Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2014 r. znak: [...], Wójt Gminy Z., po rozpatrzeniu wniosku K. C. przyznał zasiłek rodzinny na dziecko do 5 lat, I. i M. C., w kwocie [...] zł miesięcznie, na okres od 01.07.2014 r. do 31.10.2014 r. oraz odmówił przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia się dziecka, M. C. Decyzja została wydana na podstawie art. 5 ust. 1, art. 6, art. 8 pkt 1, art. 9, art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r. poz. 3), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. 2012 r. poz. 959), art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r. poz. 267) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z 14 września 2010 r. w sprawie formy opieki medycznej nad kobietą w ciąży, uprawniającej do dodatku z tytułu urodzenia dziecka oraz wzoru zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie pod tą opieką medyczną (Dz. U. z 2010 r. Nr 183, poz. 1234).
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Organ podał, że z zaświadczenia wydanego dnia [...] marca 2014 r. przez Przychodnię "[...]" Sp. z o. o. w B. wynika, że wnioskodawczyni była objęta opieką medyczną od 17 tygodnia ciąży. W konsekwencji wnioskowane świadczenie nie przysługuje.
Odwołanie od decyzji Wójta Gminy Z, wniosła skarżąca podnosząc, że z przyczyn przez siebie niezawinionych nie była w stanie znaleźć się pod opieką medyczną przed upływem 10 tygodnia ciąży, bowiem w początkowym okresie nie była świadoma tego, że jest w ciąży. Jednocześnie wskazała, że w późniejszym okresie była objęta opieką medyczną i dołożyła należytej staranności przy "pielęgnowaniu" ciąży. Podkreśliła, że odwołanie się przez organ jedynie do literalnej wykładni przepisu art. 9 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych może w istocie doprowadzić do zróżnicowania sytuacji prawnej kobiety w ciąży ze względu na jej stan zdrowia. Ze względu bowiem na określone problemy zdrowotne kobieta może nie mieć możliwości samodzielnego rozpoznania ciąży na tak wczesnym jej etapie. Wobec powyższego wniosła o uchylenie decyzji I instancji oraz podjęcie decyzji merytorycznej w sprawie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] października 2014r. Nr [...], działając na podstawie art. 9 ust. 1, ust. 6, ust. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy powołując się na brzmienie art. 9 ust. 1, art. 9 ust. 6, art. 9 ust. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyjaśnił, że skoro kobieta nie pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży, nie ma możliwości ustalenia prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka. Organ wskazał, że ustawodawca nie przewidział takiej możliwości, by przyznać wnioskowane świadczenie, mimo, iż kobieta nie dopełniła obowiązku pozostawania pod opieką medyczną od określonego w ustawie terminu, choćby przeszkodziły w tym przyczyny obiektywne. W konsekwencji, mając na względzie literalne brzmienie art. 9 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie ma podstaw, by uwzględnić podniesione przez skarżącą argumenty, gdyż nie pozwalają na to przepisy prawa.
Skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyła K. C. wskazując, że nie zgadza się z odmową przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia się dziecka – M. C. Podkreśliła, że nie była świadoma tego, że jest w ciąży. Podała, że w późniejszym okresie była objęta systematyczną opieką medyczną aż do porodu. Skarżąca wniosła o pozytywne rozpatrzenie sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej prawa do dodatku z tytułu urodzenia się dziecka stanowił art. 9 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456) dalej "ustawa", zgodnie z którym dodatek ten przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Z kolei w myśl art. 9 ust. 7 ustawy, pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną. Podkreślić należy, że przepisy art. 9 ust. 6 i 7 zostały wprowadzone do ustawy o świadczeniach rodzinnych na mocy art. 7 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 237, poz. 1654). W uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej do systemu prawnego ww. świadczenia wskazano, że "zmiana ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), wprowadza warunkowe wypłacanie świadczenia z tytułu urodzenia dziecka (tzw. becikowego) uzależnione od przedstawienia, przez matkę lub ojca dziecka ubiegających się o takie świadczenie, zaświadczenia lekarskiego o objęciu odpowiednią opieką w czasie ciąży, podobnie jak w przypadku korzystania przez kobiety w ciąży z zapomogi.
