Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy Prokuratury Rejonowej Bydgoszcz – Południe w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (sprecyzowanej pismem z 21 lutego 2020 r.) na uchwałę Rady Gminy Nowa Wieś Wielka z dnia 28 lipca 2016 r. nr XX/147/16 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Nowa Wieś Wielka wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 pkt 1, § 3 oraz § 16 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały.
Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale:
- - istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 pkt 1 b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 poz. 2010, zwanej w skrócie "u.c.p.g.") oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, zwanej w skrócie "u.s.g.") poprzez zmodyfikowanie w § 2 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały katalogu rodzajów odpadów i nieuwzględnienie w nim selektywnego zbierania odpadów tekstyliów i odzieży, o obowiązku którym stanowi art. 4 ust. 2 pkt 1 b u.c.p.g.,
- - istotne naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 5 ust. 4 pkt 2 u.c.p.g. oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i nałożeniu na właściciela nieruchomości uprzątania błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, podczas gdy zapis ustawy wskazuje na szerszy krąg adresatów normy tj. na właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej,
- - istotne naruszenie art. 7 i 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i nałożeniu na posiadacza psa obowiązku wyprowadzania psa na smyczy, a w przypadku rasy uznanej za agresywną dodatkowo w kagańcu, podczas gdy materia zachowania środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określona w art. 77 kodeksu wykroczeń i dotycząca zwalniania psa z uwięzi, o której mowa w art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt nie wymaga spełniania tak rygorystycznych środków ostrożności.
W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie w zakresie dotyczącym pierwszego i trzeciego z czynionych zarzutów, natomiast odnośnie drugiego zarzutu skargi stwierdziła, że "wydaje się, że wniosek skarżącego ma swoje uzasadnienie".
Odnośnie § 2 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały organ podniósł, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w momencie podejmowania uchwały nie zawierała uregulowania, którego brak zarzuca skarżący. Wymagania dotyczące odpadów tekstyliów i odzieży powinny być wprowadzone w życie w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie nowelizacji u.c.p.g. z dnia 19 lipca 2019 r. (art. 1 pkt 2 tiret drugie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2019 r. poz. 1579), natomiast sam obowiązek przyjmowania odpadów tekstyliów i odzieży przez punkty selektywnego zbierania odpadów będzie miał zastosowanie dopiero od 1 stycznia 2025 r.
Odnośnie zarzutu dotyczącego § 16 załącznika do uchwały (obowiązki posiadacza psa) Organ podniósł, że jest to lex specialis w stosunku do art. 77 kodeksu wykroczeń. Zdaniem organu okoliczność, że wskazana norma prawna kodeksu wykroczeń jest bardzo ogólna oraz okoliczność, że art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt "nie wymaga tak rygorystycznych środków ostrożności" nie znaczy, że organ stanowiący jest pozbawiony możliwości uregulowania spornej materii w taki sposób, co do którego ma ustawowe upoważnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest częściowo zasadna.
Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy Nowa Wieś Wielka z dnia 28 lipca 2016 r. nr XX/147/16 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Nowa Wieś (Dz. Urz. Woj. Kuj. – Pom. z 2016 r. poz. 2792).
Zmiana do tej uchwały (w zakresie treści § 11 ust. 2 pkt 8 załącznika do uchwały) została wprowadzoną uchwałą Rady Gminy Nowa Wieś Wielka Nr XXXII/242/17 z dnia 26 października 2017 r. (Dz. Urz. Woj. Kuj. – Pom z 2017 r. poz. 4115).
Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (w skrócie "u.s.g."), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą zaistnieć przy ustanawianiu aktów uchwalanych przez organy gminy.
Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały.
Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. W tym kontekście istotne jest to, iż skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego od chwili podjęcia (ex tunc). Oznacza to zatem uznanie braku skuteczności stosowania tego aktu od chwili jego wydania. Z drugiej zaś strony badanie ewentualnej nieważności oznacza, że wzorcem kontroli aktu prawa miejscowego jest stan prawny aktualny na moment podjęcia tej uchwały. Późniejsze zmiany prawa, w tym treści delegacji ustawowej, mogą mieć znaczenie przy ustalaniu, czy uchwalone wcześniej przepisy aktu prawa miejscowego jeszcze obowiązują (kwestia zastosowania reguły interpretacyjnej lex posteriori derogat legi priori tj. prawo późniejsze uchyla prawo wcześniejsze) ewentualnie przy ustalaniu, czy rada gminy powinna podjąć jakąś inicjatywę celem dostosowania aktów prawa miejscowego do zmienionej treści aktów prawnych wyższego rzędu.
Wobec powyższego zasadnie Gmina zwraca uwagę na brak w treści ustawy o czystości i porządku w gminach obowiązującej w momencie podjęcia zaskarżonej uchwały upoważnienia ustawowego do regulowania kwestii odpadów tekstyliów i odzieży.
Wskazany przez Prokuratora art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g., którego naruszenie zarzuca, w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały miał treść:
Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.
W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały kwestia prowadzenia selektywnego zbierania odpadów uregulowana była w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) u.c.p.g., jednakże przepis ten nie wypowiadał się wówczas odnośnie odpadów tekstyliów i odzieży. Upoważnienie ustawowe do uregulowania wymagań w zakresie selektywnego zbierania odpadów tekstyliów i odzieży pojawiło się dopiero w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1579). Przepis art. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwsze owej ustawy zmieniającej ustalił nowe brzmienie art. 4 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 u.c.p.g. Zmiana brzmienia polegała m.in. na tym, że ta treść, która dotychczas była ujęta w lit. b) ustępu 2 została w nowym brzmieniu ujęta w lit. c) ustępu 2, natomiast kwestie selektywnego zbierania odpadów, poprzednio uregulowane jedynie w lit. a) ustępu 2, w nowym brzmieniu zostały uregulowane w lit. a) oraz w lit. b). W tej ostatniej jednostce redakcyjnej znalazło się m.in. nowe uregulowanie dotyczące odpadów tekstyliów i odzieży.
W opisanej sytuacji prawnej nie mogło zatem dojść do zarzucanego istotnego naruszenia prawa przez § 2 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały.
Należy przy tym zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej z 19 lipca 2019 r. rada gminy jest obowiązana dostosować uchwały wydane przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej do nowego brzmienia przepisów u.c.p.g. do dnia 31 grudnia 2020 r. (w wersji pierwotnej art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, tj. przed zmianą wprowadzoną na mocy art. 40 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 poz. 875) – rada gminy miała dokonać owego "dostosowania" w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej z 19 lipca 2019 r.").
Niezasadny jest także zarzut naruszenia przez § 3 załącznika do zaskarżonej uchwały art. 5 ust. 4 pkt 2 u.c.p.g.
Zgodnie z § 3 załącznika do zaskarżonej uchwały "Właściciel nieruchomości zobowiązany jest do uprzątania błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego". Treść tego przepisu zaskarżonej uchwały znajduje oparcie w upoważnieniu ustawowym ujętym w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g. - w brzmieniu obowiązującym w momencie podjęcia zaskarżonej uchwały: Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.
Zakres regulacji w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g. różni się jednak od zakresu regulacji art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.
Jak wynika z porównania treści cytowanych przepisów – w odróżnieniu od przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b) (obecnie lit. c) dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego) – ale już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika.
Kwestie zaś usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" reguluje art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Wykładnia obu tych przepisów prowadzi więc do wniosku, że ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie reguluje kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g. (tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela), ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 30 stycznia 2020 r. sygn. II SA/Ke 1063/19).
W zaskarżonym przepisie § 3 załącznika do zaskarżonej uchwały nie wskazano, że dotyczy on "chodnika wzdłuż nieruchomości" – nie może on zatem naruszać regulacji art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., który dotyczy tegoż chodnika. Przepis § 3 załącznika do zaskarżonej uchwały wypowiada się odnośnie tego kto ma wykonać obowiązki uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń "z części nieruchomości służących do użytku publicznego" – pozostaje więc w granicach upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g. (w brzmieniu z momentu podjęcia zaskarżonej uchwały).
