Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymaną w mocy przez Wojewodę T. Kierownik Urzędu Rejonowego w T. nakazał J. K. i D. K. rozbiórkę w terminie do dnia 16 października 1992 r. samowolnie zrealizowanej rozbudowy pawilonu handlowo-usługowego usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w T. Po bezskutecznym wysłaniu w trybie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954) upomnienia z zagrożeniem, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. (PINB) wydał w dniu [...] postanowienie (nr [...]) o wszczęciu postępowania egzekucyjnego i nałożeniu na skarżącego J. K. - aktualnego współwłaściciela w 1/15 części zabudowanej nieruchomości przy ul. [...] jednorazowej grzywny w kwocie 2.702 zł celem przymuszenia w związku z niewykonaniem nakazanej rozbiórki oraz opłaty za wydanie postanowienia w kwocie 68,00 zł, zamieszczając w nim pouczenie o prawie zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia, stosownie do art. 122 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.
Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954; z późn. zm.), dalej powoływanej w skrócie jako: "u.p.e.a." W uzasadnieniu postanowienia PINB przedstawił sposób wyliczenia wysokości grzywny i podstawę prawną nałożenia opłaty za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny. Ponadto wezwał do uiszczenia nałożonej grzywny i opłaty w terminie 7 dni oraz do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie do dnia 31 października 2010 r., informując jednocześnie, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Powyższe postanowienie doręczono wraz z odpisem tytułu wykonawczego [....], adwokatowi A. G., którego organ uznał za pełnomocnika skarżącego.
Pismem z dnia 1 września 2010 r. pełnomocnik skarżącego złożył zażalenie na powyższe postanowienie, w którym zarzucił organowi naruszenie:
- - art. 7, 8, 9, 11 i 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) poprzez brak przedstawienia szczegółowego opisu procesu myślowego, który doprowadził organ do ustalenia, iż grzywna jest bezpośrednim środkiem egzekucyjnym, który doprowadzi do wykonania rozbiórki, oraz w jaki sposób organ zbadał i tym samym ustalił, że grzywna jest mniej uciążliwym środkiem niż wykonanie zastępcze,
- - art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez niepodjęcie żadnych kroków mających na celu ustalenie, jaki byłby faktyczny koszt rozbiórki i tym samym, czy przewyższałby wysokość grzywny, co pozwoliłoby przekonać stronę, iż zastosowany został najmniej uciążliwy środek,
- - art. 40 § 2 kpa poprzez przyjęcie, iż strona mogła ustanowić pełnomocnika w sprawie przed wszczęciem postępowania, wskazując, że z formalnoprawnego punktu widzenia nie można doręczać tytułów egzekucyjnych pełnomocnikowi, jeżeli w kwestii tej, to jest w postępowaniu egzekucyjnym nie ustanowiono jeszcze pełnomocnika - organ w pierwszej kolejności winien wydać postanowienie o wszczęciu postępowania egzekucyjnego i powiadomić o tym stronę, a wówczas do sprawy przystąpić mógłby w charakterze pełnomocnika adwokat bądź radca prawny.
W uzasadnieniu zażalenia podniesiono między innymi, że grzywna może być nałożona tylko raz, a brak stanowiska organu w tej kwestii nie pozwala na podjęcie polemiki i ustalenie, z jakich powodów organ wszczyna kolejne postępowania w sytuacji, w której obiekt, którego rozbiórka została nakazana, spełnia wymogi z art. 37 prawa budowlanego z 1974 r., gdyż jest zgodny z miejscowym planem oraz, skarżący legitymuje się uzyskaną decyzją o warunkach zabudowy, co przesądza o braku konieczności rozbiórki. Nadto podkreślono uznaniowy charakter grzywny, który obligował organ do uzasadnienia, dlaczego nałożył grzywnę w takiej a nie innej wysokości, co odnosi się także do konieczności uzasadnienia wyboru właśnie tego środka egzekucyjnego, zwłaszcza w kontekście art. 7 § 2 u.p.e.a. Zdaniem pełnomocnika skarżącego organ powinien wybrać wykonanie zastępcze jako środek egzekucyjny prowadzący bezpośrednio do wykonania obowiązku rozbiórki. Wybierając zaś grzywnę, powinien ten wybór wyczerpująco uzasadnić. Podniesiono także, że organ miał obowiązek uzasadnienia jaki jest koszt wykonania zastępczego.
