Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2019r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, Wojewoda stwierdził uchybienie terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta M. B. z [...] lipca 2019r. [...]. (dotyczącej zmiany wcześniejszej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obejmującą zmianę sposobu użytkowania budynku)
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny.
Decyzja Prezydenta M. B. z [...] lipca 2019r. wydana została na wniosek inwestora – D. M.. Decyzja ta została wysłana F. spółce z o.o. na adres: ul. [...] w W.. Spółka w czerwcu 2018r. zmieniała adres siedziby spółki (zgłoszony do KRS) - o czym powiadomiła organ I instancji w piśmie z [...] lipca 2019r., zawierającym uwagi do prowadzonego postępowania z wniosku inwestora.
Kwestionując zasadność wydanego rozstrzygnięcia F. spółka z o.o. wniosła w dniu [...] września 2019 r. (data nadania przesyłki w placówce operatora pocztowego) odwołanie, w którym podniosła zarzut wadliwości doręczenia jej decyzji.
Zaskarżonym niniejszą skargą postanowieniem z [...] listopada 2019r. Wojewoda stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W ocenie organu odwoławczego na gruncie niniejszej sprawy bezsporne jest, że odwołanie F. spółki z o.o. wniesione zostało z uchybieniem 14-dniowego terminu albowiem wraz z odwołaniem złożony został wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, który to wniosek nie został uwzględniony (z uwagi na niezachowanie ustawowego terminu określonego w art. 58 § 2 k.p.a.).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy F. spółka z o.o., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, zarzuciła Wojewodzie naruszenie: art. 58 § 2 k.p.a, art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a ponadto sformułowała zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca zarzuciła organowi przedwczesne wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia – tj. przed zakończeniem postępowania prowadzonego w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Skarżąca wyraziła stanowisko, zgodnie z którym organ odwoławczy winien był zawiesić postępowanie w zakresie rozpatrzenia odwołania do czasu wyjaśnienia kwestii przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c p.p.s.a. – lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że narusza ono prawo, aczkolwiek wynika to z powodów odmiennych od objętych zarzutami skargi.
Przedmiotem analizy w przedmiotowej sprawie jest postanowienie stwierdzające, że odwołanie Skarżącej zostało wniesione z uchybieniem terminu. Zważywszy na akcentowany przez stronę skarżącą fakt, że postanowienie to zostało wydane przedwcześnie z uwagi na toczące się postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, należało w pierwszej kolejności rozważyć, czy stanowiło to uchybienie rzutujące na konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia.
W orzecznictwie nie ma jednomyślności co do kwestii, czy wniosek o przywrócenie terminu do złożenia środka odwoławczego zawsze musi być rozpatrzony przed stwierdzeniem uchybienia terminu. Część składów orzekających opowiada się za koncepcją, zgodnie z którą "postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania będzie wadliwe wówczas, gdy zostanie wydane przed rozpatrzeniem wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania" (vide: wyrok NSA sygn. l OSK 408/09, l GSK 1900/14 oraz wyroki WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/GI 396/19, WSA w Warszawie II SA/Wa 2100/19, WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 1366/17, WSA w Łodzi sygn. akt 11 SA/Łd 1344/13, II SA/Kr 385/11 – dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl - baza CBOSA).
Istnieje jednak druga linia orzecznicza, znajdująca odzwierciedlenie w najnowszych wyrokach NSA (vide: wyrok NSA z 10 grudnia 2020r. sygn. akt I OSK 1565/20, wyrok NSA z 7 maja 2020r. sygn.. akt I OSK 1696/20, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt I FSK 78/12 – dostępne na stronie jw.), którą Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela.
W świetle przyjętej koncepcji, zasady logiki i ekonomiki procesowej nakazują przyjąć, że rozpatrzenie sprawy z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 58 k.p.a. jest etapem następującym po wydaniu postanowienia stwierdzającego uchybienie temu terminowi na podstawie art. 134 k.p.a. niezależnie od tego, kiedy ów wniosek został złożony (po wniesieniu odwołania, czy jednocześnie z nim). O zgodności z prawem postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania decyduje bowiem to, czy według stanu na moment jego podjęcia spełniły się przesłanki przewidziane w art. 134 k.p.a. Skoro przepis ten stanowi, że "organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania" to koniecznym jest ustalenie, w jakim dniu miało miejsce prawidłowe doręczenie decyzji oraz ustalenie, kiedy zostało wniesione odwołanie od tej decyzji i w rezultacie czy doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania - co jest stanem obiektywnym.
