy, gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1270), dalej powoływanej jako "u.e.r.f.u.s.", zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.
Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 uśr, czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy.
W ocenie Składu Sądu, w oparciu o przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie emerytalno-rentowe, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, ale tylko w sytuacji, gdy przepisy prawa na to zezwalają. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. W przypadku emeryta zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury.
Na gruncie przywołanego powyżej orzecznictwa sądów administracyjnych należy wyprowadzić wniosek, że istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur.
Wobec powyższego należy uznać, że co do zasady możliwe jest w oparciu o zastosowanie wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej dokonanie wyboru korzystniejszego finansowo świadczenia przez osobę uprawnioną przy jednoczesnej rezygnacji z dotychczas pobieranego świadczenia.
Skarga jednak nie zasługuje na uwzględnienie, mimo że stanowisko zaprezentowane w jej treści nie jest pozbawione racji. Zaprezentowana powyżej wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr nie dotyczy osób pobierających świadczenia emerytalno-rentowe z KRUS.
Stosując dyrektywy wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr należy mieć na uwadze realną możliwość rezygnacji z pobierania mniej korzystnego świadczenia emerytalno-rentowego. Rezygnacja z dotychczas pobieranego świadczenia musi być prawnie skuteczna.
W ocenie Sądu, odmienna będzie sytuacja osób, pobierających świadczenie emerytalno- rentowe z ZUS oraz z KRUS. Zwrócenie uwagi na źródło pobieranego świadczenia emerytalno-rentowego ma decydujące znaczenie w rozpoznawanej przez Sąd sprawie.
Skarżąca ma ustalone prawo do renty rolniczej, która w ocenie Sądu nie powinna być traktowana na równi z rentą wymienioną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Należy zgodzić się z organem, że renta rolnicza uniemożliwia Skarżącej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Należy zwrócić uwagę, że pierwotnie osoby podlegające ubezpieczeniu KRUS całkowicie były pozbawione prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Sytuacja tych osób uległa zmianie po nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych polegającej na dodaniu art. 17b przez art. 17 pkt 4 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. (Dz.U.2014.567) zmieniającej nin. ustawę z dniem 15 maja 2014 r. Powyższa zmiana przepisów rozszerzyła krąg podmiotów uprawnionych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego o rolników, małżonków rolników bądź domowników. Z uwagi na przyznane Skarżącej prawo do renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym nie może ona ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli nie spełni warunków określonych w art. 17b uśr.
Bezsporne w przedmiotowej sprawie jest, że Placówka Terenowa w G. KRUS w piśmie z [...] września 2020r. poinformowała, że Skarżąca ma ustalone prawo do renty rolniczej z tytułu uznania jej za okresowo całkowicie niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że rozpoznanie przedmiotowej sprawy nie mogło zostać oparte na zastosowaniu wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr.
Sprawa wymagała dokładnego przenalizowania akt administracyjnych sprawy, a w szczególności wniosku Skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, w którym złożyła ona oświadczenie pod odpowiedzialnością karną (część III wniosku pkt 2), że nie zaprzestała ona prowadzenia gospodarstwa rolnego albo wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym. W ocenie Sądu, powyższe oświadczenie Skarżącej skutkuje negatywnym rozpoznaniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Mimo, że w zaskarżonej decyzji organ nie omówił szeroko powyższej przeszkody w przyznaniu świadczenia, koncentrując się głownie na wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, uchybienie przepisów postępowania w powyższym zakresie, oparte na naruszeniu art. 107 § 3 kpa, nie ma wpływu na wynik sprawy.
Przeszkoda w przyznaniu Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego znajduje umocowanie w przesłance materialno-prawnej. Ustalone prawo do renty rolniczej, skutkuje tym, że istnieje przeszkoda we wdrożeniu procedury wyboru jednego ze świadczeń, korzystniejszego dla Skarżącej z przyczyn finansowych.
Zgodnie z art. 17b uśr w przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a i art. 17 ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio:
1)rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego;
2)małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym.
Zgodnie z ust. 2 art. 17 uśr zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia." Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań.
