Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...], Wójt Gminy B., działając na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 – dalej "u.p.s."), odmówił G. T. (skarżącej) przyznania pomocy w formie skierowania do Domu Pomocy Społecznej w B.. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca osiąga dochód w wysokości 1754,91 zł, jest osobą niesamodzielną (nie jest w stanie sama sprzątać, przygotować sobie obiadu, zrobić zakupów, prania, ani wykonać codziennej toalety). W tym zakresie pomocy skarżącej udziela jej siostra mieszkająca w sąsiedniej miejscowości, oraz opiekunka skierowana przez GOPS w B. w celu świadczenia codziennych usług opiekuńczych. Przywoławszy treść art. 54 ust. 1 u.p.s. organ stwierdził, że skarżącej przyznano nieodpłatne usługi opiekuńcze od 1 czerwca 2018 r. do 30 czerwca 2020 r. przez 5 dni w tygodniu, jedynie w miesiącach od lipca do września 2020 r. usługi były realizowane przez 3 dni w tygodniu w wymiarze 11 godzin tygodniowo.
Obecnie od 1 października 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. skarżącej świadczone są nieodpłatne usługi opiekuńcze przez 5 dni w tygodniu w wymiarze 15 godzin tygodniowo. W związku z powyższym w ocenie organu zasadną jest odmowa wnioskowanej pomocy.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca, działając przez pełnomocnika, zarzuciła organowi nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, w tym przede wszystkim pominięcie załączonej do wniosku dokumentacji lekarskiej wskazującej na konieczność objęcia skarżącej całodobową opieką. Podniosła, że jest osobą od urodzenia upośledzoną umysłowo, niepotrafiącą czytać i pisać.
Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego oraz treści art. 54 u.p.s. i art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., organ odwoławczy stwierdził, że dopiero stwierdzenie niemożności zapewnienia usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania wymagającego tej opieki uzasadnia skierowanie go do DPS, tj. zastosowanie środka ostatecznego. Organ wskazał, że skarżącej zapewniono wystarczającą ilość usług opiekuńczych – nieodpłatnych sprawowanych przez 15 godzin tygodniowo w dni robocze; korzysta ona także z pomocy siostry. W związku z tym nie zachodzi przesłanka z art. 54 u.p.s. uzasadniająca pozytywne rozpatrzenie wniosku.
W skardze na powyższą decyzję G. T., działając przez swojego pełnomocnika, zarzuciła naruszenie art. 6, 7, 15, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie sytuacji zdrowotnej i rodzinnej skarżącej - przyjęcie, że siostra skarżącej objęta jest obowiązkiem alimentacyjnym względem niej, ma możliwości finansowe i czasowe w zakresie opieki nad skarżącą, a nadto nieodniesienie się do materiału dowodowego (dokumentacji lekarskiej o stanie zdrowia skarżącej i zakresie wymaganej opieki) wskazującego na konieczność umieszczenia skarżącej w DPS. Wniosła o przesłuchanie świadka – siostry skarżącej – na okoliczność stanu zdrowia skarżącej i możliwości pełnienia nad nią opieki, oraz przesłuchanie skarżącej na okoliczność jej sytuacji zdrowotno-bytowej. W uzasadnieniu skargi skarżącą powtórzyła argumentację odwołania, wskazując, że usługi opiekuńcze przyznane z GOPS nie zostały przydzielone w wymiarze wynikającym z zaświadczeń lekarskich, zaś siostra skarżącej nie jest w stanie sprawować opieki nad nią w wystarczającym stopniu. W ocenie skarżącej decyzje obu instancji naruszają prawo procesowe w zakresie ustaleń faktycznych leżących u podstaw rozstrzygnięć, a także samego uzasadnienia decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), Sąd stwierdził, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej stanowił art. 54 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Pobyt w DPS jest świadczeniem niepieniężnym z pomocy społecznej (art. 36 pkt 2 lit. o u.p.s.). Istotą kierowania do DPS jest dokonanie wiążącej oceny przez właściwy organ pomocy społecznej, czy osoba powinna uzyskać status mieszkańca oznaczonego DPS, czy też nie. Z art. 54 ust. 1 u.p.s. wynikają trzy przesłanki umieszczenia w DPS - konieczność sprawowania całodobowej opieki z powodu wieku, choroby, niepełnosprawności kandydata na mieszkańca DPS połączona z brakiem możliwości samodzielnego funkcjonowania w codziennym życiu oraz niemożliwością zapewnienia niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Orzeczenie o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wymaga łącznego spełnienia wszystkich trzech wyżej wyliczonych przesłanek.