Za przyjęciem omówionej powyżej koncepcji zadecydowały nie tylko względy formalne ale również okoliczności przedmiotowej sprawy. Należy bowiem zauważyć, że w sprawie bezspornie decyzja Prezydenta M. B. z [...] lipca 2019r., od której Skarżąca wniosła odwołanie w dniu [...] września 2019r., została wysłana na nieaktualny adres spółki mimo dopełnienia przez stronę obowiązku wynikającego z art. 41 § 1 k.p.a. – tj. poinformowania organu o zmianie adresu (z akt sprawy wynika, że Skarżąca pismem odebranym przez organ w dniu [...] lipca 2019r. poinformowała o aktualnym adresie siedziby spółki - k. 105 teczka akt [...]).
Stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminowi do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. powinno być zatem poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego, czy strona odwołująca się przekroczyła termin określony w art. 129 § 2 k.p.a., w myśl którego odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin określony w tym przepisie jest terminem zawitym, wiążącym wszystkie osoby i organy występujące w postępowaniu administracyjnym. Powołania się przez organ odwoławczy wyłącznie na odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (będącą przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia) nie można w okolicznościach sprawy uznać za prawidłowe.
Z uwagi na brzmienie art. 134 k.p.a istotną okolicznością, mającą wpływ na sposób zakończenia niniejszej sprawy przez organ odwoławczy, powinno być zatem ustalenie daty skutecznego doręczenia decyzji. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy przyjął tymczasem, że decyzja objęta odwołaniem została doręczona stronie na nieaktualny adres, zaniechał jednak ustalenia, czy wobec tego można przyjąć skuteczność doręczenia decyzji i w jakiej dacie Skarżąca zapoznała się z treścią decyzji z [...] lipca 2019r. Tym samym organ odwoławczy zaniechał ustalenia, czy w sprawie upłynął dla strony skarżącej (z jaką datą) termin do wniesienia odwołania.
Trzeba podkreślić, że fakt doręczenia pisma określonej osobie w oznaczonym czasie i miejscu może być stwierdzony wtedy, kiedy jest pewne, iż otrzymała je właściwa osoba (art. 42 § 1 i art. 43 k.p.a.) lub że spełnione zostały warunki określone w art. 44 k.p.a. (tzw. doręczenie zastępcze). Nieskuteczne doręczenie w ogóle zatem nie powoduje rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania od decyzji. W takiej sytuacji za datę doręczenia uznać należy dzień, w którym adresat faktycznie otrzymał decyzję lub się z nią zapoznał. Przy czym zauważyć również należy, że kwestii skuteczności doręczenia decyzji nie można wiązać z samą możliwością pozyskania informacji o jej wydaniu. Decydujące znaczenie ma data zapoznania się przez stronę z treścią rozstrzygnięcia, albowiem dopóki strona nie pozna treści decyzji (sentencji rozstrzygnięcia i argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu decyzji) nie może w należyty sposób sformułować zarzutów odwołania.
W zaskarżonym postanowieniu Wojewoda powyższych kwestii nie wziął zupełnie pod uwagę (pomimo, że Skarżąca podniosła zarzut braku doręczenia decyzji na prawidłowy adres siedziby spółki), ani też się do niej w żaden sposób nie odniósł w zaskarżonym postanowieniu - co powoduje, że postanowienie to zapadło z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 134 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym czyni koniecznym jego uchylenie.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie miał na uwadze, że jego podstawowym obowiązkiem jest wyjaśnienie ponad wszelką wątpliwość czy decyzja Prezydenta M. B. z [...] lipca 2019r. została skutecznie doręczona Skarżącej - bowiem wyłącznie w takim wypadku może wywołać skutki procesowe.
Tak więc bez jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności doręczenia ww. decyzji i ustalenia czy było ono skuteczne, stwierdzenie organu o wypełnieniu dyspozycji art. 134 k.p.a. należy uznać przedwczesne i tym samym wadliwe. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
W punkcie 2 sentencji wyroku Sąd orzekł o kosztach postępowania sądowego na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., przyznając na rzecz Skarżącej od organu odwoławczego kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, co obejmuje uiszczony wpis oraz wynagrodzenie pełnomocnika.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II WSA w Bydgoszczy z 23 grudnia 2020 r., wydane na mocy art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).