Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymaną w mocy przez Wojewodę T. Kierownik Urzędu Rejonowego w T. nakazał J. K. i D. K. rozbiórkę w terminie do dnia 16 października 1992 r. samowolnie realizowanej rozbudowy pawilonu handlowo-usługowego usytuowanego na nieruchomości przy ul. [..] w T. Po bezskutecznym wysłaniu w trybie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954) upomnienia z zagrożeniem, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. wydał w dniu [...] postanowienie sygn. [...] o wszczęciu postępowania egzekucyjnego i nałożeniu na J. K. - aktualną współwłaścicielkę w [...] części zabudowanej nieruchomości przy ul. [...] jednorazowej grzywny w kwocie 37.835,00 zł celem przymuszenia w związku z niewykonaniem nakazanej rozbiórki oraz opłaty za wydanie postanowienia w kwocie 68,00 zł, zamieszczając w nim pouczenie o prawie zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia, stosownie do art. 122 § 3 ustawy.
Powyższe postanowienie doręczono pełnomocnikowi wyżej wymienionej wraz z odpisem tytułu wykonawczego [...].
Pismem z dnia 1 września 2010 r. pełnomocnik J. K. zgłosił oparty na przepisie art. 33 pkt 8 ustawy (zwanej dalej w skrócie u.p.e.a.) zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, a nadto zarzut naruszenia art. 40 § 2 kpa poprzez przyjęcie możliwości doręczenia tytułu wykonawczego pełnomocnikowi przed wszczęciem postępowania.
Postanowieniem z dnia [...] sygn. [...] wydanym na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. orzekł o nie uwzględnieniu zgłoszonego przez pełnomocnika J. K. zarzutu stwierdzając, że wymierzona w celu przymuszenia grzywna jest środkiem mniej uciążliwym niż wykonanie zastępcze polegające na wykonaniu obowiązku objętego tytułem wykonawczym zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. Nadto organ powołał się na przepisy art. 125 § 1 i 126 u.p.e.a., zgodnie z którymi w razie wykonania obowiązku nałożone a nieuiszczone i nieściągnięte grzywny podlegają umorzeniu, zaś na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być w uzasadnionych przypadkach w całości lub w części zwrócone.
W zażaleniu na powyższe postanowienie pełnomocnik J. K. zarzucił naruszenie art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez niepodjęcie żadnych kroków mających na celu ustalenie, jaki byłby faktyczny koszt rozbiórki i tym samym, czy przewyższałby wysokość grzywny, co pozwoliłoby przekonać stronę, iż zastosowany został najmniej uciążliwy środek.
W ocenie pełnomocnika organ powinien wybrać wykonanie zastępcze jako środek egzekucyjny prowadzący bezpośrednio do wykonania obowiązku. Wybierając zaś grzywnę, w ogóle tego nie uzasadnił.
Nadto w zażaleniu wskazano na uznaniowy charakter grzywny, który obligował organ do uzasadnienia, dlaczego nałożył grzywnę w takiej a nie innej wysokości.
Dodatkowo w zażaleniu na postanowienie organu I instancji zamieszczony został zarzut naruszenia art. 40 § 2 kpa poprzez przyjęcie, iż strona mogła ustanowić pełnomocnika sprawy przed wszczęciem postępowania, bowiem z formalnoprawnego punktu nie można doręczać tytułów egzekucyjnych pełnomocnikowi, jeżeli w kwestii tej, to jest postępowaniu egzekucyjnym nie ustanowiono jeszcze pełnomocnika. Tym samym organ w pierwszej kolejności winien wydać postanowienie o wszczęciu postępowania egzekucyjnego i powiadomić o tym stronę, a wówczas do sprawy przystąpić mógłby w charakterze pełnomocnika adwokat bądź radca prawny.
Ponadto podniesiono, że obiekt, którego rozbiórka została nakazana, spełnia wymogi z art. 37 prawa budowlanego z 1974 r., gdyż jest zgodny z miejscowym planem oraz, że strona legitymuje się uzyskaną decyzją o warunkach zabudowy, co przesądza o braku konieczności rozbiórki.
Postanowieniem z dnia [...] sygn. [...] K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. utrzymał w mocy stwierdzając, że brak jest podstaw do uznania, iż zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia w wymienionej w postanowieniu kwocie nie stanowi przesłanki do uznania za spełniające wymogi art. 33 pkt 8 u.p.e.a.
