Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...].10.2022 r., nr [...], Wójt Gminy B. na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej powoływana jako upzp) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku P. sp. z o.o. w L. (dalej określana jako Spółka lub Skarżąca) - odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1 MW na terenie części działki nr [...], obręb S., gmina B. W uzasadnieniu organ wskazał, że teren objęty wnioskiem znajduje się na obszarze, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z powyższym wydanie warunków zabudowy następuje na podstawie decyzji o warunkach zabudowy w trybie przepisu art. 4 ust. 2 pkt 2 upzp.
Zgodnie z art. 53 ust. 3 cyt. ustawy dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Ustalono m.in., że teren objęty inwestycją posiada dostęp do drogi publicznej. Projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządziła osoba spełniająca warunki określone w art. 5 upzp.
W wyniku przeprowadzonej analizy ustalono, że wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy w rozpatrywanej sprawie nie jest możliwe, ponieważ zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 upzp nie zachodzi okoliczność łącznego spełnienia następujących warunków:
co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej projektowanego obiektu, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, teren objęty inwestycją ma dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla powyższego zamierzenia budowlanego, teren objęty inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, stosownie do przepisów art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 z późn. zm.), decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarze:
w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 273), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
W obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B., uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. nie przewiduje się obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię ż odnawialnych źródeł energii.
W przypadku inwestycji polegającej na elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą nie przekraczającej 1000 kW, zlokalizowanej na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klasy IVa i IVb nie ma możliwości zastosowania wyłączenia zawartego w art. 10 ust. 2a pkt 1 upzp.
Po dokonaniu analizy na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1-6 upzp stwierdzono, że w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 cyt. ustawy. Inwestycja polegająca na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wytwarzająca energię elektryczną ze źródła odnawialnego (instalacja fotowoltaiczna) o mocy przekraczającej 500 kW uznaje się za zabudowę produkcyjną. Zabudowa taka nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 3 upzp i nie podlega zwolnieniu ze spełnienia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 cyt. ustawy.
W rozpatrywanej sprawie badano zatem, czy wokół terenu na działce objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy występuje zabudowa mogąca stanowić tzw. "dobre sąsiedztwo" dla planowanej elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1 MW stanowiących zabudowę produkcyjną. W analizowanym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa zagrodowa, zabudowa letniskowa oraz zabudowa użyteczności publicznej, która nie stanowi sąsiedztwa dla ww. inwestycji. Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzono, że planowana inwestycja jest również niezgodna z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zakresie kontynuacji funkcji planowanej zabudowy.
Reasumując, organ stwierdził, że z uwagi na zaistniały stan faktyczny i prawny pozytywne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy nie było możliwe.
Odwołanie od ww. decyzji złożyła Skarżąca. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 61 ust. 3 upzp poprzez błędne przyjęcie, że wydanie warunków zabudowy dla instalacji odnawialnych źródeł energii (w tym wypadku farmy fotowoltaicznej) wymaga spełnienia przez tę inwestycję warunku tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy), choć z przywołanego przepisu jednoznacznie, że w przypadku takiej inwestycji nie występuje konieczność spełnienia tego warunku;
- 2. art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp poprzez ich błędne zastosowanie w sytuacji, gdy planowane przedsięwzięcie w postaci instalacji odnawialnego źródła energii jest zwolnione obowiązku spełnienia wymogów określonych w ww. przepisach na podstawie art. 61 ust. 3 upzp.
Z uwagi na powyższe naruszenia Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej powoływana jako kpa) - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że stosownie do treści art. 4 ust. 1 upzp zasadą jest, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust. 2 cyt. ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
W ocenie Kolegium istotne było ustalenie w pierwszej kolejności tego, czy dla planowanej inwestycji dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czy też jej lokalizacja możliwa jest jedynie w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 10 ust. 2a upzp, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:
- 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne;
- 2) urządzeń innych niż wolnostojące.
W art. 15 upzp, odnoszącym się do obligatoryjnych i fakultatywnych elementów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uregulowano z kolei, że w planie określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko (ust. 3 pkt 3a).
