Uzasadnienie
Uchwałą nr VIII/31/2015 z dnia 19 marca 2015 r. (dalej powoływaną również jako "uchwała") Rada Gminy Zławieś Wielka, działając na podstawie m.in. art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1390 ze zm. - dalej powoływanej jako "ustawa z 29 lipca 2005 r." lub "u.p.p.w.r."), określiła tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Złejwsi Wielkiej oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.
Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przez Prokuratora Rejonowego Toruń-Wschód w Toruniu, który wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika nr 1 w części, tj. w zakresie obejmującym § 3 ust.
- Prokurator zarzucił wskazanym zapisom istotne naruszenie prawa, polegające na naruszeniu przepisu art. 9a ust. 15 u.p.p.w.r. poprzez wprowadzenie w § 3 ust. 4 wśród przesłanek uzasadniających odwołanie członka zespołu przed upływem kadencji "skazanie prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe".
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zławieś Wielka podzieliła merytoryczne zarzuty skargi, wskazując na podjęcie prac celem zweryfikowania poprawności zaskarżonej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie: t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej powoływanej jako "u.s.g."), sąd administracyjny tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalenia.
Zdaniem Sądu z sytuacją istotnego naruszenia prawa w ww. rozumieniu mamy do czynienia w niniejszej sprawie nie tylko w zakresie obejmującym zaskarżone zapisy, lecz również w zakresie całego § 3 załącznika nr 1 do uchwały.
Podejmowana na podstawie delegacji z art. 9a ust. 15 u.p.p.w.r. uchwała w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stanowi akt prawa miejscowego. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g.), oznacza, że Rada Gminy Zławieś Wielka uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 9a ust. 15 u.p.p.w.r. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika, bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP w świetle, której organy władzy publicznej zobowiązane są działać w granicach i na podstawie prawa. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i uwzględniała treść delegacji ustawowej. Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.
W związku z powyższym za niezgodne z normą upoważniającą, należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przepisie upoważniającym, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte aktem wydanym na podstawie normy upoważniającej, ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w nim przepisów sprzecznych z ustawą (jak też z innymi aktami wyższego rzędu).
W świetle powyższych kryteriów oceny legalności przedmiotowej uchwały, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, podzielił podniesione w skardze zarzuty i w części dotyczącej § 3 ust. 1-3 załącznika nr 1 do uchwały stwierdził z urzędu istotne naruszenia prawa.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi, w pierwszej kolejności podkreślić wypada, że za istotnie naruszający prawo uznać należy uregulowanie zawarte w § 3 załącznika nr 1, w których to Rada Gminy określiła przyczyny odwołania członków Zespołu. Zgodnie z delegacją ustawową wynikającą z art. 9a ust. 15 u.p.p.w.r., rada gminy ma bowiem kompetencje do określenia w uchwale jedynie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Granice uprawnienia rady obejmują zatem wyłącznie kwestie proceduralne, a nie materialnoprawne związane z określeniem kwalifikacji członków zespołu czy przewodniczącego zespołu. Wprowadzone przesłanki odwołania członka wykraczają poza upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Jednocześnie ustawodawca nie upoważnił Rady Gminy do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego.
Sąd podziela zatem argumentację skarżącego, jednocześnie zwraca uwagę, że odnosi się ona do całości § 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. Zgodnie z jego treścią Wójt Gminy Zławieś Wielka odwołuje członka Zespołu w następujących przypadkach:
- na wniosek członka zespołu,
- na wniosek podmiotu, którego dany członek jest przedstawicielem w zespole,
- na wniosek przewodniczącego zespołu w uzasadnionych przypadkach
- w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe.
Z wymienianego przepisu wynika zatem, że odwołanie członka Zespołu jest możliwe na jego wniosek lub na wniosek podmiotu, którego członek jest przedstawicielem w Zespole bądź na wniosek przewodniczącego zespołu. Tymczasem z przepisów ustawy z 29 lipca 2005 r. nie wynika, aby jakikolwiek inny podmiot poza burmistrzem (prezydentem, wójtem) mógł kształtować skład zespołu poprzez wnioskowanie o odwołanie członka zespołu. Uprawnienia takiego nie posiada zarówno podmiot, który wskazał osobę na członka zespołu ani przewodniczący zespołu ani inny członek zespołu. Uprawnienie do kształtowania składu zespołu posiada wyłącznie burmistrz (wójt). Uregulowanie przyjęte w zaskarżonym przepisie oznaczałoby natomiast, że inne podmioty niż wójt (członek zespołu, przewodniczący zespołu oraz podmiot, którego członek jest w składzie zespołu) niejako wpływałyby na skład osobowy Zespołu poprzez wnioskowanie o odwołanie jego członka - podczas gdy jest to wyłączne uprawnienie wójta.
Co więcej, o wadliwości zapisu zawartego w § 3 załącznika nr 1 do uchwały, świadczy także jego nieprawidłowe sformułowanie w ust. 3 przy użyciu nieostrych pojęć - a mianowicie posłużenie się pojęciem "uzasadnionych przypadków", które stwarza zbyt dużą dowolność w zakresie stwierdzenia zaistnienia określonej w tym ustępie przyczyny odwołania członka Zespołu.
Mając zatem na uwadze powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność przepisów § 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.