Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Prezydent M. T. przyznał skarżącej A. R. świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres od [...] października 2015 r. do [...] września 2016 r.
Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] (oznaczonej także [...]) Prezydent uchylił ww. decyzję z dnia [...] października 2015 r.
Organ wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia [...] września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2016 r. poz. 169 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.p.o.u.a.") świadczenia alimentacyjne przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty [...]zł. W przypadku skarżącej dochód na jednego członka rodziny, składającej się z 1 osoby, wynosi [...] zł, a zatem przekracza próg dochodowy na członka rodziny o [...] zł.
W. dochodu rodziny organ ustalił uwzględniając przyznane skarżącej decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] świadczenie rodzicielskie z tytułu urodzenia dziecka F. W..
Odwołując się skarżąca zarzuciła, że organ z uchybieniem art. 2 pkt 12 u.p.o.u.a. pominął w składzie rodziny jej małoletniego syna F. W.. W przypadku uwzględnienia syna w składzie rodziny dochód na jednego członka dwuosobowej rodziny wynosi [...] zł, a zatem nie przekracza wyznaczonego progu dochodowego na członka rodziny.
Decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Kolegium zwróciło uwagę, że zgodnie art. 9 ust. 1 u.p.o.a. świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku gdy uczy się w szkole lub w szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia, albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności – bezterminowo. Zgodnie z ust. 2 ww. przepisu świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza [...] zł. Osobą uprawnioną do alimentów, stosownie do przepisów u.p.o.u.a. jest osoba uprawniona do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna. Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie skarżąca jest osobą uprawnioną.
Kolegium wskazało ponadto, że zgodnie z art. 2 pkt 12 u.p.o.a. za rodzinę uważa się następujących członków rodziny: rodziców osoby uprawnionej, małżonka rodzica osoby uprawnionej, osobę, z którą rodzic osoby uprawnionej wychowuje wspólne dziecko, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia oraz dziecko, które ukończyło 25 rok życia otrzymujące świadczenia z funduszu alimentacyjnego lub legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114, z późn. zm.) albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567 oraz z 2015 r. poz. 1240 i 1359), a także osobę uprawnioną; do rodziny nie zalicza się: dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, rodzica osoby uprawnionej zobowiązanego tytułem wykonawczym pochodzącym lub zatwierdzonym przez sąd do alimentów na jej rzecz.
Wobec tego przy ustalaniu dochodu rodziny należało uznać skarżącą jako jedyną osobę wchodzącą w skład rodziny w rozumieniu cytowanego przepisu. Ustawowa definicja rodziny nie wskazuje, że w skład rodziny wchodzi dziecko osoby uprawnionej, nie należało zatem przy obliczaniu dochodu rodziny uwzględnić małoletniego syna skarżącej jako drugiego członka rodziny.
Uwzględniając powyższe Kolegium w ślad za organem I instancji ustaliło, że skarżąca jest jedynym członkiem rodziny, a jej dochód miesięczny (1020 zł) przekracza próg dochodowy (725 zł), wskutek czego nie przysługuje jej prawo do otrzymania świadczenia z funduszu alimentacyjnego.
Wobec tego, na mocy art. 24 ust. 1 u.p.o.u.a. należało uchylić decyzję ostateczną, na mocy której skarżąca nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego.
W skardze do sądu administracyjnego A. R. wniosła o uchylenie decyzji Kolegium zarzucając:
- 1. naruszenia przepisów postępowania mając istotny wpływ na wynik sprawy, tj:
- a) art. 7,art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") polegające na niepodjęciu czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz dowolną ocenę materiału dowodowego, które doprowadziło do niezasadnego uznania, że skarżąca jest jedynym członkiem rodziny w rozumieniu u.p.o.u.a. oraz że został przekroczony próg dochodowy na członka rodziny o kwotę [...]zł,
- b) art. 7,art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew obowiązkowi ciążącemu na organie II instancji i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.,
- c) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niedokonanie niezbędnych ustaleń i uzupełnień materiału dowodowego, które następnie poddane powinny być wszechstronnemu rozważeniu w ramach uznania administracyjnego,
- d) art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji odmawiającej prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego,
- e) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji,
- 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 2 pkt 12 u.p.o.u.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię oraz zastosowanie i ustalenie dochodu rodziny z pominięciem w składzie rodziny małoletniego dziecka skarżącej.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innej przyczyny niż wskazuje skarżąca.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016, poz. 1066 j.t.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle art. 1 § 2 ww. ustawy kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm; zwanej w skrócie "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa.
Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny czyni to w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może bowiem eliminować potrzebę ustalania innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności Sąd bada ewentualne istnienie wad powodujących nieważność decyzji. Następnie kontroluje przestrzeganie przez organ administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym (w zakresie określonym postanowieniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a.). Dopiero w ostatniej kolejności kontrolowane jest przestrzeganie przez organy administracyjne norm prawa materialnego (por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska – " Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 460 – 461).
Dokonując kontroli w powyższy sposób, Sąd nie dostrzegł naruszenia prawa powodującego nieważność zaskarżonych decyzji.
