Uzasadnienie
Pismem z dnia 29 września 2014 r. Starosta Ż. zawiadomił K. C. – zwanego dalej "skarżącym" o zmianach w ewidencji gruntów i budynków. W piśmie podano, że zmian dokonano na podstawie pisma Urzędu Miejskiego w Ł. z dnia [...] r., Nr [...] oraz na podstawie pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., [...] o potwierdzenia przyjęcia obiektu budowlanego - budynku letniskowego na działce [...] do użytkowania – W.; Modyfikacja atrybutów budynku nr [...] (W.).
Na powyższą czynność skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę wnosząc o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności.
W uzasadnieniu skargi podał, że zmianą została objęta rubryka: Rodzaj wg KTŚ. Skarżący zarzucił, że w zawiadomieniu z dnia 29 września 2014 r. organ nie wskazał podstawy prawnej dokonywanej zmiany, lecz tylko przywołał podstawę prawną dotyczącą obowiązku informacyjnego. W związku z tym w dniu 8 października 2014 r. skierował do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Do dnia złożenia skargi organ nie zareagował.
Zdaniem skarżącego brak było podstaw do dokonania aktualizacji z urzędu w drodze czynności materialno - technicznej. Podstawą dla takiej czynności mogą być tylko dokumenty ściśle określone przez przepisy § 46 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.) – zwanego dalej rozporządzeniem. Dokumenty opisane w zawiadomieniu nie spełniają kryteriów uzasadniających dokonanie zmiany z urzędu.
W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie skoro celem organu było wprowadzenie danych do ewidencji w oparciu o dokumenty inne niż wymienione w § 46 pkt 2 cyt. rozporządzenia należało zainicjować postępowanie administracyjne, którego wynik winien znaleźć odzwierciedlenie w decyzji, od której stronie służy odwołanie stosownie do przepisów kpa.
Starosta w piśmie z dnia 19 grudnia 2014 r. wyjaśnił, że na podstawie pracy geodezyjnej [...], zgłoszonej do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ż. - geodeta uprawniony dokonał kontroli terenowej użytków rolnych na działce [...] położonej w miejscowości A. - obręb geodezyjny W., gmina Ł. W wyniku tej kontroli dokonał pomiaru geodezyjnego budynków na tej działce oznaczając je symbolem "i" (inne budynki) zgodnie z instrukcją K-l (Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 marca 1999r. (Dz. U. Nr 30, poz.297)) i sporządził dokument geodezyjny - wykaz zmian gruntowych, zmieniając użytek rolny RVI na Bi (inne tereny zabudowane) zgodnie z cyt. rozporządzeniem - załącznik Nr 6 ust. 3 pkt 4. Zmiana ta została wprowadzona w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu Władysławowo i zgodnie z § 49 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, o dokonanej zmianie organ powiadomił organ podatkowy - Burmistrza Ł. Organ podał, że na podstawie przeprowadzonej pracy geodezyjnej związanej z modernizacją ewidencji gruntów, założenie ewidencji budynków i lokali dla obrębów ewidencyjnych Gminy Ł. założono kartotekę dla budynku na działce nr [...] z oznaczeniem funkcji jako mieszkalny-numer ewidencyjny [...] oraz budynek nr [...] jako pozostałe budynki niemieszkalne.
Zawiadomienie o tej zmianie zgodnie z § 49 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia zostało przesłane do Urzędu Miejskiego w Ł. Organ wskazał, że pismem Nr [...] z dnia [...]r. Urząd Miejski w Ł. wystąpił do Starostwa Powiatowego w Ż. o wyjaśnienie zapisu w ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...] położonej w miejscowości W., gmina Ł. załączając kopię pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...]r. potwierdzającego przyjęcie obiektu budowlanego do użytkowania. Z pisma wynika, że skarżący zawiadomił o zakończeniu budowy budynku letniskowego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]r. wydanej przez Burmistrza Ł. W związku z tym pismem przywrócono zapis z budynku mieszkalnego na letniskowy uwzględniając pismo PINB w Ż. oraz powołujący się na decyzję o pozwoleniu na budowę budynku letniskowego jako dokument stanowiący podstawę do wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków w myśl § 46 ust. 2 pkt 3. O dokonanej zmianie powiadomiono organ podatkowy i właściciela.
Strona nie przedstawiła organowi prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków decyzji i innego dokumentu organu w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku letniskowego na mieszkalny.