Rdzeń ustaleń faktycznych dokonywanych przez organ administracji powinien zatem dotyczyć przede wszystkim tego, czy skarżąca wymaga całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, oraz czy może samodzielnie funkcjonować, z uwzględnieniem możliwości świadczenia na jej rzecz usług opiekuńczych.
W przedmiotowej sprawie organy oparły swoje rozstrzygnięcia na stanowisku, że co prawda skarżąca wymaga opieki w związku z niepełnosprawnością i niemożnością samodzielnego funkcjonowania w życiu codziennym, jednak pomoc może być jej zapewniona w postaci dotychczasowej, tj. w formie przyznanych decyzją z [...] października 2020 r. nieodpłatnych usług opiekuńczych w wymiarze 15 godzin tygodniowo przez 5 dni w tygodniu, świadczonych w miejscu przebywania skarżącej. Organy wskazały nadto na okoliczność wsparcia skarżącej przez jej siostrę, "odwiedzającą w miarę możliwości" skarżącą, co świadczyć ma o zabezpieczeniu większości jej potrzeb w obecnym stanie funkcjonowania skarżącej.
W ocenie Sądu organy nie poczyniły w sprawie ustaleń pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie, że skarżąca nie kwalifikuje się do umieszczenia w domu pomocy społecznej.
Z przedstawionych Sądowi dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych wynika bezsprzecznie, że skarżąca jest osobą samotnie zamieszkującą niezdolną do samodzielnej egzystencji (okresowa, orzeczona do lutego 2022 r.), niedorozwiniętą umysłowo (niedorozwój drugiego stopnia), wymagającą stałej całodobowej opieki osoby trzeciej. Nie umie czytać, pisać, samodzielnie przygotować sobie posiłku. Wymaga pomocy i opieki przy czynnościach higienicznych oraz prowadzeniu gospodarstwa domowego. O powyższym świadczy zgromadzona dokumentacja w postaci zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej z [...] września 2020 r. (zał. 10 i 11 do wniosku), zaświadczenie lekarza psychiatry z [...] września 2020 r. (zał. 12 do wniosku), wypisu z treści orzeczenia lekarza rzeczoznawcy kasy rolniczego ubezpieczenia społecznego (zał. 13), karty informacyjne leczenia w poradni psychologicznej (zał. 15-17) oraz treść punktu VII kwestionariusza wywiadu środowiskowego (zał. 22, k. 14).
Informacje zawarte w treści wyżej wskazanych dokumentów, jak i twierdzenia siostry skarżącej (stanowisko konsekwentnie wyrażane w toku postępowania administracyjnego i sądowego) prowadzą do obiektywnej oceny, że nie może ona samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym bez stałego, całodobowego nadzoru. Spełnione są zatem bez wątpienia pierwsze dwie przesłanki sytuacyjne opisane w art. 54 ust. 1 u.p.s. W odniesieniu do przesłanki niemożności zapewnienia niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, kategoryczne stanowisko organów rozstrzygających, że skarżącej wystarczy pomoc w dotychczasowej formie nie zostało w sposób dostateczny uzasadnione, zwłaszcza w kontekście materiału dowodowego pozostającego w dyspozycji organów.
Rozstrzygając o odmowie skierowania skarżącego do DPS organy powołały zasadniczo dwie okoliczności – korzystanie przez skarżącą z nieodpłatnych usług opiekuńczych w wymiarze 15 godzin przez 5 dni roboczych oraz świadczoną przez jej siostrę pomoc w codziennych czynnościach "w miarę możliwości".
Po pierwsze zatem stwierdzić należy, że z powołanego zaświadczenia lekarza psychiatry z [...] września 2020 r. niezbicie wynika, iż skarżąca "wymaga stałej opieki w wymiarze min. 6 godziny na dobę", przy czym przyjąć należy (przy okazji braku sprecyzowania tej kwestii), że chodzi tu o opiekę codzienną, a nie tylko w dni robocze. Powyższe świadczy zatem o wyraźnej dysproporcji zaleceń lekarskich do wymiaru faktycznie przyznanych usług opiekuńczych (15 godzin przez 5 dni w tygodniu – czyli średnio 3 godziny dziennie w dni robocze). Organy obu instancji w ogóle nie skomentowały powyższej okoliczności, nie oceniły materiału dowodowego w tym zakresie i przemilczały, że dokumentacja lekarska wskazuje na konieczność sprawowania opieki w wymiarze oczywiście przekraczającym wymiar pomocy aktualnie przyznanej. Z orzeczenia lekarskiego z [...] września 2020 r. wprost zresztą wynika, że skarżąca "powinna być umieszczona w domu pomocy społecznej na pobyt całodobowy o profilu dla osób przewlekle somatycznie chorych".
