Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczyz 19 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 158/22

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2020 r., który wpłynął do Starostwa Powiatowego w B. w dniu [...] lipca 2020 r., skarżący T. P. zwrócił się do Starosty [...] o wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów i budynków (dalej powoływanej też jako "egib") dla stanowiącej własności skarżącego działki nr [...] (obręb B. B.), na podstawie załączonej do wniosku dokumentacji geodezyjnej sporządzonej w związku ze zgłoszeniem pracy geodezyjnej nr [...], z której to wynika zmiana danych ewidencyjnych uwidoczniona w "Wykazie zmian danych ewidencyjnych dotyczących działki nr [...]" i na "Mapie uzupełniającej/mapie wywiadu terenowego"

W ramach ww. pracy geodezyjnej wykonane zostały: "Mapa uzupełniająca/mapa wywiadu terenowego" określająca dla działki nr [...] nowy użytek o symbolu B w miejsce użytków gruntowych Ł i Br-Ł oraz "Wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczących działki nr [...]" wskazujący na zmianę dla całej działki użytków gruntowych Ł i Br-Ł na Bp i zawierający w ramach Uwag informację o aktualizacji egib: na wniosek właściciela i z powołaniem się na decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] ustalająca opłatę roczną z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej, z przeznaczeniem pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, gruntów rolnych sklasyfikowanych jako łąki trwałe klasy ŁV, ŁVI oraz gruntów rolnych zabudowanych Br-ŁV, Br-ŁVI, pochodzenia organicznego o łącznej powierzchni 0,1814 ha, stanowiących działkę nr [...], w wysokości [...] zł, płatną przez okres 10 lat, od momentu faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, tj. od 2018 r do 2027 r włącznie.

Wskazana decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2020 r. dołączona została do dokumentacji geodezyjnej. Przedłożona dokumentacja geodezyjna zawiera także "Sprawozdanie techniczne" wskazujące, że wyniki prac geodezyjnych opracowane zostały w oparciu o ww. decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2020 r. na podstawie której dokonano zamiany użytku gruntowego w zakresie całej działki nr [...], a także że zgodnie z treścią ww. decyzji wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej nastąpiło z dniem [...] czerwca 2018 r., że na działce znajduje się budynek w trakcie budowy, co skutkuje zaliczaniem gruntów do użytku Bp. Sporządzone materiały geodezyjne w związku z ww. zgłoszeniem pracy geodezyjnej nr [...] zostały ostatecznie pozytywnie zweryfikowane i przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...], wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...] odmówił dokonania wnioskowanej zmiany danych ewidencyjnych na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...], tj. zaliczenia gruntu rolnego działki nr [...] do zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy (symbol: Bp) i/lub terenów mieszkaniowych (symbol: B).

Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji przedstawił obszerne ustalenia wskazujące m.in.: na poprzednich właścicieli przedmiotowej działki [...], wchodzącej uprzednio w skład działki nr [...], tj. K. P. i J. P.; na podział w 1998 r. działki nr [...] na działkę nr [...] i nr [...]; na uzyskane przez uprzednich właścicieli działki warunki zabudowy (decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...]) dla inwestycji polegającej na budowie siedliska gospodarstwa rolnego składającego się z budynku mieszkalnego jednorodzinnego, gospodarczego z magazynem i budynku stajni na działce nr [...]; na dokonane w dniu [...] sierpnia 2015 r. zgłoszenie ([...]) przez K. P. i J. P. budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] - do którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu; na ujawniony w egib w czerwcu 2017 r. podział działki nr [...] na 29 działek, w tym działkę nr [...] - dokonany w trybie podziału nieruchomości rolnych; na dokonaną przez K. P. i J. P. na podstawie umowy z dnia [...] lipca 2017 r. darowiznę skarżącemu prawa własności działki nr [...] i udziału we własności działki nr [...]; na zatwierdzony decyzją Wójta Gminy B. Błota z dnia [...] marca 2018 r. podział działki nr [...] na działkę nr [...] (o pow. 0,1815 ha) i [...]; na decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. przenoszącą na rzez wnioskodawcy – T. P. prawa i obowiązki wynikające ze zgłoszenia dokonanego przez K. P. i J. P. dotyczącego budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...]; a także na wydane na wniosek skarżącego przez Starostę B.: decyzję z dnia [...] sierpnia 2018 r. zezwalającą na wyłączenie gruntów rolnych działki nr [...] z produkcji rolniczej i decyzję z dnia [...] marca 2020 r. ustalającą opłatę roczną z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych stanowiących działkę nr [...] oraz na okoliczność stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w B. nieważność tych decyzji, odpowiednio: decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. (utrzymaną w mocy decyzją SKO z dnia [...] marca 2021 r.) i decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r.

