Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] 2016 r. W. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" dla terenów położonych w Gminie [...], wnosząc o stwierdzenie nieważności § 17 ust. 5 pkt 2 i § 33 ust. 4 pkt 2 wskazanej uchwały. Organ nadzoru zarzucił naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia przedmiotowego planu, podnosząc że, kwestionowane ustalenia stanowią przekroczenie w sposób niedozwolony uprawnienia do określania w planie miejscowym zasad modernizacji, budowy i rozbudowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Wprowadzenie w ramach obowiązujących ustaleń planu zagadnień związanych z określeniem istniejących lub projektowanych zjazdów narusza ustawowe prerogatywy zarządcy drogi w zakresie spraw dotyczących zjazdu z dróg publicznych, które powinny być rozpatrywane wyłącznie na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy o drogach publicznych.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wskazał, że wprowadzenie powyższych zapisów do planu miejscowego było konieczne do uzyskania uzgodnienia jego projektu ze strony Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnić trzeba, że zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 446, dalej "u.s.g."), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art.
90. Z kolei przepis art. 93 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.
Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej części uchwały rady gminy w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U z 2016, poz. 778 dalej: "u.p.z.p."), kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Powyższa regulacja normatywna stanowi podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu – w drodze decyzji o warunkach zabudowy (vide: Niewiadomski w ZagospPrzestrzU.
Komentarz, wyd. 6, art. 3, Nb 1, Warszawa 2011). Wskazać przy tym jednak należy, że rada gmina w zakresie posiadanej samodzielności winna przestrzegać określonych w powyższej ustawie zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Mając zatem na względzie potrzebę zapewnienia zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wprowadził w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. sankcję nieważności uchwały rady gminy w całości lub części związaną z istotnym naruszeniem zasad, istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium lub planu miejscowego, a także naruszeniem właściwości organów w tym zakresie.
Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej przez organ nadzoru w części uchwały pod kątem wystąpienia powyższych naruszeń, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm. dalej "P.p.s.a."), nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a jedynie zakresem zaskarżenia, sąd doszedł do przekonania, że zarzuty skargi okazały się częściowo zasadne.
W przywołanym wyżej przepisie § 17 ust. 5 pkt 2 przedmiotowej uchwały zawarto zapis zakazujący dla wskazanych w tym przepisie terenów realizacji nowych zjazdów na tereny przyległe do pasa drogowego drogi KDGP1.
Wskazać w związku z tym należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., który zawiera zamknięty katalog elementów planu miejscowego, w planie miejscowym określa się obowiązkowo tylko zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Uszczegółowienie tego przepisu znajduje się w § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003, Nr 164, poz. 1587), który stanowi, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.
Tak określone uprawnienie, także ze względu na treść art. 29 ustawy o drogach publicznych nie obejmuje możliwości wprowadzenia takiego zakazu, jak wynikające z przywołanego wyżej przepisu §17 ust. 5 pkt 2 uchwały - zakaz lokalizacji nowych zjazdów na tereny przyległe do pasa drogowego drogi KDGP1.
Stosownie bowiem do treści art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 – zgodnie z którym w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.
W świetle ust. 3 omawianego przepisu zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust.
- 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku:
- 1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym;
- 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu.
W myśl zaś ust. 4 tegoż przepisu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.
Wskazać należy, że skoro kwestia kompetencji i formy działania zarządcy drogi w zakresie budowy i przebudowy zjazdów jest uregulowana w akcie prawnym rangi ustawowej, to niedopuszczalne jest regulowanie tej materii w jakikolwiek sposób w akcie niższego rzędu, jakim jest sporna uchwała. Źródłem ograniczeń uznania administracyjnego zarządcy drogi w sprawach dotyczących określonych w planie zjazdów nie mogą stanowić przepisy prawa (w tym akty prawa miejscowego) z zakresu zagospodarowania i ładu przestrzennego. Przepisy art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych stanowią regulację szczególną w stosunku do przepisów u.p.z.p., a przewidziane w niej instytucje i środki prawne, w tym akty indywidualne, realizują odmienne cele i zadania.
