Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Burmistrz S. odmówił skarżącemu M. T. przyznania zasiłku celowego na pokrycie strat w ramach pomocy finansowej dla osób poszkodowanych w wyniku przejścia frontu burzowego w dniu [...] sierpnia 2017 r.
Organ ustalił, że w wyniku zdarzenia klęskowego skarżący poniósł straty w lokalu znajdującym się w miejscowości C. [...].
Burmistrz podniósł, że podstawę przyznania pomocy (zasiłku celowego) na podstawie art. 40 ustawy z dnia [...] marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 930 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.p.s.") stanowi poniesienie strat w wyniku określonych zdarzeń. Takim zdarzeniem była anomalia pogodowa w dniu [...] sierpnia 2017 r. na terenie miasta i gminy S..
Jednakże realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej gmina kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę. Zgodnie z art. 110 ust. 2 u.p.s. przy wydawaniu decyzji oraz wysokości udzielanej pomocy organ działa w oparciu o przekazane przez wojewodę a zatwierdzone przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] lipca 2017 r. "Zasady udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych, jakie wystąpiły od maja 2017 r.". Zasady te w punkcie I.5 informują, że "jeżeli w zniszczonym lub uszkodzonym budynku lub lokalu mieszkalnym, gospodarstwo domowe nie było prowadzone w dniu zdarzenia klęskowego, nie zachodzą przesłanki do przyznania pomocy".
Ponieważ jak ustalił organ, skarżący w dniu zdarzenia klęskowego nie zamieszkiwał w lokalu znajdującym się w miejscowości C. [...], w którym poniósł straty – odmówiono mu przyznania zasiłku celowego.
Odwołując się skarżący zarzucił organowi brak podjęcia czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego, w wyniku czego błędnie ustalono, że lokal nr [...] w [...] jest niezamieszkały. W rzeczywistości natomiast skarżący prowadzi w tym lokalu gospodarstwo domowe, a jedynie chwilowo, na czas remontu, opuścił lokal. Odwołujący wskazał, ze formalnie nabył lokal w dniu [...] sierpnia 2017 r., jednakże zamieszkiwał w nim wcześniej, o czym świadczą uiszczane przez niego opłaty za zużycie wody oraz energii elektrycznej (aczkolwiek opłacane były rachunki wystawione jeszcze na poprzedniego właściciela).
Odwołujący wniósł o przeprowadzenie dowodów z załączonych do odwołania dokumentów na okoliczność ustalenia czasu powstania i przyczyn szkody, konieczności dokonania wymiany pokrycia dachowego oraz ustalenia, że miejscem zamieszkania i prowadzenia gospodarstwa domowego odwołującego jest lokal nr [...] w C..
Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Kolegium wskazało, że podstawę materialno – prawną decyzji stanowi art. 40 u.p.s. Podkreśliło, że rozstrzygnięcie zostało podjęte w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że organ winien załatwić sprawę zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków (art. 7 k.p.a.). Zdaniem Kolegium uszczegółowieniem tej zasady jest art. 3 ust. 4 u.p.s. zgodnie z którym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Organ wskazał także na treść art. 2 ust. 1 u.p.s.
Omawiając podstawy prawne wydanej decyzji Kolegium zacytowało także treść pkt 1 - 8 pisma Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2017 [...], w którym Minister określił zasady udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o którym mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych, jakie wystąpiły od maja 2017. Cytując Kolegium podkreśliło (przez wytłuszczenie części tekstu), że pomoc jest przyznawana rodzinom lub osobom samotnie gospodarującym, prowadzącym, w dniu wystąpienia zdarzenia klęskowego, gospodarstwo domowe w budynku mieszkalnym lub lokalu mieszkalnym zniszczonym lub uszkodzonym w wyniku zdarzenia.
Powołując się na "oględziny" pracownika socjalnego oraz notatkę służbową z dnia [...] sierpnia 2017 r. Kolegium wskazało, że w mieszkaniu pod adresem [...] [...] (które uległo uszkodzeniu – zalaniu) nie stwierdzono znamion prowadzenia gospodarstwa domowego; domostwo nie jest przez nikogo zamieszkałe, mieszkanie jest praktycznie w stanie surowym. Informację o niezamieszkiwaniu w lokalu potwierdził sam odwołujący w złożonym oświadczeniu z dnia [...] sierpnia 2017 r., wskazując na remont.
