Uzasadnienie
Pismem z dnia 18 grudnia 2019 r. Prokurator Rejonowy Prokuratury Rejonowej Bydgoszcz-Południe zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w Solcu Kujawskim z dnia 6 grudnia 2010 r., nr II/8/10, w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego w Solcu Kujawskim oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, w zakresie §1 ust. 1-3, §2 ust. 2 oraz §3 ust. 3-5 załącznika do tej uchwały. Uchwale zarzucił wielokrotne, istotne naruszenia art. 7 Konstytucji RP oraz §118 i §143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r., nr 100, poz. 908 – dalej "rozporządzenie") w zw. z naruszeniem art. 9a ust. 1, 9b ust. 1, 9b ust. 2, 9a ust. 7, 9a ust. 10, 9a ust. 13 i 9a ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1309 – dalej "u.p.p.r.") poprzez powtórzenie ich treści kolejno w § 1 pkt 1, § 1 pkt 2, §1 pkt 3, §3 pkt 3, §3 pkt 4, §3 pkt 5 i §2 pkt 2. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części dot. ww. paragrafów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie stwierdzenie wydania zaskarżonego aktu z naruszeniem prawa. Organ podniósł, że w orzecznictwie dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, jeżeli powtórzenie ma charakter dosłowny i jego zastosowanie podyktowane jest względami komunikatywności tekstu prawnego. Wskazał, że część orzecznictwa kwalifikuje powtórzenie treści przepisu ustawy jako nieistotne naruszenie prawa. Organ zauważył, że w sprawie nie doszło do przekształcenia, zmodyfikowania lub zsyntezowania przepisów ustawy, a ich powtórzenie sprawiło, że zaskarżona uchwała stała się bardziej czytelna. W ocenie organu okoliczności sprawy wskazują, że powtórzenia były w tym przypadku dopuszczalne, ewentualnie stanowiły nieistotne naruszenie prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 31 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 – dalej "u.s.g.") stanowi, że nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.
Przedmiotem zaskarżenia jest akt prawa miejscowego - uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego w Solcu Kujawskim oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.
Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem odwołanie się do przepisów u.s.g., w której przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały.
Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na uwadze Sąd podzielił zarzuty skargi, że w zakresie §1 ust. 2, § 1 ust. 3 oraz § 2 ust.
- 2. Sąd dostrzegł też z urzędu potrzebę stwierdzenia nieważności § 3 ust. 6.
Przepis § 1 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, stanowi, że: "Zespół Interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz w ramach realizacji założeń Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie". Z kolei art. 9 b ust 1u.p.p.r., stanowi, że: "Zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie." Z zestawienia powyższych przepisów wynika, że treść § 1 ust. 2 ww. załącznika stanowi powtórzenie uregulowania ustawowego (art. 9 b ust 1 u.p.p.r.) z pewnymi modyfikacjami co jest niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie prawa. Gminny uchwałodawca zawęził bowiem część działalności zespołu interdyscyplinarnego do realizacji założeń Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie, gdy tymczasem z ustawy wynika szerszy zakres części wskazanej działalności zespołu, albowiem ma on zadanie podejmować działalność w zakresie ochrony ofiar przemocy w rodzinie.
Przepis § 1 ust. 3 ww. załącznika stanowi, że: "Zadaniem Zespołu Interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań przedstawicieli różnych podmiotów oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności poprzez:
a)diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie;
b)podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie w celu przeciwdziałania temu zjawisku;
- c) inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie;
d)rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielania pomocy w środowisku lokalnym". Z kolei art. 9 b ust. 2 u.p.p.r., stanowi, że: "Zadaniem zespołu interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5, oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności przez:
- 1) diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie;
- 2) podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku;
3)inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie;
4)rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym;
5)inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie".
Z zestawienia powyższych przepisów wynika, że treść § 1 ust. 3 ww. załącznika stanowi powtórzenie uregulowania ustawowego (art. 9 b ust. 2 u.p.p.r.) z pewnymi modyfikacjami co jest niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie prawa. Uchwałodawca gminny pominął bowiem szczegółowe określenie przedstawicieli podmiotów, których dotyczy integrowanie i koordynowanie działań w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Uregulowanie to nie tylko modyfikuje ustawę, która precyzyjnie określa, o jakie podmioty chodzi, ale też jest z nią sprzeczne, skoro pozostawia otwarty katalog tych podmiotów.
Dosłowną z kolei kopię art. 9a ust. 7 u.p.p.r. stanowi §3 ust. 3 załącznika do uchwały, zgodnie z którym "posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące". Prawodawca lokalny powtórzył też w §3 ust. 4 załącznika, za art. 9a ust. 10 u.p.p.r., że "zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach" (organ redakcyjnie zmodyfikował przy tym ten przepis). Bezpośrednią kopią art. 9a ust. 13 u.p.p.r. jest zapis §3 ust. 5 załącznika zaskarżonej uchwały ("członkowie zespołu dyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych i zawodowych").