Należy także podnieść, że związanie zarządcy drogi treścią planu miejscowego w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 ustawy o drogach publicznych i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Akceptacja prezentowanego przez Radę stanowiska oznaczałaby niedopuszczalne przesunięcie ustawowych kompetencji w zakresie rozstrzygania tej kategorii spraw z zarządcy drogi na radę gminy jako organu właściwego do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Ponadto nie można nie zauważyć, że kwestie dotyczące lokalizacji zjazdów z drogi publicznej rozstrzygana jest w trybie postępowania administracyjnego i w formie decyzji administracyjnej, nie zaś procedury planistycznej i aktu prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: wyroki WSA w Łodzi z dnia 30.07.2015r., sygn. akt II SA/Łd 422/15 i we Wrocławiu z dnia 8.01.2014r., sygn. akt II SA/Wr 718/13; dostępne na stronie nsa.gov.pl). Podkreślić także należy, że decyzja o lokalizacji zjazdu z drogi publicznej ma charakter uznaniowy, a podstawowym kryterium, które warunkuje uzyskanie zgody na nią jest spełnienie wymogów bezpieczeństwa ruchu drogowego (vide: wyroki NSA z dnia 8.02.2012 r., sygn. akt I OSK 276/11, z dnia 12.05.2011 r., sygn. akt I OSK 1068/10, z dnia 20.12.2010 r., sygn. akt II OSK 1783/09; dostępne na stronie nsa.gov.pl).
W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że § 17 ust. 5 pkt 2 przedmiotowej uchwały, nie ma ustawowej podstawy prawnej i nie może ostać się w obrocie prawnym, albowiem nie stanowi przejawu władztwa planistycznego gminy co do zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, lecz wykracza poza sferę, którą rada gminy może regulować w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Powyższe uchybienie stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia planu.
Odnosząc się do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę zgodzić się należy, że uzgodnienie projektu planu o jakim mowa w art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z Generalnym Dyrektorem DKiA było wymagane ze względu na okoliczność, iż planowany sposób zagospodarowania terenu objętego projektem planu miejscowego będzie miał istotny wpływ na ruch drogowy. Brak uzgodnienia stanowiłby istotne naruszenie trybu uchwalania planu o jakim mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Jednakże uzyskanie uzgodnienia nie stanowi automatycznie o legalności ustaleń przyjętych w planie miejscowym. Powyższe z powołanych przyczyn uznane zostały za istotnie naruszające zasady ustalania planu miejscowego.
W dalszej kolejności należało dokonać oceny zasadności skargi w zakresie dotyczącym żądania stwierdzenia nieważności § 33 ust. 4 pkt 2 uchwały, w których zawarto zakaz powiązania komunikacyjnego z terenami przyległymi do pasa drogi KDGP1.
W ocenie Sądu, powyższy przepis wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, nie może być utożsamiany z przepisami zakazującymi lokalizacji zjazdu, gdyż ma on odmienną treść, cel i charakter. Należy go analizować w kontekście całości uregulowań zawartych w uchwale, jak również wymogu określonego w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.
Jak już wskazano analizowane przepisy u.p.z.p. nakazują przyjęcie w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej dla terenu objętego ustaleniami planu oraz określenia warunków powiązań i układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym. W zakresie tego obowiązkowego elementu planu miejscowego mieści się z pewnością regulacja przewidywanych połączeń komunikacyjnych planowanej drogi publicznej o kategorii drogi głównej ruchu przyspieszonego i innymi elementami kształtowanego przez radę gminy systemu komunikacji na terenach objętych obszarem planu, a także z obszarami zewnętrznymi.
Wskazać trzeba, że z § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016, poz. 124), wynika m.in. że droga klasy GP - tj. droga główna ruchu przyśpieszonego, powinna mieć powiązania z drogami klasy Z - tj. drogi zbiorcze (wyjątkowo klasy L – tj. drogi lokalne) i drogami wyższych klas oraz, że stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. rozporządzenia, w szczególności zaś
W świetle powyższych przepisów, biorąc pod uwagę względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym jak i zapewnienia sieci powiązań komunikacyjnych dla płynnej komunikacji, dopuszczalne było w odniesieniu do drogi głównej ruchu przyśpieszonego wprowadzenie ograniczenia w zakresie powiązań komunikacyjnych tej drogi z terenami przyległymi do pasa drogowego. Oczywiście przy jednoczesnym spełnieniu warunku aby te tereny miały zapewniony inny dostęp do drogi publicznej (skomunikowanie z innymi obszarami gminy). Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie, na co wskazuje analiza treści skarżonego planu miejscowego.
Tym samym nie można zgodzić się z twierdzeniami strony skarżącej, że kwestionowany zapis § 33 ust. 4 pkt 2 uchwały narusza art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.
W tych okolicznościach Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W pozostałym zakresie skarga podlegała oddaleniu, w oparciu o art. 151 P.p.s.a.