W świetle wskazanych okoliczności, organ I instancji podkreślił, że podstawą wnioskowanej przez skarżącego zmiany użytku gruntowego działki nr [...] z rolnego (Ł i B-Ł) na nierolny (Bp lub B) stanowiła decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2020 r. o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych działki nr [...] i, że decyzja ta nie funkcjonuje w obrocie prawnym w następstwie decyzji SKO z dnia [...] stycznia 2021 r. stwierdzającej jej nieważność. Ponadto powołując się na zapis lp. 15 ust. 1 pkt 1 załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 393), określający przesłanki zaliczenia gruntu do użytku gruntowego Bp (zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy), organ I instancji stwierdził, że na działce nr [...] realizowana jest budowa budynku mieszkalnego w ramach zabudowy zagrodowej na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. o warunkach zabudowy i, że ww. inwestycja nie powoduje wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej (art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1326; dalej powoływanej jako "ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych" lub "uogril").

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił organowi naruszenie:

1. 1) art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa") poprzez brak rozważenia w postępowaniu oraz uzasadnienia w decyzji, w jaki sposób winno nastąpić "faktyczne wyłączenie z produkcji rolniczej" oraz pominięcie posiadanych przez organ informacji dotyczących faktycznego użytkowania przedmiotowego gruntu - budowa budynku jednorodzinnego;
2. 2) art. 79a § 1 kpa poprzez niewskazanie, jakie jeszcze czynności winien podjąć skarżący czy jakie decyzje uzyskać by wydana przez organ I instancji decyzja była pozytywna;
3. 3) art. 107 § 3 kpa poprzez enigmatyczne uzasadnienie wydanej decyzji, polegające na stwierdzeniu, iż realizowana na działce nr [...] budowa budynku mieszkalnego nie powoduje wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej;
4. 4) art. 138 § 2 kpa poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności, które powinny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a które zostały wskazane przez organ odwoławczy;
5. 5) art. 4 pkt 6 i 11 uogril poprzez jego niezastosowanie i odmowę dokonania wnioskowanej zmiany pomimo przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze i nieleśne oraz faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej;
6. 6) art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i odmowę dokonania wnioskowanej zmiany pomimo zaistnienia okoliczności uprawniających skarżącego do aktualizacji danych objętych ewidencją gruntów i budynków.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o zmianę przedmiotowej decyzji i dokonanie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytków gruntowych działki nr [...] na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i zaliczenie gruntu ww. działki do zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy (symbol Bp) i/lub terenów mieszkaniowych (symbol B), ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (WINGiK) decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji WINGiK podkreślił, że istotą prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest aktualizacja w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, na podstawie dokumentów powstałych w zasadzie poza postępowaniem ewidencyjnym (decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktów normatywnych), czy wytworzonych w toku postępowania ewidencyjnego w związku z obowiązkiem utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności. Wskazał, że wobec stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2020 r. o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu wyłączeniu gruntu z produkcji rolniczej, która stanowiła załącznik do dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, i wobec wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2021 r. orzekającej o odmowie wydania zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej, która to została utrzymana w mocy decyzją SKO z dnia [...] czerwca 2021 r., a także w oparciu o zapis rozporządzenia Ministra Rozwoju Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2021 r. poz. 1390 zm., dalej powoływanego jako "rozporządzenie egib"), załącznik nr 1 lp. 15 (prawidłowo lp.

1. 16) ust. 1 pkt 1, brak jest przesłanek na podstawie których to organ I instancji mógłby zaliczyć przedmiotowy grunt do zurbanizowanych terenów niezabudowanych (Bp) i/lub terenów mieszkaniowych (B).

Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu dotyczącego podziału działki nr [...] na działki nr [...], co skutkować miało – zdaniem skarżącego - zmianą przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśnie, WINGiK wskazał, że podział działki nr [...] w 2018 r. na działki nr [...] został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy B. B. z dnia [...] marca 2018 r., z określeniem funkcji odpowiednio dla działki nr [...] - do obsługi budynku mieszkalnego w ramach realizowanego siedliska, natomiast dla działki nr [...] - pozostanie w dotychczasowym użytkowaniu siedliska. WINGiK wskazał również na niezasadność zarzutu odwołania dotyczącego braku rozważenia w jaki sposób winno nastąpić faktyczne wyłączenie z produkcji rolniczej przedmiotowej nieruchomości, podnosząc że w tym zakresie zostało wydane rozstrzygnięcie przez Starostę B., decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. oraz, że sprawy dotyczące oceny wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej nie leżą w kompetencji organów służby geodezyjnej i kartograficznej.