W realiach sprawy teren, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Teren inwestycji objęty jest Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. Jak wynika jednak z treści decyzji, akt ten nie przewiduje obszarów, na których rozmieszczane będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii.
Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem polityki przestrzennej gminy i jest uchwalane dla całego obszaru gminy. Ustawodawca pozostawił gminie, jako podstawowej jednostce samorządu terytorialnego, prawo decydowania o rozmieszczeniu urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW i o mocy zainstalowanej większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki, co stanowi wyraz ochrony interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 upzp). Koreluje to z zasadą ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju, które ustawodawca przyjął za podstawę polityki przestrzennej. Gmina nie ma zatem obowiązku wskazywania w studium terenów pod budowę ww. urządzeń. Stosownie zaś do art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp, w planie miejscowym granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko pod wyznacza się w zależności od potrzeb.
Potrzeba taka zachodzi zatem wówczas, gdy gmina, przejawiając zamiar dopuszczenia lokalizacji tego rodzaju obiektów na swym terenie, już w studium takie tereny przewidziała. Podstawą do wyznaczenia w studium terenów pod takie urządzenia jest powołany wcześniej art. 10 ust. 2a.
Nie ulega więc wątpliwości, że organ uchwałodawczy gminy przy ustalaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy może przewidzieć wyznaczenie na terenie gminy obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW. Wtedy też powinien w studium ustalić rozmieszczenie takich obszarów. Jeżeli takie obszary zostaną w studium wyznaczone, to wówczas w treści uchwalonego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania powinny być określone zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp granice terenów pod budowę tego typu urządzeń i ich stref ochronnych (por. wyroki NSA w sprawach II OSK 2807/16 i II OSK 1470/18; wyrok WSA w Gliwicach w sprawie II SA/Gl 248/16).
Konsekwencją wyznaczenia na terenie gminy obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, w myśl art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i określenie w jego treści granic terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granic ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.
W ocenie Kolegium, powyższe regulacje należy interpretować w ten sposób, że co do zasady określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w planie miejscowym (art. 4 ust. 1 upzp), co oznacza, że ustawodawca na obszarach pozbawionych planu miejscowego respektuje generalną zasadę wolności zabudowy w granicach określonych przepisami szczególnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp), ale także przepisami samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak planu miejscowego dla danego terenu nie oznacza możliwości lokalizacji na nim inwestycji w postaci urządzeń wytwarzających energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW w drodze decyzji administracyjnej, gdy ustawa przewiduje, że ich lokalizacja wymaga uchwalenia planu miejscowego, a uprzednio określenia tych obszarów w studium. Innymi słowy - lokalizacja inwestycji w postaci urządzeń wytwarzających energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW możliwa jest wyłącznie w oparciu o ustalenia planu miejscowego, którego obowiązek sporządzenia dla przewidzianych w studium obszarów ich rozmieszczenia znajduje swe źródło w przepisach art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp.
Z uwagi na planowaną moc instalacji (do 1,0 MW) oraz klasę gruntów (RIII, IVa, IVb) na terenie planowanej instalacji fotowoltaicznej nie ma możliwości zastosowania wyłączenia zawartego w art. 10 ust. 2a pkt 1 upzp.
Z przyczyn wyżej opisanych, zdaniem Kolegium, nie było wystarczających podstaw prawnych dla uznania, że dla planowanej inwestycji możliwe jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, a dodatkowo - dyspozycję zawartą w art. 61 ust. 3 upzp, który stanowi, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.
Niewątpliwie planowana inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii z uwagi na to, że zgodnie z powołanym przepisem instalacja odnawialnego źródła energii jest to instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:
- a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,
- b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służących do wytwarzania biogazu rolniczego
- - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.
Skoro jednak z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW i o mocy zainstalowanej większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki, wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, a następnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a upzp, miałaby być możliwa na podstawie art. 61 ust. 3 upzp w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu.
