Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. przyznał D. Ż. płatność rolnośrodowiskową na rok 2015 w wysokości [...] zł w tym:
- 1. wariant 1.1. Zrównoważony system gospodarowania - w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł, ze względu na nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowanie z tego tytułu zmniejszenia, w tym środki budżetu Unii Europejskiej [...] zł, środki krajowe [...] zł;
- 2. wariant 7.2. Zachowanie lokalnych ras koni - w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, w tym środki budżetu Unii Europejskiej [...] zł, środki krajowe [...] zł.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji, we wniosku o przyznanie płatności dla wariantu 1.1. zadeklarowano powierzchnię [...] ha, powierzchnia deklarowana kwalifikowana do płatności rolnośrodowiskowej, co do której wniosek został rozpatrzony wynosiła [...] ha. Organ wskazał, że w trakcie kontroli na miejscu oraz przeprowadzonej systemowej kontroli administracyjnej stwierdzono błąd przedeklarowania powierzchni użytkowanej rolniczo na działce ewidencyjnej nr [...] oraz błąd oznaczony kodem DR7 – nie stwierdzono deklarowanej uprawy roślin (działka rolna C1). Ustalona różnica płatności rolnośrodowiskowych w ramach Wariantu 1.1. pomiędzy zadeklarowaną kwalifikowaną do płatności, a stwierdzoną w wyniku przeprowadzonej kontroli na miejscu oraz kontroli administracyjnej wniosku wynosi [...] ha – tj. [...]%. Powołując się na przepis art. 18 ust. 6 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr [...] w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011 r.), organ I instancji wskazał, że powierzchnia zakwalifikowana do przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach omawianego wariantu wynosi 4,79 ha.
Następnie organ podniósł, że w czasie przeprowadzonej kontroli na miejscu, w gospodarstwie rolnym D. Ż. stwierdzono brak płyty obornikowej i zbiornika na gnojówkę, co stanowi niezgodności oznaczone kodami błędów RW.1.3., RW 1.3.1., RW 1.3.2. i sklasyfikowane jako celowa niezgodność. W związku z powyższym organ uznał za zasadne nałożenie, na podstawie § 41 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361; ze zm.), 25% zmniejszenia w ramach obszaru A – Środowisko – minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin.
Mając na uwadze powyższe płatność rolnośrodowiskowa w ramach Wariantu 1.1. została zmniejszona przez organ o kwotę [...]zł. Powołując się na § 40 i § 41 cyt. wyżej rozporządzenia rolnośrodowiskowego, organ I instancji uznał, że w związku ze stwierdzeniem braku przestrzegania wymogu zmniejszyć należało również płatność rolnośrodowiskową w ramach Wariantu 7.2. - Zachowanie lokalnych ras koni, o kwotę [...]zł
Organ I instancji podniósł ponadto, że w trakcie kontroli na miejscu została stwierdzona nieprawidłowość polegająca na tym, że na działce rolnej C1 o powierzchni 0,10 ha, położonej na działce ewidencyjnej nr [...], rolnik nie zachował powierzchni trwałych użytków zielonych. Stwierdzono uprawę pszenicy ozimej i w związku z tym nałożona została nieprawidłowość oznaczona kodem O6. Powołując się na przepis § 38 ust. 8 w zw. z § 4 ust. 2 pkt 2 cyt. wyżej rozporządzenia rolnośrodowiskowego, organ naliczył 20 % sankcję wynoszącą [...] zł ([...] zł dla wariantu 1.1. i [...] zł dla wariantu 7.2.).
Ponadto organ wskazał, że w niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał również przepis art. 35 ust 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr [...] z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (DZ.Urz UE L 181 z 20.06.2014, str.
- 48) dotyczący obowiązku zwrotu części z wypłaconych w poprzednich latach płatności.
W odwołaniu od powyższej decyzji D. Ż., wnosząc o odstąpienie od nałożenia kary, wyjaśnił, że w 2014 r. jesienią były na łące przeprowadzane prace melioracyjne i ruń łąkowa została zniszczona. W celu odnowienia TUZ, łąka została przeorana i zasiano mieszankę traw w roślinę osłonową – pszenicę ozimą. Na chwile obecną na działce rolnej jest łąka. Odwołujący się wskazał, że w gospodarstwie utrzymywane są zwierzęta – bydło i konie. System ich utrzymywania to głęboka ściółka, przy której nie jest wymagane wyposażenie gospodarstwa w urządzenia do gromadzenia obornika i gnojówki.
Decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, § 2 ust. 1, § 3, § 38 ust. 8, § 40 ust. 1 i § 41 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. poz. 361 z późn.zm.), art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013r., poz. 173 z późn.zm.), art. 35 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz.UE.L 181 z 20.06.2014 str. 48), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie stwierdzona nieprawidłowość RW.1.3., RW.1.3.1 i RW.1.3.2. została wyceniona na 13 pkt (zasięg 3, dotkliwość 5, trwałość 5). Jednocześnie nieprawidłowość została zakwalifikowana jako nieprawidłowość celowa. Zgodnie z załącznikiem 2 tabela III do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. (cyt. wyżej), 13 punktom wyceny odpowiada 25 % zmniejszenia należnej płatności. Organ odwoławczy wskazał, że obowiązek przechowywania gnojówki i gnojowicy w szczelnych zbiornikach o pojemności umożliwiającej gromadzenia co najmniej 4-miesięcznej produkcji tych nawozów istnieje od dnia 1 stycznia 2011 r. i dotyczy każdego wnioskodawcy, prowadzącego hodowle zwierząt, bez względu na zastosowaną technologię chowu.
Odnosząc się do stwierdzonych w wyniku kontroli nieprawidłowości oznaczonych kodem O6 oraz związanych z tym wyjaśnień strony, organ odwoławczy podniósł, że analiza dokumentacji pokontrolnej dokonana przez Biuro Kontroli na Miejscu wykazała, że na całej działce ewidencyjnej 266, na której strona deklarowała działki rolne A/A1 (pszenica, ozima), B/B1 (mieszanka strączkowo-zbożowa) i C/C1) (TUZ) stwierdzono ściernisko i pozostałości pożniwne po zbożu. Wskazane działki rolne zostały pomierzone łącznie ze względu na brak możliwości ustalenia granic pomiędzy nimi. Potwierdza to brak TUZ na działce rolnej C/C1 i zasadność zastosowania kodu O6 i przyjęcia niezachowania powierzchni TUZ na obszarze deklarowanym jako działka rolna C/C1. Organ odwoławczy dodał, że prawidłowość tych ustaleń potwierdza dokumentacja fotograficzna. Zwrócił też uwagę, że odwołujący się przyznaje, że ruń łąkowa uległa zniszczeniu i musiała zostać odtworzona, a na działce była prowadzona uprawa pszenicy, o czym odwołujący się nie informować ARiMR.
Organ odwoławczy podniósł, że niezachowanie powierzchni TUZ, zgodzie z § 38 przywołanego wyżej rozporządzenia, skutkować winno zmniejszeniem płatności o 20 %. W jego ocenie, organ I instancji wydając decyzję, dysponował materiałem dowodowym pozwalającym na ocenę stanu gruntu i gospodarstwa, a odwołujący się nie zakwestionował ustalonego stanu faktycznego. Podnoszone zaś przez stronę okoliczności nie mogą uzasadniać odstąpienia od nałożenia sankcji. Zastosowanie zmniejszenia płatności uzależnione są bowiem nie od uznania organu prowadzącego postępowanie, ale wynikają wprost z przepisów prawa o charakterze bezwzględnie obowiązującym.
D. Ż. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając:
- - naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7, 77 i 136 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, błąd w ustaleniach faktycznych skutkujący naruszeniem przepisów prawa materialnego,
- - naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do odwołującego się – w szczególności rozporządzenia Komisji UE nr 640/2014 (załącznika nr 2 do minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin) oraz wymogów utrzymania trwałych użytków zielonych.
Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania.
Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący wskazał, że organ II instancji nie odniósł się w sposób merytoryczny do wniesionego przez skarżącego odwołania lecz ograniczył się do powtórzenia stanowiska organu pierwszej instancji. W szczególności nie odniesiono się do wyjaśnień skarżącego, że zakwestionowana powierzchnia TUZ nie została trwale zmniejszona, lecz w wyniku prac melioracyjnych zaistniała konieczność odtworzenia zniszczonej runi tj. dokonywania wysiewu traw wraz z rośliną osłonową. Organ odwoławczy nie przeprowadził w tym zakresie uzupełniających ustaleń w trybie art. 136 k.p.a., pomimo że skarżący podnosił w odwołaniu, iż na chwilę złożenia odwołania na zakwestionowanym w trakcie kontroli obszarze znajduje się trwały użytek zielony.