Postanowieniem z dnia [...] (nr [...]) K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (WINB) zaskarżone postanowienie PINB utrzymał w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko organ podkreślił konieczność stosowania w postępowaniu egzekucyjnym zasad wynikających z art. 7 § 1 i 2 w zw. z art. 1a pkt 12 lit.b u.p.e.a., których przestrzeganie przez organ doprowadziło do zastosowania w stosunku do skarżącego grzywny w celu przymuszenia, jako środka egzekucyjnego przymuszającego go do wykonania obowiązku rozbiórki. Wyjaśniając kwestię nałożonej grzywny organ powołał się na treść art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a., w którym określono sposób ustalenia wysokości jednorazowej grzywny w przypadku obowiązku rozbiórki budynku lub jego części, nie pozostawiając organom możliwości skorzystania w tym względzie z administracyjnego uznania. Organ przedstawił także, odwołując się do zapisów notatki służbowej z analizy zastosowanego środka egzekucyjnego z dnia [...], sposób w jaki obliczył wysokość grzywny.
Reasumując organ stwierdził, że w sprawie brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego nastąpiło zgodnie z przepisami u.p.e.a. i nie występują żadne formalne ani merytoryczne przeszkody do jego prowadzenia. Wskazał także, że wykonanie nałożonego obowiązku spowoduje, zgodnie z art. 125 u.p.e.a., umorzenie nałożonych grzywien, na wniosek złożony przez zobowiązanych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na postanowienie K. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. pełnomocnik J. K. wniósł o jego uchylenie ponawiając zarzut naruszenia:
- - art. 7, 8, 9, 11 i 107 § 3 kpa poprzez brak prawidłowego odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych w odwołaniu, co stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonego aktu,
- - art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez nie ustalenie nawet teoretycznie, iż grzywna jest najmniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym prowadzącym bezpośrednio do wykonania obowiązku, co uniemożliwia sądowi ocenę stanowiska organu w tej kwestii,
- - art. 40 § 2 kpa oraz art. 15 § 1, art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że strona mogła ustanowić pełnomocnika przed doręczeniem tytułu wykonawczego, czyli faktycznie przed wszczęciem postępowania, zarzucając rażące naruszenie prawa poprzez faktyczne doręczenie tytułu wykonawczego pełnomocnikowi, który nie mógł być ustanowiony.
W uzasadnieniu skargi podkreślono znaczenie zasady wynikającej z art. 7 § 2 u.p.e.a. i wywiedziono, że w przypadku egzekucji obowiązku rozbiórki należało zastosować wykonanie zastępcze, jako prowadzące bezpośrednio do wykonania obowiązku, a nie grzywnę w celu przymuszenia. Przedstawiono także poglądy doktryny i orzecznictwo sądów administracyjnych odnośnie zasady wynikającej z art. 40 § 2 kpa, zgodnie z którymi przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego zobowiązany nie może być uznany za jego stronę, a tym samym nie jest możliwe, aby mógł działać przez pełnomocnika. Podkreślono, że organ nie może doręczać dokumentów, których doręczenie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania egzekucyjnego, pełnomocnikowi zobowiązanego, który status strony uzyskuje dopiero z chwilą doręczenia tych dokumentów.
W odpowiedzi na skargę K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), powoływanej dalej w skrócie jako: "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując skargę według powyższych kryteriów należało uznać, iż zasługuje ona na uwzględnienie.
W szczególności zaś na uwzględnienie zasługuje ten zarzut skargi, który dotyczy kwestii naruszenia przez organ art. 40 § 2 kpa. W związku z tym należy wskazać, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego w administracji następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a.), co można uczynić wraz z doręczeniem postanowieniem o zastosowaniu środka egzekucyjnego, zwłaszcza, tak jak w niniejszej sprawie, w przypadku egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym (wbrew stanowisku organu i skarżącego u.p.e.a. nie przewiduje wydawania odrębnego postanowienia o wszczęciu postępowania egzekucyjnego, w związku z czym postanowienie z dnia [...] winno rozstrzygać tylko o nałożeniu grzywny – vide m.in. wyrok NSA z 30 czerwca 2000 r. III SA 2165/99 – Lex 47984 i wyrok WSA w Warszawie z 21 czerwca 2007 r. I SA/Wa 128/07 – Lex 3644747). Odnośnie prawidłowości doręczenia tytułu wykonawczego w niniejszej sprawie, to podnieść po pierwsze należy, że u.p.e.a. nie zawiera odrębnych przepisów regulujących tą kwestię, odsyłając w tym zakresie do przepisów kpa (art. 18 u.p.e.a.).