Niezależnie od powyższego Kolegium wskazało, że nawet przy dopuszczeniu możliwości wydania decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, to dokonanie interpretacji art. 61 ust. 3 upzp z zastosowaniem reguł jedynie wykładni literalnej nie jest prawidłowe. WSA w Bydgoszczy wskazał w wyroku w sprawie II SA/Bd 392/21, odwołując się do wyroku NSA w sprawie II OSK 3705/19, że z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524, projekt ustawy druk VIII. 3656) wynika, iż rozszerzenie art. 61 ust. 3 ustawy o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prokonsumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji, pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej (por. art. 1 pkt 27a ustawy).
Wobec powyższego należy odwołać się też do reguł wykładni systemowej i przyjąć, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 3 upzp, w brzmieniu obowiązującym od 29 sierpnia 2019 r., powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (obecnie 500 kW, z wyłączeniami) (chodzi o art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp). Jak dalej stwierdził Sąd, odwołując się do przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp, uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (obecnie 500 kW, z wyłączeniami) na obszarze gminy zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach (por. M. Szyrski.
Rola samorządu terytorialnego w rozwoju odnawialnych źródeł energii, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 116-117; H. Izdebski, J. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, baza LEX, art. 10). Nie sposób uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a upzp, miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 ustawy zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2. Treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy świadczy o tym, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (obecnie 500 kW, z wyłączeniami), były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Zdaniem Sądu, nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy (vide: wyroki NSA w sprawach: II OSK 794/16, II OSK 2727/17, II OSK 2758/16).
W tym kontekście należy dodać, że instalacja fotowoltaiczna, o mocy do 1 MW, przy łącznej powierzchni obszaru inwestycji [...] ha będzie miała cechy zabudowy produkcyjnej lub przemysłowej.
W tych okolicznościach Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, oparte na wynikach analizy dołączonej do decyzji, że instalacja fotowoltaiczna planowana w obszarze zabudowy zagrodowej nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji, co uzasadnia stwierdzenie, że warunek z art. 61 ust 1 pkt 1 upzp nie jest spełniony, a w konsekwencji nie jest możliwe również wydanie pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Skargę na ww. decyzję złożyła Spółka, zarzucając jej:
- 1. bezpodstawne uznanie, że w stosunku do instalacji odnawialnych źródeł energii (co najmniej o planowanej mocy większej niż 500 kW) nie można wydawać decyzji o warunkach zabudowy, gdyż takie inwestycje muszą być realizowane wyłącznie na podstawie ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, choć nie ma żadnych podstaw pranych do przyjęcia takiego założenia;
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 10 ust. 2a pkt 1 upzp poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy z uwagi na to, jakoby planowana inwestycja z uwagi na brak uwzględnienia instalacji fotowoltaicznych w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy była sprzeczna z przepisami odrębnymi - 10 ust. 2a pkt 1 upzp, choć przepis ten nie znajduje zastosowania do niniejszego stanu faktycznego, gdyż jest normą dotyczącą uchwalania studium, a w konsekwencji planów zagospodarowania przestrzennego i nie odnosi się do wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a w szczególności nie ma żadnych podstaw prawnych do przyjęcia założenia, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla instalacji odnawialnego źródła energii o mocy powyżej 500 kW (1000 kW na terenach klas V, VI, Vlz) możliwe jest wyłącznie, jeśli taką instalację przewidziano w studium;
- 3. naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 61 ust. 3 upzp przez przyjęcie, że wyjątek od konieczności zachowania zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej dla inwestycji, dla których wydawana jest decyzja o warunkach zabudowy, nie obowiązuje w przypadku instalacji większych niż 500 kW (1000 kW na terenach klas V, VI, Vlz), choć lege non distinguente brak również jurydycznych podstaw do rozróżniania instalacji odnawialnych źródeł energii na te poniżej lub powyżej 500 kW i ustalanie, do których z nich zastosowanie znajdzie art. 61 ust. 3 upzp;
- 4. błędne uznanie, że planowane przedsięwzięcie będzie stanowiło zabudowę przemysłową, produkcyjną, choć w świetle definicja zawartej w art. 2 pkt 13 uoze stanowi ono instalację odnawialnego źródła energii;
- 5. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno było uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Wobec powyższego Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga była zasadna.
Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd był zobligowany w okolicznościach niniejszej sprawy do oceny zajętego przez SKO stanowiska co do prawidłowości kwalifikacji zamierzonej inwestycji - elektrowni fotowoltaicznej, jako instalacji odnawialnego źródła energii, skoro ustalenie charakteru planowanej inwestycji ma istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na treść art. 61 ust. 3 upzp. W przypadku bowiem kwalifikacji przedmiotowej inwestycji jako instalacji odnawialnego źródła energii, o której mowa w art. 61 ust. 3 upzp, brak jest konieczności - w świetle treści tego przepisu - oceny spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp.
W konsekwencji, właściwa kwalifikacja inwestycji determinuje podlegające wyjaśnieniu okoliczności sprawy, a tym samym ocenę, czy wystąpiły w sprawie podstawy do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1 MW.
W ocenie Sądu przedmiotową inwestycję należało uznać za instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1378 ze zm., dalej powoływana jako uoze), o której mowa w art. 61 ust. 3 upzp.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 upzp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5. W art. 61 ust. 1 pkt 1 sformułowano zaś wymóg polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymóg ten określany jako przesłanka "dobrego sąsiedztwa" nie obowiązuje jednak w odniesieniu do obiektów wymienionych w art. 61 ust. 3 upzp. W myśl tego przepisu, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.
W myśl zaś art. 2 pkt 13 uoze, instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:
- a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,
- b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego.
Według art. 2 pkt 22 tej ustawy, odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.
Przedmiotowa inwestycja polega na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1 MW. Planowane przedsięwzięcie sprowadza się więc do budowy infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej. Niewątpliwe więc w sprawie mamy do czynienia z realizacją urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnego źródła energii w postaci energii słonecznej, a więc odnawialnego, niekopalnego źródła energii obejmującego energię promieniowania słonecznego. Taki charakter inwestycji kwalifikuje ją więc jako instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 uoze. To zaś oznacza, wbrew stanowisku organów, że obowiązków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp w myśl art. 61 ust. 3 upzp nie stosuje się do spornej inwestycji (por. wyroki WSA w Olsztynie w sprawie II SA/Ol 547/20, NSA w sprawie II OSK 667/21; WSA w Poznaniu w sprawie IV SA/Po 96/22; WSA w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie II SA/Go1097/21 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).
Nie było zatem w tym przypadku konieczne wyznaczanie obszaru analizowanego i przeprowadzenie jego analizy w celu oceny dopuszczalności realizacji przedmiotowej inwestycji w świetle zasady dobrego sąsiedztwa, ani też konieczności weryfikacji warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp. Brzmienie przepisu art. 61 ust. 3 upzp jest jednoznaczne. Wynika z niego wprost, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 uoze. Przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, stanowi zaś instalację odnawialnego źródła energii w świetle definicji zawartej w art. 2 pkt 13 w zw. z art. 2 pkt 22 uoze. Skoro definicja instalacji odnawialnego źródła energii określona w art. 2 pkt 13 uoze, do której odwołuje się ustawodawca w art. 61 ust. 3 upzp, nie zawęża tego pojęcia do poszczególnych rodzajów instalacji, to brak jest podstaw do zmiany zakresu pojęciowego definicji legalnej instalacji odnawialnego źródła energii na potrzeby weryfikacji wymogów wydania decyzji o warunkach zabudowy, i ograniczenie tej definicji tylko do określonych rodzajów instalacji.
Konsekwencją powyższego jest więc brak konieczności weryfikacji, czy zamierzenie inwestycyjne, stanowiące w świetle definicji z art. 2 pkt 13 uoze instalację odnawialnego źródła energii, spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp.