Intencją tej regulacji jest zwiększenia rzeczywistego objęcia kobiet w ciąży opieką lekarską w trakcie ciąży, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności oraz zmniejszenia odsetka niemowląt posiadających niską masę urodzeniową".
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym mimo wprowadzenia w przytoczonym uregulowaniu ścisłej cezury czasowej poddania się kobiety ciężarnej opiece medycznej, przy dokonywaniu jego wykładni nie można tracić z pola widzenia rzeczywistej intencji ustawodawcy, którego wolą było zmobilizowanie kobiet w ciąży do szczególnej dbałości o zdrowie, przejawiającej się w poddaniu ich systematycznej kontroli medycznej (opiece lekarskiej) w całym okresie ciąży (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 11 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 223/13, wyrok WSA w Olsztynie sygn. akt II SA/Ol 21/14 z 18 lutego 2014 r., wyrok WSA we Wrocławiu z 20 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 608/13, wyrok WSA w Poznaniu z 5 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 580/13).
W orzecznictwie sądów administracyjnych przy stosowaniu przepisów art. 9 ust. 6 i art. 15b ust. 5 ustawy i ustalaniu na ich podstawie prawa do przedmiotowych świadczeń z tytułu urodzenia dziecka stosując wykładnię celowościową należy posiłkować się wykładnią historyczną. Główny nacisk należy kłaść na dokonanie przez organy ustaleń zarówno w zakresie dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży (pozostawania w tym okresie pod opieką lekarską), jak również w zakresie dołożenia przez kobietę należytej staranności przy dochowaniu terminu poddania się tej opiece.
Nie można bowiem wykluczyć, że z przyczyn niezależnych od woli i wiedzy kobiety, nie będzie ona w stanie dochować określonego w art. 9 ust. 6 i art. 15b ust. 5 ustawy terminu poddania się opiece medycznej (np. w przypadku długiego okresu oczekiwania na wizytę lekarską pomiędzy datą rejestracji a wyznaczoną datą wizyty albo w przypadku braku możliwości rozpoznania przez kobietę pozostawania w ciąży w ciągu pierwszych 10 tygodni, z uwagi na uwarunkowania osobnicze, fizjologiczne, czy zdrowotne). Koniecznym zatem wydaje się przeprowadzenie takiej wykładni omawianych przepisów, która gwarantowałaby możliwość korzystania z tej formy pomocy także kobietom, które z niezawinionych przez siebie przyczyn nie były w stanie znaleźć się pod opieką medyczną przed upływem 10 tygodnia ciąży, a które w późniejszym okresie były objęte systematyczną (w każdym trymestrze ciąży) opieką medyczną. Za takim kierunkiem wykładni przepisów uprawniających do otrzymania omawianych świadczeń rodzinnych przemawiają w ocenie Sądu także zasady (normy) konstytucyjne wywiedzione z art. 32 w zw. z art. 71 Konstytucji RP.
Należy bowiem przyjąć, że odwołanie się wyłącznie do literalnej wykładni przepisów art. 9 ust. 6 i art. 15b ust. 5 ustawy może w istocie prowadzić do zróżnicowania sytuacji prawnej kobiety w ciąży ze względu na stan zdrowia. Ze względu bowiem na określone problemy zdrowotne kobieta może być poddana określonemu leczeniu, które z kolei może uniemożliwiać bądź istotnie utrudniać rozpoznanie przez nią – na tak wczesnym etapie – że jest w ciąży. Sytuacja taka w ocenie Sądu stanowiłaby naruszenie zasady równości oznaczającej, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. W opisanej sytuacji kobiety nie cierpiące na jakiekolwiek dolegliwości uniemożliwiające spostrzeżenie w sposób naturalny, że są w ciąży byłyby faworyzowane w stosunku do tych kobiet – tak samo jak one będących w ciąży – które jednak z uwagi na określone okoliczności związane z ich stanem zdrowia nie mogłyby w taki sam sposób rozeznać tego, że są w ciąży.