Przepisy te zaś wskazują, że doręczenia dokonywane są stronie, a w sytuacji, w której ustanowiła ona pełnomocnika, temu pełnomocnikowi (art. 40 kpa). Tak więc w przypadku ustanowienia pełnomocnika, doręczenie dokonywane bezpośrednio stronie byłoby nieskuteczne. Przy czym ustanowienie pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym w administracji możliwe jest dopiero z chwilą jego wszczęcia, co jak to powyżej przedstawiono, następuje z chwilą doręczenia tytułu wykonawczego zobowiązanemu. Oznacza to, że doręczenie tytułu wykonawczego zobowiązanemu rozpoczyna nowe postępowanie, w którym zobowiązany, jako jego strona, może ustanowić pełnomocnika. Przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego zobowiązany nie może być uznany za jego stronę, a tym samym nie jest możliwe, aby mógł działać przez pełnomocnika. Skutkuje to tym, że organ nie może doręczać dokumentów, których doręczenie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania egzekucyjnego, pełnomocnikowi zobowiązanego, który status strony uzyskuje dopiero z chwilą doręczenia tych dokumentów.
Pełnomocnictwo w postępowaniu egzekucyjnym winno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu, a oryginał lub odpis pełnomocnictwa powinien być złożony w aktach sprawy (art. 33 § 2 i 3 kpa). Tak więc pełnomocnictwo złożone do akt innej sprawy nie może wywoływać skutku w postaci dokonywania doręczeń przez organ na adres pełnomocnika tym pełnomocnictwem ustanowionego, zaś ustanowienie pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym wymaga przeprowadzenia po raz kolejny czynności, o których mowa w art. 33 § 2 i 3 kpa (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2009 r., sygn. akt III SA/Wa 3351/08, dostępny na stronie internetowej nsa.gov.pl, oraz przytoczone w uzasadnieniu tego wyroku orzeczenia innych sądów). W pełni podzielając powyższe stanowisko, odnosząc je do realiów niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że doręczenie odpisu tytułu wykonawczego z dnia [...] do rąk adwokata A. G. nie mogło odnieść spodziewanego przez organ skutku w postaci wszczęcia postępowania egzekucyjnego w stosunku do skarżącego.
Głównie z tego powodu koniecznym było uchylenie zaskarżonego postanowienie oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie doręczyć odpis tytułu wykonawczego do rąk skarżącego. Skuteczne doręczenie tego dokumentu będzie warunkowało zastosowanie jednego z dwóch środków egzekucyjnych przewidzianych w przypadku egzekucji obowiązku rozbiórki, a to grzywny w celu przymuszenia albo wykonania zastępczego (art. 1a pkt 12 u.p.e.a.). Dokonując zaś wyboru właściwego środka egzekucyjnego, organ zobowiązany będzie kierować się podstawowymi zasadami postępowania egzekucyjnego określonymi w art. 7 § 2 u.p.e.a., tj. stosować środki, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku i są najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Ponieważ przepisy u.p.e.a. nie określają, które środki egzekucyjne są najmniej uciążliwe dla zobowiązanego, organ powinien mieć na uwadze przedmiot, zakres oraz charakter nałożonego obowiązku, a także powinien uwzględniać celowość zastosowania danego środka egzekucyjnego, przy czym rozważania organu winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 kpa).
Ewentualne ponowne wybranie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia powinno być poprzedzone ustaleniami dotyczącymi kosztów związanych z wykonaniem zastępczym, tak aby wiadomym było czy koszt wykonania przez wyspecjalizowaną firmę rozbiórki samowolnej rozbudowy byłby wyższy, czy też niższy od wymierzonej grzywny, a także czy niecelowym było zastosowanie wykonania zastępczego. Wyżej wymienionych okoliczności organy nie rozważały w niniejszej sprawie, a przynajmniej nie dały temu wyraz w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć przez co niemożliwa była kontrola sądu odnośnie prawidłowości wyboru środka egzekucyjnego. Na marginesie należy wskazać, że zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie pojawia się pogląd, że grzywna w celu przymuszenia nie jest środkiem bezpośrednio prowadzącym do wykonania obowiązku rozbiórki obiektów budowlanych, ale jedynie środkiem przymuszającym i wobec tego organ egzekucyjny powinien wybrać wykonanie zastępcze jako środek ewidentnie bezpośrednio prowadzący do wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki (vide: komentarz do art. 7 u.p.e.a. Dariusz R. Kijowski, Lex 2010, pkt 3, oraz powołane tam orzeczenia). Także i ten pogląd organ powinien mieć na uwadze dokonując wyboru środka egzekucyjnego.
Mając na uwadze powyższe, uznając że organy obu instancji naruszyły przepisy art. 7, 11, 77, 107 § 3 kpa oraz art. 40 par. 2 kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a i art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono zgodnie z zasadą wynikającą z art. 200 p.p.s.a., jak w pkt 3 sentencji wyroku.