Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] 2016 r. W. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" dla terenów położonych w Gminie [...], zarzucając jej naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia przedmiotowego planu. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności §17 ust. 5 pkt 2, § 27 ust. 5 pkt 2, § 34 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 pkt 2 wskazanej uchwały, podnosząc, że ustalenia w nich zawarte stanowią przekroczenie w sposób niedozwolony uprawnienia do określania w planie miejscowym zasad modernizacji, budowy i rozbudowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wynikające z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Wprowadzenie w ramach obowiązujących ustaleń planu zagadnień związanych z określeniem istniejących lub projektowanych zjazdów narusza ustawowe prerogatywy zarządcy drogi w zakresie spraw dotyczących zjazdu z dróg publicznych, które powinny być rozpatrywane wyłącznie na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy o drogach publicznych.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wskazał, że kwestionowane przez Wojewodę zapisy omawianej uchwały są efektem konsultacji z zarządcą drogi. Wprowadzenie powyższych zapisów do planu miejscowego było konieczne do uzyskania uzgodnienia ze strony Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnić trzeba, że zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 446, dalej "u.s.g."), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art.
90. Z kolei przepis art. 93 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.
Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej części uchwały rady gminy w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U z 2016, poz. 778 dalej: "u.p.z.p."), kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Powyższa regulacja normatywna stanowi podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu – w drodze decyzji o warunkach zabudowy (vide: Niewiadomski w ZagospPrzestrzU.
Komentarz, wyd. 6, art. 3, Nb 1, Warszawa 2011). Wskazać przy tym jednak należy, że rada gmina w zakresie posiadanej samodzielności winna przestrzegać określonych w powyższej ustawie zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Mając zatem na względzie potrzebę zapewnienia zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wprowadził w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. sankcję nieważności uchwały rady gminy w całości lub części związaną z istotnym naruszeniem zasad, istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium lub planu miejscowego, a także naruszeniem właściwości organów w tym zakresie.
Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej przez organ nadzoru w części uchwały pod kątem wystąpienia powyższych naruszeń, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm. dalej "P.p.s.a."), nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a jedynie zakresem zaskarżenia, sąd doszedł do przekonania, że zarzuty skargi okazały się częściowo zasadne.
W ocenie Sądu zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w objętej skargą części, to jest w zakresie § 17 ust. 5 pkt 2, § 27 ust. 5 pkt 2 uchwały, z powodu przekroczenie uprawnień wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i jednocześnie naruszenia kompetencji innego organu wynikających z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 460).
W przywołanych wyżej przepisach przedmiotowej uchwały, dla oznaczonych na rysunku planu symbolami R1-R30 terenów o przeznaczeniu rolnym oraz symbolami ZL1-ZL11 terenów lasów, ustanowiono jako jedną z zasad dostępu komunikacyjnego – zakaz realizacji nowych zjazdów na tereny przyległe do pasa drogowego drogi KDGP1 (teren publicznej drogi głównej ruchu przyspieszonego).
Wskazać w związku z tym należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., który zawiera zamknięty katalog elementów planu miejscowego, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Uszczegółowienie tego przepisu znajduje się w § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003, Nr 164, poz. 1587), który stanowi, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.
Tak określone uprawnienie, także ze względu na treść art. 29 ustawy o drogach publicznych nie obejmuje możliwości wprowadzenia takiego zakazu, jak wynikający z przywołanych wyżej przepisów §17 ust. 5 pkt 2, § 27 ust. 5 pkt 2, uchwały zakazy lokalizacji nowych zjazdów na tereny przyległe do pasa drogowego drogi KDGP1.
Stosownie bowiem do treści art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 – zgodnie z którym w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.
W świetle ust. 3 omawianego przepisu zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust.
- 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku:
- 1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym;
- 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu.
W myśl zaś ust. 4, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.
Wskazać należy, że skoro kwestia kompetencji i formy działania zarządcy drogi w zakresie budowy i przebudowy zjazdów jest uregulowana w akcie prawnym rangi ustawowej, to niedopuszczalne jest regulowanie tej materii w jakikolwiek sposób w akcie niższego rzędu, jakim jest sporna uchwała. Źródłem ograniczeń uznania administracyjnego zarządcy drogi w sprawach dotyczących określonych w planie zjazdów nie mogą stanowić przepisy prawa (w tym akty prawa miejscowego) z zakresu zagospodarowania i ładu przestrzennego. Przepisy art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych stanowią regulację szczególną w stosunku do przepisów u.p.z.p., a przewidziane w niej instytucje i środki prawne, w tym akty indywidualne, realizują odmienne cele i zadania.
Należy także podnieść, że związanie zarządcy drogi treścią planu miejscowego w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 ustawy o drogach publicznych i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Akceptacja prezentowanego przez Radę stanowiska oznaczałaby niedopuszczalne przesunięcie ustawowych kompetencji w zakresie rozstrzygania tej kategorii spraw z zarządcy drogi na radę gminy jako organu właściwego do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Ponadto nie można nie zauważyć, że kwestie dotyczące lokalizacji zjazdów z drogi publicznej rozstrzygana jest w trybie postępowania administracyjnego i w formie decyzji administracyjnej, nie zaś procedury planistycznej i aktu prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić także należy, że decyzja o lokalizacji zjazdu z drogi publicznej ma charakter uznaniowy, a podstawowym kryterium, które warunkuje uzyskanie zgody na nią jest spełnienie wymogów bezpieczeństwa ruchu drogowego (vide: wyroki NSA z dnia 8.02.2012 r., sygn. akt I OSK 276/11, z dnia 12.05.2011 r., sygn. akt I OSK 1068/10, z dnia 20.12.2010 r., sygn. akt II OSK 1783/09; dostępne na stronie nsa.gov.pl).