Na podstawie art.134 § 1 Ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bada sprawę w pełnym zakresie, opierając się na aktach sprawy, do czego uprawnia art. 133 Ppsa: "sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (....)". Analiza akt przedmiotowej sprawy, a dokładnie oświadczenia złożonego przez Skarżącą [...] sierpnia 2020r., zawartego we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skutkuje uznaniem, że bez znaczenia pozostają rozważania nad wykładnią art. 17 ust. 1 pkt 1a uśr, ponieważ Skarżąca oświadczyła pod odpowiedzialnością karną za złożenie fałszywego oświadczenia, że nie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego albo wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym. Skarżąca jest zgłoszona do ubezpieczenia zdrowotnego przez KRUS przy rencie, którą pobiera od 1993r. Fakt pobierania przez Skarżącą renty rolniczej został udokumentowany decyzją Prezesa KRUS z [...] marca 2020r.
Z pisma z [...] września 2020r. Placówki Terenowej KRUS w G. wynika, że Skarżąca ma ustalone prawo do renty rolniczej z tytułu uznania jej za okresowo całkowicie niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym.
Zgodnie z art. 22 ust. 1 z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2021, poz.266), rentę rolniczą z tytułu niezdolności do pracy przyznaje się jako rentę stałą, jeżeli całkowita niezdolność ubezpieczonego do pracy w gospodarstwie rolnym jest trwała i nie orzeczono celowości przekwalifikowania zawodowego. W pozostałych przypadkach renta rolnicza z tytułu niezdolności do pracy przysługuje jako renta okresowa przez okres wskazany w decyzji Prezesa Kasy.
Orzeczeniem z [...] marca 2002r. n [...] Powiatowego Zespołu do Spraw orzekania o Stopniu Niepełnosprawności M. Z. została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, który ma charakter trwały i został wydany na stałe. Zgodnie z punktem 6 orzeczenia orzekana korzysta z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji – wymaga częściowej opieki osoby drugiej. Zaliczenie skarżącej do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, potwierdzałoby przesłankę niepodejmowania zatrudnienia, gdyby nie fakt przyznania Skarżącej renty rolniczej. Świadczenie pobierane z KRUS wymagało spełniania przesłanki zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego albo wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym. Skarżąca mimo oświadczenia, że nie jest rolnikiem lub małżonkiem albo domownikiem rolnika, oświadczyła, że nie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego albo pracy w gospodarstwie rolnym. Z tak złożonego oświadczenia należy wyprowadzić wniosek, że nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Wyjaśnienie statusu osób, które nie zaprzestały prowadzenia gospodarstwa rolnego albo pracy w gospodarstwie rolnym zostało szczegółowo przedstawione w nadal aktualnej uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt I OPS 5/12.
W ocenie Składu Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę, wnioski i spostrzeżenia co do możliwości źródeł dochodu osób władających gospodarstwem rolnym, które nie zaprzestały jego prowadzenia albo pracy w nim, wydają się nadal aktualne po wprowadzeniu nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych.
NSA w powyższej uchwale wyjaśnił, że pojęcie "prowadzenie gospodarstwa rolnego" mieści w sobie cały zespół czynności. Słowo "prowadzenie" w języku polskim oznacza bowiem sprawowanie nad czymś nadzoru, zarządzanie, kierowanie czymś, zajmowanie się czymś, trudnienie się czymś, realizowanie jakiegoś celu. Prowadzenie gospodarstwa rolnego może polegać zatem tylko na zarządzaniu nim. Dopiero występowanie całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, czyli niemożność wykonywania pracy fizycznej w gospodarstwie i brak możliwości zarządzania nim, z reguły stanowi obiektywną przeszkodę w prowadzeniu gospodarstwa, a tym samym osiągania z niego dochodu (por. stanowisko SN zawarte np. w wyrokach z dnia 22 kwietnia 1987 r. sygn. akt II URN 50/87, LEX nr 14647; z dnia 3 lipca 1987 r. sygn. akt II URN 132/87, OSNCP 1988 nr 10, poz. 147 oraz w Uchwale z dnia 6 maja 2004 r. sygn. akt II UZP 5/04, OSNP 2004, nr 22, poz. 389).