Ustosunkowując się zaś do argumentacji przedstawionej w powołanych przez SKO orzeczeniach sądów administracyjnych, a dotyczącej ograniczenia zastosowania art. 61 ust. 3 upzp do instalacji o mocy do 100 kW (obecnie 500 kW, z wyłączeniami), należy zaznaczyć, że na mocy art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524, dalej powoływanej jako ustawa z dnia 19 lipca 2019 r.) art. 61 ust. 3 upzp otrzymał brzmienie, w myśl którego przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 uoze. Z dniem wejścia w życie ww. ustawy (29 grudnia 2019 r.) instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 uoze dodano więc do art. 61 ust. 3 upzp jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa.
Ani z treści zmienionego przepisu art. 61 ust. 3 upzp, ani z treści art. 2 pkt 13 uoze, do którego odwołuje się ustawodawca w art. 61 ust. 3 upzp, nie wynika ograniczenie instalacji odnawialnego źródła energii do instalacji o mocy do 100 kW. Po dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. zmianie art. 61 ust. 3 upzp instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 uoze, do których zaliczają się elektrownie fotowoltaiczne, zostały więc wyłączone spod wymogu spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, a ustawodawca nie uzależnił tego wyłączenia od mocy instalacji odnawialnego źródła energii. Na marginesie należy przy tym zauważyć, że posłużenie się przez ustawodawcę w zmienionym przepisie pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii obok pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej wyklucza możliwość utożsamiania tych pojęć i tym samym zdezaktualizowało zasadność posiłkowania się orzecznictwem sprzed ww. zmiany art. 61 ust. 3 upzp odnoszącym się do kwestii zaliczenia elektrowni fotowoltaicznych do urządzeń infrastruktury technicznej.
Sąd podziela argumentację wyrażoną w ww. wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie II SA/Go 1097/21, w ramach której wskazano, że gdyby przyjąć stanowisko, iż uzasadnieniem dla wyłączenia z możliwości zastosowania przepisu art. 61 ust. 3 upzp do instalacji o mocy przekraczającej 100 kW jest okoliczność, że zmiana wprowadzona w tym przepisie ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. jest powiązana z potrzebą wspierania rozwoju wytwarzania energii elektrycznej przez prosumentów, czyli podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej - to poza zakresem uregulowań znalazłyby się instalacje o mocy od 50 kW do 500 kW. Mikroinstalacja to bowiem instalacja odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW, przyłączona do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu nie większej niż 150 kW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest nie większa niż 50 kW (art. 2 pkt 19 uoze). Natomiast przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp dotyczą instalacji o mocy zainstalowanej większej niż 100 kW (a obecnie 500 kW).
Co więcej, w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. w części dotyczącej art. 4 wprowadzającego zmiany w art. 15 ust. 4 oraz 61 ust. 3 upzp wskazano, że "w art. 4 wprowadzono zmiany do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, modyfikując dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego i lokalizacji budynków, umożliwiając lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną". Z powyższego wynika jednoznacznie, że chodzi tu o zmianę art. 15 ust. 4, natomiast brak jest tu uzasadnienia dla zmiany wprowadzanej w art. 61 ust. 3 upzp. Potwierdza to dalszy zapis uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r., gdzie wskazano, że "w zakresie zasad zagospodarowania przestrzennego doprecyzowano dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego, który umożliwiając lokalizację budynków, powinien umożliwić również lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną, którą najprościej zintegrować z budynkami mieszkalnymi".
Ponadto w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. wskazano, że celem tego projektu jest realizacja dodatkowych działań zmierzających do osiągnięcia celu 15% udziału energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto do 2020 r. Celem proponowanych rozwiązań jest również zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego, czego skutkiem powinno być w perspektywie długofalowej zapewnienie stałego dostępu do energii dla odbiorców końcowych, przy jednoczesnym utrzymaniu się cen energii na możliwie niskim poziomie. Projekt umożliwia realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych.