Skarżący wyjaśnił, że brak widocznych wschodów posianej trawy w czasie przeprowadzania czynności kontrolnych był spowodowanych wystąpieniem udokumentowanej suszy, ale zjawisko to ustało w okresie zimowym i wiosennym. Ostatecznie TUZ ustało się utrzymać w niezmienionej formie i nastąpiło odtworzenie typowej runi łąkowo-pastwiskowej. Organy administracji nie wzięły pod uwagę powyższych okoliczności, co w ocenie skarżącego doprowadziło do niezasadnego zastosowania sankcji.
Skarżący zakwestionował też podstawy do zmniejszenie płatności w związku ze stwierdzonym przez organ niedopełnieniem minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, w szczególności nieposiadania odpowiednich zbiorników na gnojowicę. Wywiódł przy tym, że oczywistym jest, że wymóg posiadania powyższych zbiorników dotyczy gospodarstw, w których technologia produkcji zwierzęcej związana jest z wytwarzaniem gnojowicy. W gospodarstwie skarżącego prowadzony jest zaś chów koni na głębokiej ściółce przy której brak gnojowicy. W ocenie skarżącego wymóg posiadania w tej sytuacji zbiorników na gnojowicę jest niedorzeczny i bezprzedmiotowy.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Dokonując oceny legalności skarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skarżącego są zasadne.
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zasadność wydania decyzji o przyznaniu skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości.
Podstawę prawną przyznania płatności rolnośrodowiskowej stanowią przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", objętych Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r. poz. 361 z późn. zm.)
Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.Urz.UE.L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli:
- 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";
- 2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, zwanych dalej "działkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha;
- 3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz.UE.L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn.zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej;
- 4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.
Przy czym podstawowymi wymaganiami, o których mowa w cyt. § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, zgodnie z § 3 tegoż aktu są:
- 1) wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego;
- 2) minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin, o których mowa w art. 39 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia wymienionego w § 2 ust. 1 pkt 3, wymienione w załączniku nr 2 do rozporządzenia;
- 3) inne odpowiednie wymogi obowiązkowe, o których mowa w art. 39 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1698/2005, wymienione w załączniku nr 2 do rozporządzenia
Niesporne w sprawie pozostaje, że skarżący podjął się realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach następujących pakietów:
1 - rolnictwo zrównoważone, w wariancie 1.1 - zrównoważony sposób gospodarowania (powierzchnia kwalifikowana 4,82 ha) 7 - zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie, w wariancie 7.2. – zachowanie lokalnych ras koni - 2 szt.
Decyzją z [...] 2016r. organ pierwszej instancji przyznał skarżącemu na rok 2015 płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości [...] zł w tym:
- 1. wariant 1.1. Zrównoważony system gospodarowania - w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł, ze względu na nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowanie z tego tytułu zmniejszenia (do powierzchni stwierdzonej [...] ha);
- 2. wariant 7.2. Zachowanie lokalnych ras koni - w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia.
Powyższe oznacza zatem, że organ zastosował zmniejszenia płatności (sankcje) na kwotę łącznie [...] zł.
W wyniku kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu organ stwierdził nieprawidłowości i niezgodności polegające na:
- - na działkach rolnych A1,D1,E1 i EE1 nieprawidłowość polegająca na stwierdzeniu powierzchni działek rolnych innej niż deklarowana (o [...] ha mniejszej),
- - na działce rolnej C1 (działka ewidencyjna nr [...]) deklarowanej jako TUZ uprawę pszenicy ozimej, co spowodowało nałożenie kodu nieprawidłowości O6 oznaczający – brak zachowania na części występujących w gospodarstwie rolnym powierzchni trwałych użytków zielonych,
- - rolnik nie posiada płyty obornikowej i zbiornika na gnojówkę, niezgodności oznaczone kodami błędów: RW.1.3, RW 1.3.1, RW 1.3.2. sklasyfikowane jako celowa niezgodność.