Niezasadne są też zarzuty skarżącej odnośnie naruszenia przepisów postępowania. Należy zauważyć, że w zasadniczo stan faktyczny sprawy nie jest sporny: organ ustalił, że skarżąca jest osobą uprawnioną w rozumieniu przepisów u.p.o.u.a., że w okresie na jaki przyznano skarżącej świadczenia z funduszu alimentacyjnego (1 października 2015 r. - [...] września 2016 r.), decyzją Prezydenta z [...] maja 2016 r., przyznano jej świadczenie rodzicielskie w związku z urodzeniem syna oraz że wskutek przyznania tegoż świadczenia, przy uwzględnieniu dochodu otrzymywanego z tytułu zasądzonych alimentów, miesięczny dochód skarżącej wynosi [...] zł. Powyższe fakty zostały ustalone przez organ w oparciu o dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, a skarżąca w swoich zarzutach nie wskazuje jakie jeszcze czynności miałby organ podjąć, aby ustalić jaki jest skład rodziny skarżącej i jaki osiąga ona dochód miesięczny.
Kwestią sporną jest w istocie to, czy skarżąca i jej syn – jest "rodziną" w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Istota sporu sprowadza się zatem do interpretacji przepisu prawa materialnego tj. art. 2 pkt 12 u.p.o.u.a. W zależności od tego, czy przepis ten należy zinterpretować w ten sposób, że "rodziną" jest wyłącznie skarżąca ("rodzina" jednoosobowa) czy też że "rodzinę" tworzy skarżąca wraz synem (rodzina dwuosobowa) – ustalony (i nie kwestionowany) dochód miesięczny w wysokości [...] zł należy uznać za dochód "w przeliczeniu na osobę w rodzinie" bądź też uznać, że najpierw należy go podzielić przez 2 (skoro jest 2 członków rodziny), a tym samym przyjąć, że dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi [...] zł, i nie przekracza wyznaczonego przez art. 9 ust. 2 u.p.o.u.a. progu dochodowego.
Nie odmawiając słuszności przyjętej przez organ literalnej wykładni art. 2 pkt 12 u.p.o.u.a. należy stwierdzić, że kwestia ta nie ma przesądzającego znaczenia dla wyniku przeprowadzonej przez Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji.
Tak jak wskazano na wstępie – Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i z urzędu uwzględnia dostrzeżone w toku kontroli zaskarżonej decyzji uchybienia przepisom prawa. Dokonując kontroli w ten sposób Sąd zwrócił uwagę, że zaskarżona decyzja Kolegium, podjęta w oparciu o art. 24 ust. 1 u.p.o.a. została wydana w dniu [...] października 2016 r. tj. po upływie okresu, na jaki skarżącej przyznano świadczenie z funduszu alimentacyjnego (1 października 22015 r. - [...] września 2016 r.) na mocy uchylonej przez Kolegium (wskutek utrzymania w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji) decyzji Prezydenta z dnia [...] sierpnia 2016 r. Zgodnie z art. 24 ust. 1 u.p.o.a. Organ właściwy wierzyciela może bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, egzekucja stała się skuteczna, osoba nienależnie pobrała świadczenia lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń.
W orzecznictwie sądowym dokonuje się interpretacji tego przepisu w sposób uwzględniający zasady i specyfikę przyznawania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W orzecznictwie podkreśla się mianowicie, że decyzja o przyznaniu świadczenia alimentacyjnego ma charakter konstytutywny i tworzy nowy stan prawny, bowiem na jej podstawie strona nabywa prawo do przedmiotowego świadczenia. Celem decyzji wydawanej na podstawie art. 24 ust. 1 u.p.o.u.a. jest natomiast zmiana, w sytuacji zaistnienia określonych w nim warunków, stanu prawnego ukształtowanego decyzją przyznającą świadczenie, a w konsekwencji – pozbawienie strony nabytego uprzednio prawa do świadczenia. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, który Sąd w pełni podziela, że postępowanie administracyjne w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego może dotyczyć jedynie aktu administracyjnego, który nadal reguluje sytuację prawną osoby otrzymującej bieżące świadczenia z funduszu, a rozstrzygnięcie wydane w tym postępowaniu może dotyczyć jedynie praw strony do świadczeń dotąd przez nią nie otrzymanych, bowiem nie nadszedł czas ich wypłaty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 1662/11, jak również wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 lutego 2015 r., III SA/Gd 908/14, publ. LEX nr 1752712 i przywołane tam orzecznictwo, wyroki dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać trzeba, że Kolegium w sposób nieznajdujący oparcia w treści art. 24 ust. 1 u.p.o.u.a., a także sprzeczny z wyjątkowym charakterem tego przepisu, zastosował go do sytuacji skarżącej. Jeżeli bowiem decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. przyznano skarżącej świadczenie na okres [...] października 2015 r. - [...] września 2016 r., to rozstrzygnięcie na podstawie art. 24 ust. 1 u.p.o.u.a. można byłoby wydać, po ustaleniu przesłanek w tym przepisie wskazanych, tylko i wyłącznie wówczas, gdyby nie upłynął jeszcze wskazany okres świadczeniowy. Tym samym rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 24 ust. 1 u.p.o.u.a. w odniesieniu do okresu świadczeniowego, który przed jego wydaniem już upłynął – tak jak ma to miejsce w sprawie niniejszej – należy uznać za naruszające ten przepis i podlegające wyeliminowaniu z obrotu prawnego.
Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium.
Należy dostrzec, że skutkiem powyższego uchylenia decyzji Kolegium i zwrocie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji nastąpi to w sytuacji, kiedy upłynął już okres, na jaki przyznano skarżącej świadczenie. Oznacza to, że organ nie ma już możliwości orzekania w trybie art. 24 ust. 1 u.p.o.a. Dostrzegając zatem bezprzedmiotowość dalszego postępowania, Sąd na podstawie art. 135 i art. 145 § 3 p.p.s.a. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie w sprawie.