Uzasadnienie
W dniu [...] skarżący W. D. złożył w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej (GOPS) w Z. wniosek o zasiłek celowy w zawiązku z powodzią w wysokości 4000 zł. Decyzją z dnia [...] Kierownik GOPS w Z. odmówił przyznania skarżącemu przedmiotowego zasiłku z powodu nie spełnienia przez niego jednego z warunków, od których zależy przeznaczenie tego zasiłku, wynikającego z § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rodzinnych (...) powstały szkody spowodowane przez powódź... (Dz.U. Nr 132, poz. 889), dalej powoływane jako "rozporządzenie RM." Organ stwierdził mianowicie, że nikt z członków rodziny skarżącego nie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników – nie jest objęty ubezpieczeniem społecznym rolników.
W odwołaniu od tej decyzji skarżący wyjaśnił, że ma 70 lat, jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 20,89 ha i nie płaci składek na ubezpieczenie społeczne rolników, ponieważ KRUS nie nakłada na niego takiego obowiązku. Nie przekazał też gospodarstwa rolnego następcy, ponieważ oczekuje z córką na decyzję ARiNR. Nie jest także emerytem ponieważ nadal prowadzi działalność rolniczą i z tego tytułu płaci podatek rolny oraz ubezpiecza swoje uprawy, co świadczy o tym, że jego gospodarstwo funkcjonuje na odpowiednim poziomie. Podniósł, że straty w jego gospodarstwie przekroczyły 30%, więc spełnione zostały warunki dotyczące wysokości szkód kwalifikujących do otrzymania pomocy. Stwierdził, że odmówienie jemu pomocy w tych okolicznościach jest krzywdzące i niesłuszne.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (SKO) decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO podkreśliło, że warunkiem bezwzględnym przyznania zasiłku celowego na podstawie rozporządzenia RM jest, aby co najmniej jedna osoba w rodzinie ubiegającej się o pomoc była rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętym ubezpieczeniem społecznym rolników. Niestety skarżący i jego rodzina nie spełniają tego kryterium, nie są bowiem objęci ubezpieczeniem społecznym rolników i dlatego decyzja organu I instancji musiała zostać utrzymana w mocy.
W skardze na powyższą decyzję skarżący oprócz okoliczności faktycznych takich, jak przedstawione w odwołaniu podniósł także, że w rozporządzeniu RM nie uwzględniono takiego przypadku, w jakim on się znalazł oraz, że z punktu widzenia KRUS jest rolnikiem, jednakże bez obowiązku opłacenia składek ze względu na osiągnięty wiek.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 par. 2 tej ustawy). Zgodnie zaś z art. 134 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; ze zm.), dalej powoływanej w skrócie "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze.
Mając powyższe na uwadze skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej wskazano.
Na wstępie wskazać należy, że postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia przez skarżącego W. D. wniosku o przyznanie zasiłku celowego w związku z powodzią w 2010 r. Ustawodawca przewidział możliwość udzielenia takiej pomocy ze środków publicznych. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. (Dz. U. Nr 132, poz. 889), wydanego na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: z 2008 r. Dz. U. Nr 115, poz. 728, ze zm.), określone zostały szczegółowe warunki udzielania pomocy społecznej rodzinom rolniczym, których gospodarstwa rolne zostały dotknięte powodzią, obsunięciem się ziemi lub huraganem w 2010 r. Pomocy tej udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli łącznie spełnione są następujące przesłanki:
1 - co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętym ubezpieczeniem społecznym rolników, 2 - szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan zostały oszacowane przez komisję, o której mowa w przepisach w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód, 3 - szkody w uprawach rolnych spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w uprawach rolnych lub zwierzętach gospodarskich wynoszą średnio powyżej 30 % średniej rocznej produkcji rolnej z trzech lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji w gospodarstwie rolnym - w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, lub dziale specjalnym produkcji rolnej - w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.
Pomoc ta jest udzielana jednorazowo, w formie zasiłku celowego przyznawanego na zasadach określonych w art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przez kierownika ośrodka pomocy społecznej, który działa z upoważnienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) - par. 3 ust. 1 rozporządzenia RM.
W rozpatrywanej sprawie organ I instancji stanął na stanowisku, a organ odwoławczy podzielił ten pogląd, że przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia nie jest możliwe, ponieważ skarżący nie spełnia pierwszej z przesłanek uprawniających do otrzymania wnioskowanej pomocy, czyli z tego powodu, że nikt z rodziny skarżącego nie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Wskazać należy, że organy nie poczyniły żadnych własnych ustaleń w tym zakresie. Rozstrzygnięcie organu I instancji zapadło wyłącznie na podstawie dokumentów, które przedłożył skarżący; w tym wniosku, w którym podkreślił on w punkcie 1, że jest rolnikiem, a której to kwestii w żaden sposób nie wyjaśniono. Pomimo to w uzasadnieniu decyzji organu I instancji stwierdzono, że nikt z członków rodziny skarżącego "nie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, nie jest objęty ubezpieczeniem społecznym rolników".
Organ nie wskazał na jakiej podstawie dokonał takiego ustalenia, nie wynika to też z dokumentów zawartych w aktach. Organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji także nie wyjaśniając podstawy ustaleń co do nie spełnienia przez skarżącego pierwszej z przesłanek, od których zależy pomoc społeczna. Ponadto organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do argumentów zawartych w odwołaniu. Tymczasem znalazły się tam informacje między innymi o tym, że skarżący mając 70 lat nie jest emerytem, nadal prowadzi działalność rolniczą opłacając podatek rolny i jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 20, 89 ha, którego jeszcze nie przekazał następcy.