Za zasadny natomiast uznał Sąd zarzut istotnego naruszenia prawa przez § 16 załącznika do zaskarżonej uchwały. Zgodnie z tym przepisem:
- 1. Posiadacz psa obowiązany jest do wyprowadzania psa na smyczy, a agresywnego dodatkowo w kagańcu. Obowiązek wyprowadzania psa w kagańcu nie dotyczy tych zwierząt, którym założenie kagańca niemożliwe jest ze względu na budowę ciała lub niewskazane ze względów zdrowotnych, potwierdzone zaświadczeniem lekarza weterynarii.
- 2. W miejscach mało uczęszczanych przez ludzi dopuszcza się zwolnienie psa z uwięzi pod warunkiem, że pies jest w kagańcu i pod bezpośrednim nadzorem właściciela lub opiekuna.
Z ust. 1 powyższego przepisu wynika, że:
- - każdy posiadacz psa musi go wyprowadzać na smyczy,
- - w przypadku "psa agresywnego" należy go wyprowadzać na smyczy i w kagańcu,
- - rada gminy określiła przypadki, kiedy "pies agresywny" może być wyprowadzany na smyczy, ale bez kagańca.
Z kolei z ust. 2 wynika, że w "miejscach mało uczęszczanych przez ludzi" można zwolnić psa z uwięzi – o ile jest w kagańcu i znajduje się pod bezpośrednim nadzorem właściciela lub opiekuna.
Z powyższego wynika, że rada gminy wprowadziła generalny nakaz wyprowadzania psa na smyczy. Jedynym wyjątkiem od wyprowadzania psa na smyczy jest sytuacja, kiedy posiadacz psa znajduje się "w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi" – wtedy jednak pies musi być w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i stanu zdrowia. Cechy osobnicze i stan zdrowia mają znaczenie tylko w przypadku "psów agresywnych" odnośnie obowiązku zakładania kagańca wraz ze smyczą.
Należy podkreślić, że wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy czy w kagańcu - co do zasady nie koliduje z regulacją art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g, zgodnie z którym rada gminy ma określić obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Przy wypełnianiu delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. trzeba jednakże mieć jednak na względzie istnienie w systemie prawa innych regulacji odnoszących się do utrzymywania zwierząt tj. art. 77 kodeksu wykroczeń, art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856) czy art. art. 20a ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2046 z późn. zm.), zgodnie z którym osoba niepełnosprawna nie jest zobowiązana do zakładania psu asystującemu kagańca oraz prowadzenia go na smyczy.
Uwzględniając te regulacje należy stwierdzić, że brak jest podstaw do wprowadzenia generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy, bez dokonania rozróżnienia ze względu na cechy osobnicze (np. rasę) lub konkretne cechy danego gatunku – do czego w istocie doszło w zaskarżonym § 16 załącznika do zaskarżonej uchwały. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Postanowienia regulaminu czystości i porządku niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.
Należy także zwrócić uwagę, że w analizowanym przepisie prawodawca lokalny użył niesprecyzowanych pojęć "pies agresywny" i "miejsce mało uczęszczane przez ludzi".
Pojęcie "pies agresywny" nie znajduje swojego wyjaśnienia w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ani też w innym akcie prawnym. W powszechnie obowiązujących przepisach prawa wyodrębniono jedynie kategorię "ras psów uznawanych za agresywne" określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. z 2003 r. Nr 77, poz. 687), co nie jest jednak jednoznaczne z pojęciem zastosowanym przez Radę Gminy w przedmiotowej uchwale. Nie jest także możliwe do precyzyjnego określenia, co oznacza "miejsce mało uczęszczane przez ludzi".
Należy w tym miejscu odwołać się do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, w którym zwrócono uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji.
Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. wyrok WSA w Kielcach II SA/Ke 770/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP.
Powyższe prowadzi do wniosku, że § 16 załącznika do zaskarżonej uchwały istotnie narusza prawo, wypełniając delegację ustawową bez uwzględnienia zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz zasady określoności regulacji prawnych wynikającej z art. 2 Konstytucji RP.
Ze względu na powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność części zaskarżonej uchwały – tak jak to orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku, zaś w pozostałej części, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.