Również istotne naruszenie prawa Sąd stwierdził kontrolując zgodność z prawem zapisu § 2 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały. Wymieniając w ramach § 2 ust. 2 ww. załącznika katalog podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, prawodawca lokalny pominął dyspozycję art. 9a ust. 5 u.p.p.r. wskazującego na możliwość powołania do zespołu także prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określone w ust. 3 art. 9 a u.p.p.r., działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Przepisy art. 9a ust. 3, 4 i 5 u.p.p.r. określają w sposób szczegółowy skład zespołu interdyscyplinarnego, zaś z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. wprost wynika, że kompetencją rady gminy nie jest określanie składu zespołu interdyscyplinarnego, a jedynie określenie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Tym bardziej zatem nie jest dopuszczalna modyfikacja jej składu, w tym pominięcie możliwości powołania przez burmistrza w skład zespołu prokuratorów przedstawicieli innych podmiotów działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, wynikającą z art. 9a ust. 5 ww. ustawy.
Nie będąc związanym granicami skargi zgodnie z art. 135 p.p.s.a., Sąd z urzędu przeprowadził kontrolę pozostałych zapisów zaskarżonej uchwały. Kontrola ta wykazała, że istotnie narusza prawo również uregulowanie § 3 ust. 6 załącznika do zaskarżonej uchwały. W § 3 ust. 6 ww. załącznika, prawodawca lokalny wskazał, że "organizacja zespołu oraz szczegółowe zasady jego działania zawarte zostaną w Regulaminie Zespołu Interdyscyplinarnego, uchwalonym przez Zespół i zatwierdzonym przez Burmistrza Miasta i Gminy Solec Kujawski", a więc regulacja ta stanowi w istocie o przeniesieniu kompetencji z rady gminy na burmistrza w zakresie określenia szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu. Wbrew art. 9a ust. 15 u.p.p.r. burmistrz, jako organ powołujący zespół interdyscyplinarny w drodze zarządzenia (§2 ust. 1 załącznika do uchwały w zw. z art. 9a ust. 2 u.p.p.r.) oraz zatwierdzający uchwalony przez ten zespół regulamin jego działania, wyposażony został w kompetencję przyznaną przez ustawodawcę radzie gminy.
Z powyższych względów Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała w powyżej omówionej części nie może pozostać w obrocie prawnym, i dlatego stwierdził nieważność wskazanych regulacji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
Sąd oddalił natomiast skargę w pozostałej części, co tyczy się zaskarżonego § 1 ust. 1 oraz § 3 ust. 3 – 5 załącznika do zaskarżonej uchwały.
Przepis § 1 ust. 1 ww. załącznika stanowi, że: "Gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, między innymi organizując pracę Zespołu Interdyscyplinarnego". Z kolei art. 9 a ust. 1 u.p.p.r., stanowi, że: "Gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym". W istocie więc, oba analizowane przepisy nie różnią się co do treści regulacji. Różnica pomiędzy nimi sprowadza się jedynie do zastosowania przez gminnego uchwałodawcę określenie: "między innymi", gdy tymczasem ustawodawca użył sformułowania: "w szczególności". Sformułowania te nie wpływają na odczytanie treści i sensu przytoczonych regulacji, które są ze sobą zgodne. Można więc stwierdzić, że gminny prawodawca powtórzył regulację art. 9 a ust. 1 u.p.p.r.
Podobna sytuacja dotyczy zakwestionowanego przepisu § 3 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały. Przepis ten stanowi, że: "Zespół Interdyscyplinarny, w indywidualnych przypadkach, może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie". Tymczasem art. 9a ust. 10 u.p.p.r., stanowi, że: "Zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach". Jak z powyższego wynika, oba zacytowane przepisy różnią się jedynie szykiem zdania.
Co się natomiast tyczy regulacji § 3 ust. 3 oraz § 3 ust. 5, to mają one identyczną treść, w stosunku do art. 9 a ust. 7 oraz art. 9 a ust. 13 u.p.p.r.
Powyżej omówione zakwestionowane w skardze przepisy ww. załącznika stanowią niewątpliwie zbędne powtórzenie regulacji ustawowej, lecz nie modyfikują jej treści. Sąd miał jednak na uwadze to, iż nie w każdym wypadku powtórzenie w akcie prawa miejscowego przepisów ustawowych stanowi istotne naruszenie prawa, i że czasami taki zabieg prawodawczy może czynić akt prawa miejscowego dla jego adresata bardziej zrozumiałym i czytelnym. W sytuacji więc gdy powtórzenie materii ustawowej wiąże się wyłącznie z tym celem, i nie stwarza ono niebezpieczeństwa nieprawidłowego zdekodowania woli ustawodawcy co do znaczenia przepisu, objętego także aktem prawa miejscowego, a także gdy nie występuje zagrożenie konfliktu i niekompatybilności wzorca zachowania określonego w uchwale ze wzorcem określonym w akcie rangi ustawowej, to zdaniem Sądu, powielenie w takich warunkach w akcie prawa miejscowego materii ustawowej nie stanowi takiego naruszenia prawa, które można zakwalifikować, jako istotne.
W związku z tym, iż taki charakter mają ww. zapisy załącznika do uchwały, które powtarzają przepisy ustawy nie modyfikując ich treści - Sąd nie uznał, iż w sposób istotny nie naruszają one prawa i nie uwzględnił podniesionych w tym zakresie zarzutów skargi.