Uzasadniając powyższe stanowisko organ odwoławczy powołał się na treść art. 121§ 4 i 5 u.p.e.a., w których określono sposób ustalenia wysokości jednorazowej grzywny w przypadku obowiązku rozbiórki budynku lub jego części, nie pozostawiając organom możliwości skorzystania w tym względzie z administracyjnego uznania. Jednocześnie z uzasadnia postanowienia wynika, że o ile organ I instancji określił wysokość grzywny od powierzchni zabudowy objętej nakazem rozbiórki na 46, 36 m², to organ odwoławczy – od powierzchni 112, 80 m2 ustalając w konsekwencji należną od J. K. grzywnę odpowiadającą 14/15 udziału w nieruchomości na kwotę 92.057,00 zł.
Pozostałe natomiast podnoszone w zażaleniu kwestie organ odwoławczy uznał za niespełniające kryteriów zarzutów w rozumieniu art. 33 u.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na postanowienie K. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pełnomocnik J. K. wniósł o jego uchylenie kolejny raz podnosząc zarzut naruszenia art. 40 § 2 kpa oraz dodatkowo – art. 15 § 1,art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że strona mogła ustanowić pełnomocnika sprawy przed doręczeniem tytułu wykonawczego, czyli faktycznie przed wszczęciem postępowania. Ponadto zarzucił rażące naruszenie prawa poprzez doręczenie tytułu wykonawczego pełnomocnikowi, który nie mógł być ustanowiony.
W odpowiedzi na skargę K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Na rozprawie skarżąca rozszerzył zarzuty podnosząc, że doszło także do naruszenia przez organy art. 7 §2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej.
Ponadto podkreślić należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany granicami skargi, co oznacza, że zobowiązany jest reagować także ma uchybienia pominięte lub niedostrzeżone przez skarżącego.
Rozpatrując skargę przy uwzględnianiu powyższych kryteriów należało uznać, iż zasługuje ona na uwzględnienie.
Celem administracyjnego postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji obowiązków przez zobowiązanego.
Natomiast zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są środkiem prawnym ochrony zobowiązanego przed naruszeniem podstawowych zasad tego postępowania, jak również przed niedopuszczalnością egzekucji. Jeśli organ stwierdzi istnienie uzasadnionych zarzutów, wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania.
Przyczyny mogące stanowić podstawę zarzutów zostały taksatywnie wymienione w art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracyjnym (Dz. U. 2005 r., Nr 229. poz. 1954 ze zm.).
Zgłoszony przez pełnomocnika J. K. zarzut w związku z doręczonym mu postanowieniem z dnia [...] o wszczęciu postępowania egzekucyjnego i nałożeniu na ww. grzywny w celu przymuszenia do wykonania nakazanej rozbiórki rozbudowy pawilonu handlowo – usługowego, oparty został na przepisie art. 33 pkt 8 ustawy.
Powyższy przepis przewiduje jako podstawę zarzutu zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.
Według pełnomocnika strony mniej uciążliwym środkiem byłoby orzeczenie wykonania zastępczego.
Organ egzekucyjny Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. uznał powyższy zarzut za nietrafny ograniczając się do stwierdzenia, iż w razie wykonania przez stronę obowiązku, grzywna zostanie umorzona, a w przypadku jej uiszczenia przed wykonaniem obowiązku, może być na wniosek zwrócona.
Z kolei organ odwoławczy, rozpoznając zażalenie pełnomocnika, w którym tenże zarzucił zarówno, brak ustaleń pozwalających na stwierdzenie, który ze środków egzekucyjnych w konkretnym przypadku byłby mniej uciążliwy – grzywna czy wykonanie zastępcze, jak również kwestionował brak wykazania, dlaczego grzywnę orzeczono w takiej właśnie wysokości, skupił się wyłącznie na ustosunkowaniu się do zastrzeżeń dotyczących wysokości grzywny – wskazując sposób jej ustalenia oraz powołując się na art. 124 ustawy wyłączający uznaniowe określenie kwoty grzywny w razie obowiązku rozbiórki budynku lub jego części. Tymczasem kwestia wysokości grzywny w celu przymuszenia nie wchodzi w zakres normowany przepisem art. 33 pkt 8 u.p.e.a., gdyż o ile w wymienionym przepisie chodzi o sposób prowadzenia egzekucji (wybór środka egzekucyjnego), to grzywna w celu przymuszenia jest jednym ze środków egzekucyjnych, innymi słowy – jednym ze sposobów prowadzenia egzekucji świadczeń niepieniężnych.