Organ nadmienił, że właściciele nieruchomości zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. (Dz. U. Nr 193, poz.1287 z późn. zm.) Prawo geodezyjne i kartograficzne, zobowiązani są zgłaszać właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga ulega odrzuceniu.
Przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje i inne akty wymienione w punktach 1-7, oraz (pkt 8) na bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Nadto zgodnie z § 3 sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
W myśl art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 (a więc inne niż decyzje i opisane w pkt 2 i 3 postanowienia) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Wgląd w akta sprawy dowodzi, że datowanym na 29 września 2014 r. zawiadomieniem o zmianie danych ewidencji gruntów i budynków, z powołaniem na § 49 ww. rozporządzenia o wprowadzonych w dniu 29 września 2014 r. w ewidencji gruntów i budynków obrębu W. na podstawie pisma Urzędu Miejskiego w Ł. z dnia [...] r., Nr [...] oraz na podstawie pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., [...] o potwierdzenia przyjęcia obiektu budowlanego - budynku letniskowego na działce [...] do użytkowania – W. nastąpiła modyfikacja atrybutów budynku nr [...] (W.).
Przepis art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 19 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 520 dalej "P.g. i k.") stanowi, że ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie.
Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne definiuje w art. 2 pkt 8 ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) jako jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Ustawa określa także cele, którym służy ewidencja gruntów (art. 21), w tym oznaczaniu nieruchomości w księgach wieczystych, podmioty obowiązane do zgłaszania zmian i ich dokumentowania na żądanie starosty (art. 22 ust. 2 i 3), podmioty obowiązane do przesyłania prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz obliguje kancelarie notarialne do przesyłania aktów notarialnych (art. 23), definiuje składniki operatu i zasady udostępniania z niego danych (art. 24), a także określa zasady przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków (art. 24a).
Natomiast zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych regulują przepisy wydanego na podstawie ustawy ww. rozporządzenia.
Rozporządzenie przepisem § 44 pkt 2 nakłada na starostę obowiązek utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, t.j. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1), przy czym do aktualizacji operatu ewidencyjnego stosuje się odpowiednio przepisy § 35 (§ 45 ust.
2) zawartego w rozdziale 2 zakładanie ewidencji gruntów i budynków. Przepis § 35 m.in. w punkcie 1) stanowi, że źródłami danych ewidencyjnych są materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnymi kartograficznym. Zasadę aktualności operatu realizuje przewidziany w § 47 ust. 1 rozporządzenia obowiązek dokonania aktualizacji operatu niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych.
W myśl § 46 ust. 1 dane zwarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Zarazem w ust. 2 § 46 określono rodzaje dokumentacji, z której wynikające zmiany wprowadza się z urzędu.
Powyższe regulacje wskazują, że na staroście jako organie prowadzącym ewidencję gruntów i budynków a zarazem obowiązanym do utrzymania tego operatu w stanie aktualności, t.j. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, ciąży obowiązek niezwłocznego dokonania zmian aktualizujących ten operat z urzędu, w przypadku pozyskania takich materiałów.
W myśl § 46 ust. 2 pkt 2 podstawę do wprowadzenia z urzędu (co nie wyklucza wniosku) zmian w operacie ewidencji gruntów stanowi opracowanie geodezyjne i kartograficzne, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych zaś według § 46 ust. 2 pkt 3 podstawę do wprowadzania zmian z urzędu stanowi dokumentacja architektoniczno – budowlana gromadzona i przechowywana przez organy administracji publicznej. Zawartość wykazów zmian danych ewidencyjnych określa ust. 3 § 46.
Na tle brzmienia przepisu § 47 ust. 3 rozporządzenia wyjaśnione już zostało w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, że wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia może nastąpić w dwojakim trybie; tj. przez dokonanie czynności materialno-technicznej polegającej na wprowadzeniu do bazy danych udokumentowanego zgłoszenia zmiany (dokonanego w trybie art. 22 ust. 2 ustawy), lub uzyskania dokumentu, który wpłynął do starosty (w trybie art. 23), o której organ tylko zawiadamia (§ 49 ust. 1), albo w drodze decyzji, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego (§ 47 ust. 3). Drugi ze wskazanych sposobów stosuje się w sytuacji, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. (Por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego I OSK 835/12 z 2013.09.25 (baza cbois) i I OSK 464/11 z 2012.03.21, LEX nr 1295814, oraz WSA w Krakowie z 2008.04.16 LEX nr 510289, ONSA i WSA 2010/2/26, czy WSA w Warszawie z 2007.04.10 IV SA/Wa 1811/06 LEX nr 337767).