Kolegium wskazało ponadto na uzyskane przez organ I instancji informacje, że skarżący jest zameldowały w ww. mieszkaniu od [...] sierpnia 2017 r., nie figuruje w ewidencji podatkowej podatku od nieruchomości, podatku rolnego oraz leśnego na terenie gminy a także nie figuruje w ewidencji prowadzonej dla celów ewidencji i poboru opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Kolegium wskazało, że przedstawiony stan prawny i faktyczny był podstawą podjętego rozstrzygnięcia.
W skardze do sądu administracyjnego M. T. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając:
- - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 67 § 1 i 2 pkt 3 k.p.a. poprzez niesporządzenie przez organ I instancji protokołu z oględzin nieruchomości należącej do skarżącego i poprzestanie jedynie na sporządzeniu notatki urzędowej z dokonanej czynności,
- - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 79 § 1 k 2 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącego jako strony postępowania o terminie oględzin i tym samym uniemożliwienie mu wzięcia udziału w tej czynności,
- - naruszenie art. 10 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy, Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego poprzez jego nieprzeprowadzenie,
- - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 10 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącego sformułowanych w piśmie z dnia 24 sierpnia 2017 r.,
- - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji, w szczególności nieodniesienie się do zarzutów odwołania dotyczących nieprzeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a także nieodnisienie się do wniosków dowodowych sformułowanych w odwołaniu,
- - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie niezbędnych czynności zmierzających od ustalenia stanu faktycznego i błędne ustalenie, iż lokal nr [...] w [...] jest niezamieszkały, a tym samym nie jest prowadzone w nim gospodarstwo domowe,
- - naruszenie prawa materialnego tj. art. 39 i 40 u.p.s. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem obiektywizmu i słuszności, co spowodowało przekroczenie granic swobodnego uznania administracyjnego.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego skutkowało błędnym ustaleniem, że skarżący nie zamieszkiwał w lokalu nr [...] w [...]. Skarżący podkreślił, że lokal ten poprzednio należał do jego babci, a następnie, po jej śmierci, współwłaścicielem mieszkania został ojciec skarżącego, który zezwolił skarżącemu (za przyzwoleniem pozostałych spadkobierców) na zamieszkanie w tym lokalu. Po zgromadzeniu odpowiedniej sumy pieniężnej skarżący postanowił wyremontować lokal i w związku z tym czasowo przeniósł się do mieszkania rodziców położonego w tej samej miejscowości. Jednocześnie podjął starania o uregulowanie sytuacji prawnej lokalu, co miało miejsce w sierpniu 2017 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Ponadto Kolegium wskazało, że komisja szacowania strat wspólnie z pracownikiem nadzoru budowlanego nie dokonała oględzin lokalu mieszkalnego, ponieważ w lokalu tym nie było prowadzone gospodarstwo domowe, a fakt ten potwierdzili również sąsiedzi oraz skarżący w oświadczeniu z dnia [...] sierpnia 2017 r.
Organ podkreślił również, że skoro skarżący podpisał wywiad środowiskowy stwierdzający, że lokal nie jest zamieszkały, a teraz to kwestionuje, to Kolegium nie ma wpływu na zmianę decyzji, gdyż skarżący powinien kwestionować ww. okoliczność w organie, który dokonał oględzin lokalu mieszkalnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Na wstępie należy podkreślić, że jak słusznie wskazał organ, podstawą materialno – prawną przyznania zasiłku celowego jest art. 40 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1), klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2), niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Z przytoczonych regulacji wprost wynika, że przesłanką warunkującą przyznanie pomocy w ramach tego zasiłku jest poniesienie straty w wyniku m.in. klęski żywiołowej.
Jak wskazał ponadto organ, w związku z tym, iż środki finansowe na usuwanie skutków klęsk żywiołowych pochodzą z rezerwy celowej budżetu państwa Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 17 sierpnia 2017 r. określił zasady udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych, które wystąpiły od maja 2017 r.
Trzeba jednakże zauważyć, że w świetle ustanowionej w art. 7 Konstytucji RP (potwierdzonej także w art. 6 k.p.a.) zasady legalizmu, organy władzy publicznej zobowiązane są do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Wskazane pismo organu rządowego określające cel zasiłku oraz przesłanki jego przyznania nie należy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego określonych w art. 87 oraz art. 91 Konstytucji RP i dlatego nie mogą być one samodzielną podstawą przyznania, bądź odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku celowego.