W świetle tych informacji co najmniej wątpliwą jawi się teza, forsowana przez organy obu instancji, jakoby skarżący nie był rolnikiem w rozumieniu par. 2 pkt 1 rozporządzenia RM. Przypomnieć bowiem należy że zgodnie z tym przepisem, pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętym ubezpieczeniem społecznym rolników. Rolnikiem zaś, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników jest pełnoletnia osoba fizyczna, zamieszkującą i prowadzącą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osoba, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia - art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 50, z 2008 r., poz.291).
Na podstawie informacji zawartych w pismach skarżącego, które co należy podkreślić, nie zostały w żaden sposób zweryfikowane w toku postępowania administracyjnego, można by było przyjąć, że skarżący powyższe warunki spełnia i wobec tego jest rolnikiem w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Do ustalenia pozostaje kwestia czy skarżący jest rolnikiem objętym ubezpieczeniem społecznym rolników, o czym mowa w par. 2 pkt 1 rozporządzenia RM in fine. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (cyt. powyżej) ubezpieczenie społeczne rolników, obejmuje, na zasadach określonych w ustawie, rolników i pracujących z nimi domowników, którzy:
- 1) posiadają obywatelstwo polskie lub
- 2) przebywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy, zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, zezwolenia na osiedlenie się, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich, zgody na pobyt tolerowany lub w związku z uzyskaniem w Rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej, lub
- 3) są obywatelami państw członkowskich Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) -stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym.
1a. Ubezpieczenie obejmuje obywateli, o których mowa w ust. 1 pkt 3, jeżeli przepisy Unii Europejskiej dotyczące stosowania systemów zabezpieczenia społecznego nie stanowią inaczej.
Ponieważ skarżący prawdopodobnie i te warunki spełnia, koniecznym byłoby w następnej kolejności zbadanie czy według zasad określonych w powyższej ustawie skarżący mógłby być objęty ubezpieczeniem. W tym celu organy musiałyby poczynić odpowiednie ustalenia faktyczne, zwłaszcza co do tego czy skarżący, pomimo tego co sam twierdzi jest jednak emerytem, z tym że z zawieszoną częścią świadczenia emerytalnego. Brak ustaleń w powyżej wskazanym zakresie powoduje, że twierdzenie organów administracji w podstawowej dla sprawy kwestii - co do tego, że skarżący ani nikt w jego rodzinie nie jest rolnikiem - należy uznać za dowolne, a przez to wymykające się kontroli sądu.
Wskazać w związku z tym należy, że z przepisów art. 7, art.77 par. 1, art. 80, art. 107 par.1 i 3 kpa wynika, że organ I instancji, prowadzący postępowanie także w sprawie o przyznanie zasiłku celowego, obowiązany jest w toku postępowania wyjaśniającego podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dopiero ustalone w takich warunkach fakty mogą być uznane za udowodnione i stanowić materiał dowodowy będącą podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej. Powyższe zasady postępowania administracyjnego zostały naruszone przez organy administracji obu instancji w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wadliwość decyzji Sąd upatruje również w niezastosowaniu - wobec stwierdzenia, że skarżący nie spełnia przesłanek wymienionych w rozporządzeniu RM - przepisu art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 175, z 2009 r., poz. 1362), dalej powoływana w skrócie "ustawa o p.s.". Pominięcie rozpatrzenia wniosku w świetle przepisów tej ustawy wiąże się, w ocenie Sądu z uchybieniem nakazom wynikającym z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, zwłaszcza unormowanych w art. 7 (uwzględnianie słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli) i art. 8 (pogłębianie zaufania obywateli do organów Państwa) kpa, a także z naruszeniem norm zawartych w art. 77 par. 1, art. 80 oraz art. 107 par. 1 i 3 kpa. Ugruntowane jest, na tle przepisów o pomocy społecznej stanowisko sądów administracyjnych, według, którego, brak przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia nie zwalnia organu od rozważenia, czy na innej podstawie prawnej przysługuje stronie prawo do świadczenia z pomocy społecznej (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt.
IV S.A./ Po 553/07, Lex nr 509617 i przywołane tam orzeczenia sądów administracyjnych). Tak więc rozpoznając wniosek o zasiłek celowy w związku z powodzią w 2010 r. organy obowiązane były uwzględnić nie tylko regulację szczególną w postaci rozporządzenia RM, ale i regulację ogólną z ustawy o p.s. Nie uwzględnienie powyższego obowiązku uzasadnia postawienie organom obu instancji zarzutu rozpatrzenia sprawy z pominięciem art. 40 ust. 2 ustawy o p.s., a także z naruszeniem zasad wskazanych w art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 107 par. 1 i 3 kpa.
Wobec tego koniecznym okazało się uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 lit. a oraz c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy.
Ponownie rozpoznając sprawę organ winien z uwzględnieniem zasad postępowania administracyjnego przywołanych powyżej oraz uwag poczynionych przez Sąd, dążyć do wyjaśnienia tego, czy skarżący jest rolnikiem w rozumieniu § 2 pkt 1 rozporządzenia RM, także rozważyć możliwość przyznania świadczenia na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o p.s., dając wyraz poczynionym ustaleniem i przeprowadzonym rozważeniom w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.