Należy też zauważyć, że stanowisko organów nie uwzględnia charakteru inwestycji w postaci farmy fotowoltaicznej, która nie może powstać w każdym dowolnym miejscu m.in. z tego względu, że wymaga odpowiedniej wielkości terenu (którego znalezienie w obszarach zabudowanych - o funkcji przemysłowej może okazać się nierealne). Ponadto, co równie istotne, wymaga ona odpowiedniego dostępu światła, co uniemożliwia jej lokalizację w miejscach zacienionych, np. przez budynki na terenach o charakterze przemysłowym.
Zdaniem Sądu, w świetle poczynionych uwag, należy podzielić stanowisko Skarżącej, że wykładnia przepisu art. 61 ust. 3 upzp w powiązaniu także z treścią i uzasadnieniem ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. nie uprawnia do wyłączenia z pojęcia instalacji odnawialnego źródła energii, o którym mowa w art. 61 ust. 3 upzp, instalacji o mocy przekraczającej 100 kW, co dodatkowo potwierdza aktualne brzmienie przepisu art. 10 ust. 2a upzp normującego kwestię wymogu ustalenia w studium rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii, w którym to przepisie w następstwie nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustawa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1873) zwiększono moc urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii ze 100 kW do 500 kW, a w przypadku określonej ich lokalizacji aż do 1000 kW. Trudno jest bowiem uznać instalacje fotowoltaiczne o mocy bliskiej 1 MW za instalacje prosumenckie.
Należy też zaznaczyć, że skoro w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. ustawodawca rozróżnia i wyszczególnia mikroinstalację w rozumieniu art. 2 pkt 19 uoze, to nie ma uzasadnienia dla uznania, że w następnym przepisie, tj. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. posługując się ogólnym pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 uoze, ma na myśli jedynie instalacje o mocy poniżej 100 kW. Tym bardziej, że w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. wyjaśniono także, że "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 upzp", że "w związku z rozbieżnością orzeczniczą, z punktu widzenia potrzeb procesu inwestycyjnego w branży odnawialnych źródeł energii przeżywającej dynamiczny rozwój, zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 upzp o instalacje odnawialnego źródła energii" i, że "przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej". W ramach tych zapisów w żadnym miejscu nie wskazano, że zmiana art. 61 ust. 3 upzp nie ma dotyczyć wszystkich instalacji odnawialnego źródła energii, lecz jedynie tych o mocy do 100 kW.
Argumentem za zasadnością poglądu wyrażonego przez organy nie może być również stanowisko, że tylko na obszarach wskazanych w studiach mogą być realizowane urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Stosownie do art. 10 ust. 2a upzp, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (obecnie 500 kW, a nawet do 1000 kW), a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu w studium ustala się ich rozmieszczenie.
Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp, w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Przytoczone przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp dotyczą planowania przestrzennego, a nie przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie wyłączają one lokalizacji określonych w tych przepisach instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnej. Gdyby taka była wola ustawodawcy, to odnośnie tego rodzaju inwestycji zawarłby on podobne unormowanie jak w art. 10 ust. 3b upzp w odniesieniu do obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, czego jednak nie uczynił.
Należy mieć ponadto na uwadze przepis art. 9 ust. 4 upzp, który stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Teren przedmiotowej inwestycji nie jest zaś objęty planem miejscowym, natomiast decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydawana jest na podstawie przepisów odrębnych i zapisy (ich brak) studium nie mają dla niej wiążącego charakteru.
Powyższa argumentacja Sądu znajduje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie NSA – por. wyroki NSA w sprawach II OSK 805/23, II OSK 1482/21, II OSK 12767/21, II OSK 1219/21, II OSK 2619/22.
Mając zatem na uwadze wszystkie wskazane powyżej argumenty, Sąd stwierdził, że zarzuty skargi były zasadne.
Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej powoływana jako "ppsa"), orzeczono jak w sentencji.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 ppsa.
Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.
Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta B., będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych.
W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 29.06.2023 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) z uwzględnieniem uiszczonych przez Skarżącą wpisu w kwocie 500 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.