Skarżący nie kwestionował ustaleń organu w zakresie braku odpowiedniego zbiornika na gnojówkę i gnojowicę, stwierdził jednakże, po pierwsze, że jako na dzierżawcy gruntu nie ciążył na nim taki obowiązek, a w skardze wywodzi, że z uwagi na technologię prowadzonego chowu zwierząt nie ma zastosowania wymóg posiadania takich zbiorników.
Odnosząc się do powyższego zgodzić należy się z organem odwoławczym, że od wynikającego z rozporządzenia rolnośrodowiskowego (tj. z załącznika nr 2 – określającego m.in. minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin), jak i z przepisu art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. ustawy o nawozach i nawożeniu (Dz.U. tj. z 2015, poz. 625; ze zm.) wymogu przechowywania gnojówki i gnojowicy w szczelnych lub zamkniętych zbiornikach nie przewidziano żadnych wyjątków, w tym z uwagi na zastosowaną technologię chowu. Trafnie zatem organ stwierdził istnienie niezgodność w tym zakresie. Przystępując do programu rolnośrodowiskowego rolnik zobowiązał się przestrzegać podwyższonych standardów i minimalnych wymogów i norm, w szczególności związanych ze stosowaniem nawozów i środków ochrony roślin oraz z zachowaniem warunków przechowywania gnojówki i gnojowicy, w sytuacji gdy w swoim gospodarstwie prowadzi chów zwierząt.
Jeśli natomiast chodzi o kwestię niezachowania trwałości użytków zielonych (TUZ), należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, pod pojęciem tym rozumie się grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych pastewnych roślin zielnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres pięciu lat lub dłużej; mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych pastewnych roślin zielnych, a także - w przypadku gdy zadecydują tak państwa członkowskie - grunty, które mogą nadawać się do wypasu i które stanowią część utrwalonych praktyk lokalnych w przypadkach, gdy trawy i inne zielne rośliny pastewne tradycyjnie nie są roślinnością dominującą na obszarach wypasu.
Stwierdzając brak zachowania trwałych użytków zielonych organy administracji oparły się na dokumentacji pokontrolnej dokonanej przez Biuro Kontroli na Miejscu, z której wynika, że na całej działce ewidencyjnej 266, na której strona deklarowała działki rolne A/A1 (pszenica ozima), B/B1 (mieszanka strączkowo-zbożowa) i C/C1 (TUZ) stwierdzono ściernisko i pozostałości pożniwne po zbożu. Powołał się również, na wyjaśnienia skarżącego, wskazujące na to, że ruń łąkowa uległa zniszczeniu i musiała zostać odtworzona, a na działce była prowadzona uprawa pszenicy.
W ocenie Sądu, przedstawione okoliczności jednoznacznie wskazują na prawidłowość ustaleń dokonanych przez organ w zakresie niezachowania trwałych użytków zielonych, zgodnie ze zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. Skarżący zaś nie podważył w sposób skuteczny tych ustaleń, choć to na nim spoczywał ciężar dowodu, co do ustalenia faktu zachowania tych warunków. Należy mieć bowiem na uwadze, że mająca zastosowanie w sprawie ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich zawiera szczególną, w stosunku do k.p.a., regulację dotyczącą prowadzenia przez organ postępowania dowodowego, ograniczającą obowiązki organu w tym zakresie. Przepis art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.
Według art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:
- 1) stoi na straży praworządności;
- 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
- 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
- 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
Poza tym strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju).
W świetle tej regulacji na organie nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy. Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie.
Nadto właściwe przepisy regulują także obowiązki producenta w przypadku wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności, na które zdaje się powoływać skarżący. Także tego wymogu skarżący nie zachował, nie poinformował bowiem organu niezwłocznie o wskazywanych okolicznościach związanych ze zniszczeniem runi łąkowej w trakcie prac melioracyjnych.
Biorąc pod uwagę stwierdzone niezgodności organ administracji miał zatem podstawę do odpowiedniego pomniejszenia przyznanej na rok 2015r. płatności rolnośrodowiskowej.
Analizując uzasadnienie zaskarżonej decyzji pod kątem prawidłowość wyliczenia przyznanej skarżącemu płatności po dokonaniu jej pomniejszenia w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, należy stwierdzić, że organ odwoławczy nie przedstawił w sposób jasny i zgodny z treścią 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U z 2016 r. poz.