W zaświadczeniu wskazano też konkretne świadczenia zdrowotne, jakie winny być wobec skarżącej wykonywane w DPS. W tym kontekście wytknąć również należy, że organy w żaden sposób nie ustaliły, czy pomoc w postaci usług opiekuńczych spełnia wyszczególnione tam wymogi, a co mogłoby stanowić okoliczność przemawiającą za skierowaniem skarżącej do placówki.
Po drugie, o oczywistym braku dostatecznego pochylenia się nad sytuacją skarżącej świadczy stwierdzenie, jakoby pomoc siostry skarżącej dostatecznie uzupełniała wymiar koniecznej, całodobowej opieki, i w związku z tym uzasadniała kontynuację świadczenia opieki w formie dotychczasowej (usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania skarżącej). Zarówno organ I, jak i II instancji nadmieniły tylko, że mieszkająca w innej miejscowości siostra udziela pomocy skarżącej, przy czym organ odwoławczy ujął to nader niekonkretnie, jako fakt odwiedzin skarżącej w miarę możliwości siostry. Jeżeli organy powołują się na tę okoliczność, że konieczna, całodobowa opieka nad skarżącą uzupełniana jest przez siostrę skarżącej (wobec przydzielonych 15 godzin opieki sprawowanej w ramach przyznanej pomocy społecznej), to winny to w sposób niebudzący wątpliwości wykazać (np. poprzez uzupełnienie w tym zakresie wywiadu środowiskowego przede wszystkim o oświadczenia skarżącej i jej siostry, również o zeznania sąsiadów powołanych w charakterze świadków).
Chodzi tu o ustalenie, czy siostra w istocie sprawuje taką opiekę, na czym ona polega i w jakim wymiarze czasowym jest ona sprawowana (czy codziennie, czy periodycznie). Przesądzenia też w tym miejscu wymaga, że z faktu możliwego sprawowania opieki przez rodzeństwo osoby wymagającej tej opieki organy nie będą mogły wywodzić braku podstaw do skierowania do domu pomocy społecznej, nie jest to bowiem przeciwwskazaniem do tego umieszczenia w świetle art. 54 ust. 1 u.p.s. (w którym mowa o braku możliwości zapewnienia niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, a więc formie świadczenia pomocy społecznej). Opiekę siostry traktować można jedynie w kategoriach dodatkowego wsparcia niemającego jednak normatywnego znaczenia.
Na marginesie należy też zauważyć, że bezspornym jest w sprawie, iż skarżąca jest osobą upośledzoną umysłowo, niepiśmienną i niepotrafiącą czytać. Nie jest jednak osobą ubezwłasnowolnią. Z tego względu w aktach sprawy winien znaleźć się ślad (np. w formie notatki urzędowej) potwierdzający, że skarżącej, odczytano podpisane przez nią pisma, a w szczególności pełnomocnictwo, jak też czy jest ona świadoma istoty sprawy (umieszczenia skarżącej w domu pomocy społecznej). Wykluczyć należy bowiem sytuację, w której skarżąca, działająca przez swojego pełnomocnika z racji na upośledzenie umysłowe, wnosi o ukształtowanie jej sytuacji administracyjnoprawnej (i w ogóle życiowej), nie znając konsekwencji ewentualnego pozytywnego załatwienia podpisanego przez nią podania.
Należy też stwierdzić, ze w razie wątpliwości organów w zakresie rozeznania skarżącej w znaczeniu skierowanego podania o umieszczenie w placówce, niezbędne okaże się zaświadczenie lekarza psychiatry, że skarżąca ma świadomość co do znaczenia i skutków uwzględnienia jej podania.
Reasumując, dopiero wyczerpujące ustalenie stanu faktycznego sprawy pozwoli na jednoznaczne stwierdzenie, czy zachodzi trzecia z przesłanek z art. 54 ust. 1 u.p.s. uzasadniających skierowanie skarżącej do domu pomocy społecznej. Rozstrzygnięcia organów obu instancji są w tym zakresie aprioryczne i zostały powzięte w sposób naruszający zasadę rzetelnego ustalenia i wnikliwej analizy wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zgodnie z regułami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., oraz w sposób naruszający obowiązek wykazania w uzasadnieniu decyzji, że podjęte rozstrzygnięcie jest usprawiedliwione okolicznościami prawnymi i faktycznymi sprawy (art. 107 § 3 k.p.a.).
Mając to na uwadze, Sąd orzekł o uchyleniu decyzji obu instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z niniejszego uzasadnienia.