Tym niemniej należy stwierdzić, że zasiłek celowy przyznawany na podstawie art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s. ma służyć tym samym celom, co zasiłek celowy określony w art. 39 u.p.s. Nie jest to bowiem jakiś inny "zasiłek celowy", ale zasiłek którego celem jest zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej (tak w art. 39 ust. 1 u.p.s.), tyle że w związku ze szczególnymi okolicznościami (klęska żywiołowa lub ekologiczna – art. 40 ust. 2 u.p.s."). Wynika to także z przepisu art. 3 ust. 1 u.p.s., który określa, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przepis art. 40 u.p.s. normuje szczególne zasady przyznawania zasiłku celowego, bowiem w wyjątkowych sytuacjach mogą otrzymać go osoby lub rodziny przekraczające ustalone w ustawie kryterium dochodowe. Jednakże uchylenie kryterium dochodowego nie oznacza uchylenia celu w jakim udzielana jest pomoc społeczna, tj. wspieranie danych osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb.
Zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane klęską żywiołową. Zasiłek celowy o którym mowa w art. 40 ust.2 ustawy może być bowiem przyznany, jeżeli w wyniku strat poniesionych w związku z klęską żywiołową, pomimo wykorzystania własnych zasobów i możliwości, dana osoba lub rodzina nie są w stanie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych. Zasiłek celowy nie służy rekompensacie strat, ale ma umożliwić przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych. W przypadkach zatem kiedy dana osoba nie prowadziła gospodarstwa domowego w lokalu, który uległ uszkodzeniu czy zniszczeniu w wyniku klęski żywiołowej, lecz dysponuje innym lokalem, w którym prowadzi gospodarstwo domowe – nie można uznać, że owa osoba nie ma możliwości zaspokojenia swoich potrzeb bytowych tj. potrzeb mieszkaniowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2220/11 publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy zatem uznać za zasadne prowadzenie przez organ postępowania w celu ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie zaistniała okoliczność prowadzenia przez skarżącego gospodarstwa domowego w lokalu, który uległ uszkodzeniu, w związku z czym skarżący ubiega się o przyznanie mu świadczenia w postaci zasiłku celowego,
Jednakże z drugiej strony za zasadne należy uznać zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez organ przepisów postępowania dotyczących prowadzenia postępowania dowodowego, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W przedmiotowej sprawie organy nie wyjaśniły w sposób przewidziany przepisami prawa, czy rzeczywiście skarżący w momencie wystąpienie klęski żywiołowej prowadził gospodarstwo domowe w lokalu nr [...] w [...]. Należy zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się zarówno wywiad środowiskowy, podpisany przez skarżącego, zawierający ogólne twierdzenie, że nie prowadzi on w ww. lokalu gospodarstwa domowego, jak też dopisane na wniosku o przyznanie zasiłku oświadczenie skarżącego, że w chwili nawałnicy nie zamieszkiwał w lokalu, gdyż wówczas mieszkanie było w remoncie. W istocie zatem organ miał do czynienia z dwoma oświadczeniami skarżącego, które mogły być uznane albo za sprzeczne (tzn. raz skarżący przyznaje, że nie prowadzi w danym miejscu gospodarstwa domowego, a następnie twierdzi, że jednak prowadzi gospodarstwo domowe w tym miejscu) albo za uzupełniające się (jeżeli uznać, że skarżący potwierdzając podpisem w wywiadzie środowiskowym zawarte w nim stwierdzenie, że nie prowadzi gospodarstwa domowego w przedmiotowym lokalu, miał jedynie na myśli że nie wykonuje czynności składających się na prowadzenie tegoż gospodarstwa dokładnie w dniu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego – co nie wyklucza twierdzenia, że ów lokal jest co do zasady miejscem prowadzenia przez niego gospodarstwa domowego, tyle że wykonywanie czynności składających się na prowadzenie gospodarstwa nie jest możliwe ze względu na prowadzony remont, wymagający czasowego opuszczenia lokalu).
Aby rozstrzygnąć w niniejszej sprawie, z którą z powyższym sytuacji mamy do czynienia nie jest wystarczające oparcie się jedynie na treści wywiadu środowiskowego.
Rodzinny wywiad środowiskowy jest szczególnym rodzajem dowodu przewidzianym w ustawie o pomocy społecznej. Wywiad środowiskowy, w myśl art. 107 ust. 1 u.p.s. ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny. Rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe, a ponieważ sporządzany jest na urzędowym formularzu, stanowi jednocześnie protokół w rozumieniu k.p.a. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie jest pogląd, że protokół ten ma charakter dokumentu urzędowego, do którego należy stosować art. 68 § 1 i 2 k.p.a. (wyrok NSA z: 10 listopada 1994 r., I SA 1073/94 z glosą W. Chróścielewskiego, ST 1997/3/76; 17 czerwca 1994 r., I SA 336/94 z akceptującą glosą J.P. Tarno i M. Woźniaka, OSP 1996/4/76; S. Nitecki w: C. Martysz, S. Nitecki i G. Szpor, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Gdańsk 2001 s. 326).