- 23) – powołanego dalej jako: "K.p.a.", sposobu wyliczenia tych kwot, w szczególności własnej oceny wagi poszczególnych niezgodności i dokonanych znacznych pomniejszeń.
Działania administracji publicznej podejmowane w formie decyzji administracyjnej obwarowane są prawnoprocesowym obowiązkiem uzasadnienia rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę. Uzasadnienie jest koniecznym elementem decyzji (art. 107 k.p.a.), a jego prawidłowa konstrukcja warunkuje legalność podjętego rozstrzygnięcia. Strona ma prawo poznać motywy rozstrzygnięcia. Zawiłość argumentacji organu, brak dostatecznego wyjaśnienia motywów faktycznych i prawnych podjętego rozstrzygnięcia czy wewnętrzna sprzeczność poczynionych ustaleń faktycznych uniemożliwia poznanie tych motywów i tym samym przesądza o istotnych wadach decyzji. Konstrukcja, a przede wszystkim treść uzasadnienia, bezpośrednio wpływa na ocenę prawidłowości decyzji w zakresie realizacji przez organy administracji publicznej obowiązków procesowych wyrażonych w zasadach ogólnych postępowania administracyjnego w tym obowiązku wyjaśnienia przesłanek zasadności rozstrzygnięcia (art. 11 k.p.a.), pogłębianie zaufania obywateli do organów państwa oraz podnoszenie ich świadomości i kultury prawnej (art. 8 k.p.a.).
Stosownie do treści art. 107 §1 i § 3 k.p.a. decyzja obejmuje uzasadnienie faktyczne oraz wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Akt administracyjny załatwiający sprawę musi być zatem sporządzony w sposób ujawniający proces myślowy, który prowadzi do treści rozstrzygnięcia. Uzasadnienie ma wskazywać ustalenia organu co do rzeczywistego stanu rzeczy istotne w świetle przepisów materialnoprawnych stanowiących podstawę prawną decyzji.
W niniejszej sprawie, organ II instancji, odnosząc się do kwestii wysokości przyznanej skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej oraz dokonanych jej pomniejszej, poprzestał w zasadzie jedynie na przywołaniu podstawy prawnej do dokonywania pomniejszeń – tj. przepisów § 38 ust. 8, § 40 ust. 1 i 41 ust 1 i 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a także art. 35 ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasad wzajemnej zgodności (Dz.Urz. UE.181.48).
Wskazać należy, że z przywołanego przepisu § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika, że jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym zostało stwierdzone takie uchybienie.
Stosownie natomiast do art. 35 ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasad wzajemnej zgodności (Dz.Urz. UE.181.48), w świetle którego przy podejmowaniu decyzji o kwocie wsparcia podlegającego odmowie lub wycofaniu w wyniku nieprzestrzegania zobowiązań lub innych obowiązków, o których mowa w ust. 2, państwa członkowskie biorą pod uwagę dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność niezgodności dotyczącej warunków przyznania wsparcia określonych w ust. 2.
Dotkliwość niezgodności zależy w szczególności od znaczenia jej konsekwencji, z uwzględnieniem celów, którym miały służyć niespełnione zobowiązania lub obowiązki.
Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji.
Trwałość zależy w szczególności od czasu trwania skutków lub możliwości likwidacji tych skutków przy użyciu racjonalnych środków.
Powtarzalność zależy od tego, czy stwierdzono wcześniej podobne niezgodności, w ostatnich czterech latach lub w całym okresie programowania 2014-2020, w przypadku tego samego beneficjenta i takiego samego środka lub rodzaju operacji lub - w przypadku okresu programowania 2007-2013 - podobnego środka.
W myśl § 40 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, oceny wagi stwierdzonej niezgodności, o której mowa w art. 35 ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014, w przypadku niezgodności w zakresie podstawowych wymagań wskazanych w § 3 pkt 2, dokonuje się, przypisując każdej stwierdzonej niezgodności określoną liczbę punktów. Zgodnie z ust. 2 w przypadku stwierdzenia więcej niż jednego naruszenia w ramach jednej niezgodności, niezgodności tej przypisuje się liczbę punktów przypisaną naruszeniu, które uzyskało najwyższą liczbę punktów, a w przypadku równej liczby punktów – liczbę przypisaną jednemu z tych naruszeń. Liczbę punktów przypisuje się zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia (ust. 3).