Prowadziłoby to w istocie do nierównego traktowania kobiet będących w ciąży dyskryminując te z nich, które z powodów zdrowotnych (obiektywnych, niezależnych od woli) nie mogłyby stać się beneficjentami pomocy dla rodziny przewidzianej przez ustawodawcę w art. 9 ust. 6 i art. 15b ust. 5 ustawy. W tej sytuacji w ocenie Sądu wykładni omawianych przepisów należałoby dokonywać w świetle zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) oraz zasadą uwzględniania dobra rodziny (art. 71 Konstytucji RP) i wynikającego z niej nakazu udzielania szczególnej pomocy ze strony władz publicznych rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz kobietom zarówno w ciąży, jak i po urodzeniu dziecka.
Z podnoszonych w odwołaniu twierdzeń wynika, że skarżąca przez pierwsze 3 miesiące nie wiedziała, że jest w ciąży, gdyż przez te miesiące krwawiła, wprawdzie trochę słabiej niż zazwyczaj, ale stan ten tłumaczyła karmieniem piersią pierwszego dziecka. Wobec powyższego należy uznać, że w opisanym stanie faktycznym, mając na względzie konieczność prokonstytucyjnej wykładni art. 9 ustawy, rolą organów administracji było bliższe wyjaśnienie przyczyn tak późnego rozpoznania ciąży u skarżącej – czy rzeczywiście były one związane z jej specyficzną sytuacją zdrowotną (wskazywanymi przez nią krwawieniami w pierwszych miesiącach) i czy sytuacja ta była w istocie na tyle nietypowa, że mogła wpłynąć na niemożność bądź utrudnienie odpowiednio wczesnego (tj. przed upływem 10 tygodnia) rozpoznania ciąży przez skarżącą.
W zaistniałej sytuacji organy winny były zatem przede wszystkim podjąć kroki mające na celu wyjaśnienie, jakie uzasadnienie tak późnego zgłoszenia się do lekarza i rozpoznania ciąży wnioskodawczyni podała podczas swojej pierwszej wizyty u lekarza ginekologa i czy pokrywały się one z tymi wskazanymi przez nią w odwołaniu, ewentualnie czy zostały stwierdzone inne jeszcze przyczyny zdrowotne mogące obiektywnie usprawiedliwiać trudności we wcześniejszym rozpoznaniu ciąży. W tym celu organy powinny zwrócić się do lekarza - ginekologa sprawującego opiekę nad skarżącą w czasie ciąży o udzielenie stosownych informacji i udostępnienie (kopii) dokumentacji medycznej – w razie potrzeby przy niezbędnym udziale i za zgodą wnioskodawczyni.
W tej sytuacji, organy winny były podjąć kroki mające na celu uzyskanie zaświadczenia lekarskiego, z którego wynikałoby, że skarżąca z uwagi na karmienie piersią mogła przed upływem 10 tygodnia ciąży nie podejrzewać, że jest w ciąży. Dopiero w oparciu o uzyskane informacji i dokumenty organy mogłyby ocenić, w razie potrzeby również po uzyskaniu stosownej opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), czy poddanie się przez skarżącą opiece medycznej dopiero od 17 tygodnia ciąży było spowodowane okolicznościami utrudniającymi lub uniemożliwiającymi jej w sposób naturalny rozeznanie, w terminie określonym art. 9 ust. 6 ustawy, że jest w ciąży, czy też takie okoliczności nie wystąpiły. Na pewno z samego twierdzenia skarżącej, że nie wiedziała, że może być w ciąży, nie sposób uznać jej wyjaśnienia za wystarczające na gruncie art. 9 ust. 6 ustawy. Mając wszystko to na uwadze należy stwierdzić, że organy nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, czym naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią powyższe wskazania i ocenę prawną, w pierwszej kolejności stosownie uzupełniając postępowanie wyjaśniające.