Protokół - jako dokument urzędowy - korzysta z domniemania prawdziwości (art. 76 § 1-3 k.p.a.). Dowód z wywiadu jest konglomeratem dowodowym, polegającym na równoczesnym skonfrontowaniu oświadczeń strony, zeznań świadków, wyników oględzin w miejscu pobytu strony, treści dokumentów urzędowych i prywatnych (W. Maciejko w: W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, LexisNexis 2010, s. 411 uw. 4, s. 415, uw. 2).
Trzeba jednak podkreślić, że wywiad środowiskowy nie zastępuje innych dowodów, przewidzianych w k.p.a., ani ich nie wyklucza. Dowodem jest wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Postępowanie dowodowe w sprawach pomocy społecznej jest oparte na zasadzie oficjalności. Na organie ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ winien uwzględnić wnioski dowodowe strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy.
W przedmiotowej sprawie wywiad środowiskowy zawiera wprawdzie stwierdzenie, że okoliczność braku prowadzenia gospodarstwa domowego potwierdzają sąsiedzi, jednakże nie zostały utrwalone ani konkretne wypowiedzi owych sąsiadów, ani ich nazwiska. Takiego twierdzenia zawartego w wywiadzie środowiskowym nie sposób zatem zweryfikować. Z kolei takie okoliczności, że skarżący nie jest właścicielem lokalu, nie jest w nim zameldowany, nie jest wykazywany w rejestrach jako osoba, na której ciąży obowiązek podatkowy związany z nieruchomością, czy obowiązek zapłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – aczkolwiek mogą być argumentami na rzecz twierdzenia o braku prowadzenia gospodarstwa domowego, nie mogą być jednak uznane za przesądzające o tym, że skarżący w przedmiotowym lokalu takiego gospodarstwa domowego nie prowadzi. Gospodarstwo domowe można bowiem prowadzić w miejscu, którego nie jest się właścicielem, a np. jedynie się to miejsce dzierżawi czy wynajmuje.
W tych okolicznościach należy stwierdzić, że organ dopuścił się naruszenia ciążącego na nim z mocy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do rozpatrzenia sprawy, a także z naruszeniem art. 80 k.p.a. dokonał dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonej materiału dowodowego - co mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, w wyniku przeprowadzenia pełnego, poprawnego postępowania dowodowego, iż skarżący prowadzi gospodarstwo domowe w przedmiotowym lokalu.
Nie ma przy tym oparcia w prawie zawarte w odpowiedzi na skargę stanowisko Kolegium, iż skarżący mógł kwestionować twierdzenia co do braku zamieszkania lokalu tylko przed organem I instancji, który takowe twierdzenie zawarł w wywiadzie środowiskowym. Trzeba podkreślić, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego (a jest nim także Samorządowe Kolegium Odwoławcze) jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać na weryfikacji decyzji wydanej w I instancji, tylko na ponownym rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Żaden przepis prawa nie wyłącza na etapie postępowania odwoławczego możliwości kwestionowania przez stronę poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Organ odwoławczy jest zatem zobowiązany odnieść się do żądania strony w tym zakresie, biorąc jednakże pod uwagę treść art. 136 i 138 § 2 k.p.a. tj. badając czy istnieją podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i czy ze względu na jego zakres może to uczynić sam organ odwoławczy, czy też konieczne jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W świetle powyższego w szczególności słuszny jest zarzut naruszenia przez Kolegium art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do wniosków dowodowych skarżącego zawartych w odwołaniu. Konsekwencją powyższego stanowiska, iż organ odwoławczy jest organem merytorycznym jest też wymóg, aby organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji zawarł własne ustalenia co do stanu faktycznego (przedstawiając w tym względzie stosowną argumentację), a nie ograniczył się jedynie do oceny, czy organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych.
Ze względu na powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
W ponownym postępowaniu organ winien wydać rozstrzygnięcie po uprzednim uzupełnieniu postępowania dowodowego, stosownie do powyższego stanowiska Sądu. W szczególności organ winien odnieść się do wniosków dowodowych skarżącego zgłaszanych w toku postępowania, a swojemu stanowisku dać wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) biorąc pod uwagę wysokość wpisu oraz uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.