W ramach zarzutów nie można więc rozpatrywać stopnia dolegliwości tego samego środka. W zakresie wysokości grzywny przysługuje zobowiązanemu odrębny środek zaskarżenia w postaci zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny, o którym mowa w art. 122 § 3 ustawy. Przepis ten stanowi, że zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Wynika z niego wyraźnie, że ustawa odrębnie traktuje możliwość zgłoszenia zarzutów co do sposobu prowadzenia egzekucji z przyczyn, o których mowa w art. 33 (m.in. zarzutów dot. zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego) i odrębnie możliwość zaskarżenia postanowienia o nałożeniu grzywny, w tym także co do jej wysokości. Jak wynika z akt administracyjnych z możliwości tej pełnomocnik strony zresztą skorzystał.
Zaznaczyć dodatkowo należy, że inne stanowisko w omawianej kwestii oznaczałoby możliwość "zajmowania się" przez organ egzekucyjny dwukrotnie wysokością tej samej grzywny raz przy rozpatrywaniu zarzutów i kolejny raz przy rozpatrywaniu zażalenia na postanowienie.
Identyczna do powyższej interpretacja art. 33 pkt 8 ustawy w nawiązaniu do kwestii wysokości grzywny w celu przymuszenia prezentowana jest w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych (vide m.in. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 12 listopada 2009 r. II SA/Wr 406/09, WSA w Poznaniu z 9 grudnia 2009 r. II SA/Po 560/09, WSA w Warszawie z 11 maja 2004 r. I V S.A. 4122/02, WSA w Gliwicach z dnia 9 września 2009 r. II SA/GL 208/08 – dostępnie w Internecie).
Tak więc organ odwoławczy w istocie nie odniósł się w ogóle do opartego na przepisie art. 33 pkt 8 u.p.e.a. zarzutu pełnomocnika strony zawartego w zażaleniu na postanowienie organu I instancji z dnia [...], mimo iż ciążył na nim obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy w tym zakresie, a tym samym naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa w związku z art. 126 i 140 kpa (w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Z kolei organ I instancji jakkolwiek zajął stanowisko co do stawianego zarzutu, to jednak stanowisko to nie zostało poprzedzone żadnymi ustaleniami a jego uzasadnienie nie może być uznane za mogące przekonać stronę o jego prawidłowości, stosownie do wyrażonej w art. 11 kpa zasady przekonywania.
Przepis art. 33 pkt 8 u.p.a. stanowiący podstawę wniesionego w niniejszej sprawie zarzutu należy odczytywać w powiązaniu z art. 7 § 2 ustawy, zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.
Tym samym obowiązkiem organu egzekucyjnego jest zbadanie na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy sytuacji zobowiązanego, by w celu przymuszenia go do wykonania zobowiązania wynikającego z decyzji administracyjnej, zastosować środek egzekucyjny wystarczający do osiągnięcia celu postępowania, który jednocześnie będzie najmniej uciążliwy dla zobowiązanego.
W przypadku egzekucji świadczeń niepieniężnych, mając na uwadze charakter obowiązku J. K., organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jednego z dwóch środków egzekucyjnych, tj. grzywny w celu przymuszenia, o której mowa w art. 119-126 ustawy lub wykonania zastępczego (art. 125-135).
Jakkolwiek z tych dwóch środków egzekucyjnych, którymi dysponuje organ w egzekucji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego bezpośrednio do wykonania obowiązku niewątpliwie prowadzi wykonanie zastępcze, to jednak – wbrew regule zawartej w art. 7 § 2, z przepisów art. 119 § 1 i 2 oraz art. 127 ustawy nie wynika brak możliwości nałożenia grzywny przy egzekucji tego rodzaju obowiązku zważywszy dodatkowo na treść art. 121 § 4 i 5 oraz art. 122 § 2 pkt 2 in fine.
Ze względu na to, że ustawa nie określa wprost kolejności stosowania grzywny i wykonania zastępczego, wzajemną relację między tymi środkami oraz zakres obowiązywania w procedurze egzekwowania obowiązku rozbiórki obiektu zasad sformułowanych w art. 7 § 2 ustawy należy oceniać na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy. W sytuacji zwłaszcza gdy pełnomocnik ww. zakwestionował w zgłoszonym zarzucie rodzaj zastosowanego środka jako zbyt uciążliwy obowiązkiem organu było, jak już wcześniej wskazano, przeprowadzenie postępowania mającego na celu wyjaśnienie (a co najmniej poczynienie rozważań i odzwierciedlenie ich w notatce urzędowej) czy orzeczenie wykonania zastępczego nie będzie dla nie mniej uciążliwe od grzywny, mając na uwadze koszty tegoż wykonania zastępczego w porównaniu z wielkością nałożonej grzywny oraz dodatkowo, czy nie umożliwi szybszego wyegzekwowania obowiązku.