Zgodnie zaś z § 41 ust. 1 ww. rozporządzenia, wyrażona w procentach wielkość zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej, w zależności od dokonanej oceny wagi stwierdzonej niezgodności, w zakresie podstawowych wymagań, o których mowa w § 3:
- 1) pkt 1, jest określona w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego;
- 2) pkt 2, jest określona w załączniku nr 2 do rozporządzenia.
Zmniejszenia, o którym mowa w ust. 1 i 2, dokonuje się w decyzji w sprawie przyznania płatności rolno- środowiskowej (§ 41 ust. 3)
Poza przywołaniem powyższych przepisów, organ II instancji wskazał jedynie, że stwierdzone nieprawidłowości RW.1.3., RW.1.3.1. i RW.1.3.2. zostały wycenione na 13 pkt (zasięg 3, dotkliwość 5, trwałość 5) jednocześnie nieprawidłowość została zakwalifikowana jako nieprawidłowość celowa, co zgodnie z załącznikiem 2 tabela 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego dawało podstawę do 25 % zmniejszenia należnej płatności. Jeśli zaś chodzi o niezachowanie powierzchni TUZ, organ wskazał, że zgodnie z § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego winno ono skutkować zmniejszeniem płatności o 20 %.
Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że z tak przedstawionego sposobu wyliczenia płatności nie wynika jasno po pierwsze sposób wyliczenia kwoty płatności, dla każdego pakietu, a dopiero jednoznacznie możliwy do zweryfikowania proces oceny wagi naruszeń i dokonania na tej podstawi stosownych pomniejszeń. To uzasadnienie decyzji administracyjnej, związanej z nałożeniem sankcji administracyjnej, winno jednoznacznie przedstawić w tak jednoznaczny i czytelny sposób dokonania pomniejszeń, aby po pierwsze podlegało to możliwej weryfikacji strony postępowania, a następnie ewentualnie ocenie legalności dokonywanej przez sąd administracyjny. W stosunku do każdego pomniejszenia, których jak wskazuje analiza powyższych przepisów, dokonanie nie zawsze jest wyłącznie prostym działaniem matematycznym, powinna istnieć możliwości jego weryfikacji. W szczególności o ile procentowo zmniejszona została każda z płatności dla poszczególnych wariantów w ramach, których skarżący realizował zobowiązania rolnośrodowiskowe (o 20%, 25% czy o 45 %), czy stosowne pomniejszenia dokonuje się tylko dla danego wariantu, czy dla wszystkich, aby nie doszło przykładowo do "podwójnego" pomniejszenia.
Samo przywołanie przepisów stanowiących podstawę do dokonania pomniejszeń płatności rolnośrodowiskowych bez czytelnego odniesienia tych regulacji do sposób ustalenia płatności w okolicznościach danej sprawy, nie może zdaniem Sądu zostać uznane za spełniające wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a.
Podnieść należy również, że treść uzasadnienia kwestionowanej decyzji nie wskazuje na to by organ II instancji, powołując się na ustalenia dokonane przez organ I instancji co do oceny wagi stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie sposobu przechowywania gnojówki i gnojowicy, a także charakteru tych niezgodności (celowa niezgodność), analizował prawidłowość tych ustaleń. W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji nie zawarto żadnych wyjaśnień dotyczący przyjętego sposobu wyceny nieprawidłowości. Brakuje w tym zakresie odwołania do treści załącznika nr 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, i uzasadnienia przyjęcia określonej oceny wagi (zasięg 3, dotkliwość 5, trwałość 5). Organ odwoławczy nie wskazał także na okoliczności uzasadniające zakwalifikowanie omawianych nieprawidłowości jako celowych, których konsekwencją miało być obniżenie o 25 % przyznanej płatności.
Ponownie rozpatrując sprawę, organ odwoławczy powinien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę Sądu i czyniąc zadość przepisowi art. 107 § 3 K.p.a., należycie i wyczerpująco uzasadnić swoje rozstrzygnięcie.
Ze względu na powyższe okoliczności Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 8, 11 i 107 § 3 K.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w wadliwym zakresie decyzja właściwie uchyla się od możliwości dokonania rzetelnej oceny jej zgodności z prawem.
Z tych powodów należało orzec o jej uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016, poz. 718 ze zm.). Na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania sądowego, zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę uiszczonego wpisu od skargi.