Na tle okoliczności sprawy nie budzi wątpliwości konstatacja, że przedmiotem skargi jest czynność materialno-techniczna Starosty Ż. polegająca na wprowadzeniu w dniu 29 września 2014 r. w operacie ewidencji gruntów, na postawie pisma Urzędu Miejskiego w Ł. z dnia [...] r., Nr [...] oraz na podstawie pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., [...] zmiany zapisu z budynku mieszkalnego na pozostałe budynki niemieszkalne.
Za utrwalone w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (por. np. postanowienia NSA z 2012.07.04 I OSK 1501/22 LEX nr 1332325, czy z 2008.10.16 II GSK 340/08, LEX nr 515352) oraz w piśmiennictwie (Por. np. A. Kabat w Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz Wyd. 3, 2009, LEX B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek str. 29 in) przyjął Sąd stanowisko, określające łącznie przesłanki, jakie musi spełniać akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.: 1) nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, 2) musi mieć charakter publicznoprawny, 3) muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa rozumianych jako bezpośrednio wynikające z przepisów prawa obowiązki lub uprawnienie tego podmiotu, do którego skierowany jest akt.
Oznacza to, że z przepisu prawa ma wynikać obowiązek organu administracji publicznej podjęcia aktu lub czynności, która spełnia bezpośrednie uprawnienie adresata tego aktu lub czynności, albo bezpośrednio akt lub czynność jest związana z obowiązkiem tego podmiotu.
Czynność materialno-techniczna wprowadzenia zmiany aktualizującej operat ewidencji gruntów i budynków, jest czynnością podjętą w zakresie administracji publicznej. Jednakże jej podjęcie wynika z realizacji nałożonego na starostę jako organ administracji geodezyjnej i kartograficznej obowiązku prowadzenia operatu ewidencji gruntów i budynków oraz utrzymania tego operatu w stanie aktualności, w ramach zadania z zakresu administracji rządowej. Wynikający z przepisów § 49 ust. 1 rozporządzenia obowiązek zawiadomienia wskazanych nim podmiotów o dokonanych w drodze czynności materialno-technicznej zmianach w danych ewidencyjnych nie dotyczy i nie realizuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a dotyczących osób, do których kierowane jest zawiadomienie o dokonanej już zmianie.
W świetle powyższego, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wprowadzona przez starostę z urzędu wynikająca z przedłożonego opracowania geodezyjnego i kartograficznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., [...], zmiana aktualizująca operat ewidencji gruntów i budynków, w drodze czynności materialno-technicznej, o której Starosta tylko zawiadamia w trybie § 49 ust. 1 rozporządzenia, nie ma charakteru aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a i nie służy na nią skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko orzecznictwa, w którym przyjęto, że na czynność materialno-techniczną w przedmiocie wprowadzenia zmiany w ewidencji nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, gdyż nie ma ona charakteru czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (tak np. postanowienia WSA w Rzeszowie z dnia 2013.01.28 sygn. II SA/Rz 1166/12, czy w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2013.10.30 II SA/Go 705/13 – baza cbois.nsa.gov.pl).
Zdaniem WSA w Bydgoszczy strona, która kwestionuje prawidłowość zmiany ewidencji gruntów dokonanej w trybie czynności materialno-technicznej, o której została zawiadomiona, może złożyć wniosek o dokonanie zmiany w ewidencji, której przedmiotem może być np. przywrócenie stanu przed zmianą jako aktualnego. Odmowa dokonania zmian w ewidencji wymaga wydania decyzji administracyjnej, co wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lipca 2011r. I OSK 1353/10 (LEX nr 1082637), a w konsekwencji podlega skardze do sądu administracyjnego.
Natomiast zainicjowana skargą sądowo-administracyjna kontrola decyzji odmawiającej wprowadzenia zmiany, obejmuje także (art. 135 P.p.s.a.) kontrolę zgodności z prawem przesłanek przyjętych przez organ ewidencji gruntów, za podstawę czynności materialno-technicznej, którą ukształtowano stan ewidencji gruntów i budynków, będący przedmiotem wniosku o jego zmianę.
Mając na uwadze przepisy art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt. 1 sentencji postanowienia. Natomiast o zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (pkt 2 sentencji postanowienia).