Nie można przy tym pominąć okoliczności, że w razie uznania wykonania zastępczego za mniej uciążliwy środek egzekucyjny, ewentualne trudności (komplikacje), jakie mogłyby zaistnieć przy jego zastosowaniu powodując odwleczenie w czasie wykonania rozbiórki (np. powstanie zagrożenia podczas rozbiórki dla innych obiektów), czyniłoby niecelowym skorzystanie z tego środka egzekucyjnego.
Brak ustaleń ze strony organu egzekucyjnego I instancji w powyższym zakresie przed wydaniem postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu powoduje, że zażalenie na to postanowienie winno zostać przez organ odwoławczy uwzględnione, o ile poczynione przezeń we własnym zakresie niezbędne ustalenia nie potwierdziłyby prawidłowości zastosowanej grzywny (art. 138 § 2 lub 138 § 1 pkt 2 część początkowa w zw. z art. 144 kpa i w zw. z art. 18 u.p.e.a). Jednak, jak wyżej wskazano, organ II instancji w ogóle nie rozpatrzył zażalenia w aspekcie art. 33 pkt 8 ustawy.
Nadmienić trzeba, że powołane w uzasadnieniu postanowienia pierwszoinstancyjnego przypisy art. 125 i 126 u.p.e.a. mogłyby służyć tylko jako dodatkowy argument w razie wykazania przez organ bezzasadności zarzutu.
W zażaleniu na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. pełnomocnik J. K. ponowił zarzut powtórzony następnie w skardze do Sądu dot. doręczenia mu przez ten organ odpisu tytułu wykonawczego przed udzieleniem mu przez zobowiązaną pełnomocnictwa do jej reprezentowania w sprawie.
W ocenie Sądu zarzut ten nie wyczerpuje żadnej z podstaw wyszczególnionych w art. 33 u.p.e.a., jakkolwiek istotnie postępowanie egzekucyjne w administracji należy uważać za wszczęte z momentem doręczenia tytułu wykonawczego wraz z postanowieniem o zastosowaniu środka egzekucyjnego (wbrew stanowisku skarżącego ustawa z 17 czerwca 1966 r. nie przewiduje wydawania odrębnego postanowienia o wszczęciu postępowania, w związku z czym postanowienie z dnia [...] winno rozstrzygać tylko o nałożeniu grzywny – vide m.in. wyrok NSA z 30 czerwca 2000 r. III S.A. 2165/99 – lex 47984 i wyrok WSA w Warszawie z 21 czerwca 2007 r. I SA/Wa 128/07 – Lex 3644747), w związku z czym pełnomocnik może reprezentować zobowiązanego dopiero przy kolejnych czynnościach w ramach tego postępowania. Dopiero też pełnomocnictwo złożone do akt sprawy egzekucyjnej obliguje organ do dokonywania doręczeń na adres ustanowionego pełnomocnika.
Tymczasem akta administracyjne takiego pełnomocnictwa nie zawierają, jakkolwiek zobowiązany w toku całego postępowania nie kwestionował czynności podejmowanych w jego imieniu przez pełnomocnika i należy przyjąć, że je popierał i akceptował.
Dodatkowo podnieść należy, że organ odwoławczy mimo iż utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, dokonał, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia niedopuszczalnej zmiany ustalonego stanu faktycznego przyjmując inną powierzchnię objętą nakazem rozbiórki oraz zawiązaną z tym inną wysokość grzywny w celu przymuszenia, w związku z czym uzasadnienie postanowienia w powyższej części jest nieadekwatne do wydanego przezeń rozstrzygnięcia.
Odnosząc się do podniesionej w zażaleniu na postanowienie organu I instancji kwestii braku konieczności dokonywania rozbiórki w związku ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego wyjaśnić należy, że obowiązujące przepisy nie przewidują żadnej możliwości zalegalizowania samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, co do którego pozostaje w obrocie prawnym ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę. Ponadto art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakłada na organ właściwy do udzielania pozwolenia na budowę obowiązek wydawania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki.
Z przedstawionych wyżej względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – wobec podjęcia zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia z naruszeniem przepisów administracyjnej procedury mogącym wpłynąć na wynik sprawy – orzeczono o ich uchyleniu.