W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że §17 ust. 5 pkt 2 i § 27 ust. 5 pkt 2 spornej uchwały nie mają ustawowej podstawy prawnej i nie mogą ostać się w obrocie prawnym, albowiem nie stanowią przejawu władztwa planistycznego gminy co do zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej i wykraczają poza sferę, którą rada gminy może regulować w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Powyższe uchybienie stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego oraz wykroczenie poza sferę poddaną przez ustawodawcę regulacji rady gminy w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Odnosząc się do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę zgodzić się należy, że uzgodnienie projektu planu o jakim mowa w art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z Generalnym Dyrektorem DKiA było wymagane ze względu na okoliczność, iż planowany sposób zagospodarowania terenu objętego projektem planu miejscowego będzie miał istotny wpływ na ruch drogowy. Brak uzgodnienia stanowiłby istotne naruszenie trybu uchwalania planu o jakim mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Jednakże uzyskanie uzgodnienia nie stanowi automatycznie o legalności ustaleń przyjętych w planie miejscowym. Wola organu uzgadniającego nie stanowi obowiązujących przepisów prawa.
W dalszej kolejności należało dokonać oceny zasadności skargi w zakresie dotyczącym żądania stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie obejmującym jej przepisy § 34 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 pkt 2.
Paragraf 34 skarżonej uchwały reguluje ustalenia szczegółowe odnoszące się do sposobu zagospodarowania terenu, oznaczonego na rysunku planu symbolem KDGP1- przeznaczonego na drogę publiczną główną ruchu przyspieszonego. W ust. 2 określono zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: 1) w liniach rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania dróg ustala się lokalizację przystanków autobusowych oraz zatok autobusowych, 2) ustala się zakaz powiązania komunikacyjnego z terenem dróg wewnętrznych KDW10, KDW2.
Z kolei w ust. 4 pkt 2 w ramach parametrów i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, ustalono zakaz powiązania komunikacyjnego z terenami przyległymi do pasa drogowego drogi KDGP1.
W ocenie Sądu, zaskarżone przepisy § 34 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 pkt 2 wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, nie mogą być utożsamianie z przepisami zakazującymi lokalizacji zjazdu, gdyż mają one odmienną treść, cel i charakter. Należy je analizować w kontekście całości uregulowań zawartych w uchwale, jak również wymogu określonego w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.
Jak już wskazano analizowane przepisy u.p.z.p. nakazują przyjęcie w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej dla terenu objętego ustaleniami planu oraz określenia warunków powiązań i układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym. W zakresie tego obowiązkowego elementu planu miejscowego mieści się z pewnością regulacja przewidywanych połączeń komunikacyjnych planowanej drogi publicznej o kategorii drogi głównej ruchu przyspieszonego i innymi elementami kształtowanego przez radę gminy systemu komunikacji na terenach objętych obszarem planu, a także obszarami zewnętrznymi.
Wskazać trzeba w związku z tym, że określając zasady powiązań komunikacyjnych z omawianą drogą, organ gminy winien był uwzględnić przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016, poz. 124), w szczególności zaś § 9 ust. 3 tegoż rozporządzenia, z którego wynika m.in. że droga klasy GP - tj. droga główna ruchu przyśpieszonego, powinna mieć powiązania z drogami klasy Z - tj. drogi zbiorcze (wyjątkowo klasy L – tj. drogi lokalne) i drogami wyższych klas oraz, że stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.
W świetle powyższych przepisów, biorąc pod uwagę względy bezpieczeństwa jak i zapewnienia płynnej komunikacji, dopuszczalne i uzasadnione było ustalenie, w odniesieniu do drogi głównej ruchu przyśpieszonego, ograniczenia w zakresie sieci powiązań komunikacyjnych tej drogi z poszczególnymi terenami. Należy przy tym mieć na uwadze, że kształtując sieć połączeń dla poszczególnych obszarów Gminy, w tym przez wprowadzenie omawianego zakazu powiązań komunikacyjnych pasa drogi KDGP1 z terenem dróg wewnętrznych KDW10, KDW21 (ust. 2 pkt 2) i z terenami przyległymi do pasa drogi KDGP1 (ust. 4 pkt 2), organ zapewnił możliwość skomunikowania tych obszarów z innymi drogami. Wskazuje na to jednoznacznie analiza treści ustaleń planu dotyczących zasad komunikacji dla poszczególnych terenów określona w §§ 18-32 planu miejscowego.
Tym samym nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, że kwestionowane zapisy § 34 uchwały naruszają art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.
W tych okolicznościach Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W pozostałym zakresie skarga podlegała oddaleniu, w oparciu o art. 151 P.p.s.a.