W uzasadnieniu uchwały II UZP 5/04 Sąd Najwyższy utożsamił utratę zdolności do pracy w gospodarstwie rolnym z utratą możliwości jego prowadzenia. To właśnie powyższa uchwała NSA przyczyniła się do zmiany przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. W wyniku jej podjęcia dodano do ustawy o świadczeniach rodzinnych art. 17b uśr, umożliwiający przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego rolnikom. W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114) - druk sejmowy nr 3588 kadencja VII z dnia 15 maja 2015 r. (zmiana ta była konsekwencją wprowadzenia w życie art. 17b u.ś.r. przyznającego rolnikom prawo do świadczenia pielęgnacyjnego) stwierdzono, że "podstawowym warunkiem [przyznania świadczenia] jest brak aktywności zawodowej spowodowany koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
W związku z tym, rolnicy, ich małżonkowie i domownicy ubiegający się o powyższe świadczenia, zobowiązani są do złożenia oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego lub wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym.
W powyższej uchwale z dnia 11 grudnia 2012 r. (sygn. akt I OPS 5/12), NSA stwierdził, że świadczenia pielęgnacyjnego nie może otrzymywać rolnik prowadzący gospodarstwo rolne, gdyż jest w takim przypadku osobą aktywną zawodowo. Rolnicy i domownicy ubezpieczeni w KRUS po złożeniu takiego oświadczenia tracą status do ubezpieczenia społecznego rolników, ponieważ zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2013 r. poz. 1403 ze zm.) za rolnika uznaje się pełnoletnią osobę fizyczną, zamieszkującą i prowadzącą na terytorium RP, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym (...). Tak więc rolników, ich małżonków i domowników, zaprzestających prowadzenia gospodarstwa rolnego lub pracy w gospodarstwie rolnym w związku z koniecznością sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i nabyciem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna, KRUS wyłącza z ubezpieczenia społecznego rolników.
Organ wypłacający to świadczenie (wójt, burmistrz lub prezydent miasta), zgłasza takie osoby do ubezpieczenia społecznego i ubezpieczenia zdrowotnego w ZUS i opłaca za nich składki ubezpieczeniowe. Świadczenia i składki finansowane są z dotacji celowej z budżetu państwa".
Zmiany, o których mowa w przytoczonym uzasadnieniu projektu do ustaw nowelizujących wprowadzono w art. 3 ust. 5-7, art. 4 ust. 3 i art. 16 ust. 2 pkt 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz art. 6 ust. 2 b i art. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Domniemanie prowadzenia gospodarstwa rolnego wynikające z objęcia ubezpieczeniem przysługującym rolnikowi wynika wprost z ustawy. Przesłanka pozwalająca na przyznanie rolnikowi świadczenia pielęgnacyjnego nie opiera się jednak o domniemanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lecz wynika z rzeczywistego stanu rzeczy. Fakt zaprzestania działalności rolniczej prowadzi do obalenia domniemania. Ciężar dowodu wykazania tego faktu ciąży na rolniku. Ustawodawca ściśle określił, jaki rodzaj dowodu będzie służyć temu celowi. Takim środkiem dowodowym, podlegającym ocenie na zasadach ogólnych, jest oświadczenie składane w trybie art. 17b ust. 2 u.ś.r. Następstwem złożenia oświadczenia o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa jest utrata statutu osoby objętej ubezpieczeniem społecznym rolników.
Wymóg złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 17b ust. 2 u.ś.r., nie stanowi istotnego novum, gdyż oświadczenie, będące w istocie dokumentem prywatnym, stanowi istniejący w procedurze środek dowodowy (art. 75 § 1 i 2 K.p.a.). Możliwość pouczenia przez organ o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań także znana jest procedurze administracyjnej od wejścia w życie ustawy z dnia 23 października 1987 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 33, poz. 186). Jedyne novum, to ustawowe wprowadzenie klauzuli zastępującej pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, które ma na celu ułatwienie procedowania, nie zmienia jednak istoty środka dowodowego (wyrok NSA z 13 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 453/15). Przedstawione przez rolnika oświadczenie o niezaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego stanowi zatem dowód na tę okoliczność.
Konsekwencją złożenia oświadczenia o niezaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego jest brak utraty statusu do ubezpieczenia społecznego rolników i przysługująca w konsekwencji renta rolnicza. Wobec powyższego, nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 Ppsa.