Organ odwoławczy stwierdził, że w świetle całokształtu materiału dowodowego i przepisów prawa przedmiotowa inwestycja na działce nr [...] obręb B. B. realizowana jest w oparciu o zgłoszenie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego ([...]) i poprzedzającą zgłoszenie decyzję Wójta Gminy B. Błota dnia [...] lipca 2011 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedliska gospodarstwa rolnego składającego się z budynku mieszkalnego jednorodzinnego, gospodarczego z magazynem i budynku stajni. Przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest 1 etapem budowy siedliska i nie spełnia definicji użytku gruntowego Bp, tj. zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy i B, tj. terenów mieszkaniowych, zgodnie z rozporządzeniem egib. Tym samym, zdaniem WINGiK nie wystąpiły w sprawie okoliczności do uchylenia zaskarżonej decyzji Starosty [...].

Na powyższą decyzję T. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2021 r. oraz dokonania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytków gruntowych działki nr [...] na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i zaliczenia gruntu ww. działki do zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy (Bp) i/lub terenów mieszkaniowych (B), zarzucił naruszenie:

1. I. przepisów postępowania administracyjnego:
2. 1) art. 7, art. 8 § 1, art. 9 i art. 77 § 2 kpa poprzez działanie organu w sposób niemający na względzie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej, lakoniczne, nienależyte i niewyczerpujące wyjaśnienie utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy,
3. 2) art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji;
4. II. przepisów prawa materialnego:
5. 3) art. 4 pkt 6 i 11 uogril poprzez niewłaściwe uznanie, iż inwestycja w ramach zabudowy zagrodowej nie stanowi zmiany przeznaczenia gruntu,
6. 4) art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1990, dalej powoływanej jako "prawo geodezyjne i kartograficzne" lub "pgik") poprzez uznanie, że inwestycja prowadzona na działce nr [...] nie stanowi zmiany przeznaczenia gruntu i nie powoduje wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, co skutkowało przyjęciem, iż niezaistniały okoliczności uprawniające skarżącego do aktualizacji danych objętych ewidencją gruntów i budynków.

Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał w szczególności, że za aktualizacją danych objętych ewidencją gruntów i budynków przemawia przede wszystkim to, że zamierzenie inwestycyjne w ramach zabudowy zagrodowej, która nie przyczynia się do rozpoczęcia innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów, realizowane było przez poprzedników prawnych skarżącego, że w wyniku podziału działki rolnej nr [...] powstała m.in. działka nr [...], która decyzją Wójta Gminy B. Błota z dnia [...] marca 2018 r. uległa podziałowi na działki nr [...] i nr [...], co skutkowało zmianą przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne i, że na skutek przeniesienia na skarżącego, niebędącego rolnikiem ani nieprowadzącego gospodarstwa rolnego, rozpoczętej już budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej. Zaznaczył, że do Starosty [...] wpłynęło [...] sierpnia 2015 r. zgłoszenie poprzedników prawnych skarżącego budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...], z której ostatecznie wyodrębniona została działka nr [...] i, że organ I instancji pozytywnie rozpatrzył wniosek skarżącego o przeniesienie na jego rzecz praw i obowiązków wynikających ze zgłoszenia dokonanego przez jego poprzedników prawnych, dotyczącego zamiaru budowy budynku mieszkalnego na terenie działki nr [...].

Wskazał, że w tych okolicznościach niezrozumiałe jest przyjęcie przez organ odwoławczy, iż wobec zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie istniały przesłanki do zaliczenia przez organ I instancji ww. gruntu do zurbanizowanych terenów niezabudowanych (Bp) i/lub terenów mieszkaniowych (B).

Ponadto skarżący zarzucił organowi, że nie wyjaśnił skarżącemu, dlaczego prowadzona na działce inwestycja nie powoduje faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, opierając się przede wszystkim na wnioskach płynących z decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. i nie czyniąc własnych ustaleń, które uzasadniałyby twierdzenie organu, iż prowadzona przez skarżącego inwestycja nie stanowi zmiany przeznaczenia gruntu i, że brak jest przesłanek, na podstawie których organ mógłby zaliczyć przedmiotowy grunt do użytku gruntowego o symbolu Bp i/lub B. Skarżący stwierdził, że rozpoczęcie budowy budynku mieszkalnego na obszarze działki jest równoznaczne z zamiarem nieprowadzenia na tym terenie działalności rolniczej i powoduje wyłącznie gruntu z produkcji rolniczej. Faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej następuje bowiem, jak skonstatował skarżący, już poprzez wbicie szpadla w ziemię w celu rozpoczęcia budowy domu.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota przedmiotowej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii czy w sprawie zaistniały podstawy do dokonania wnioskowanej przez skarżącego aktualizacji ewidencji gruntów i budynków na podstawie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego dokumentacji geodezyjnej (operatu technicznego), poprzez zmianę użytków gruntowych działki nr [...] - Ł (łąki trwałe) i Br-Ł (grunty rolne zabudowane) na użytki gruntowe - Bp zurbanizowane terenów niezabudowane lub trakcie zabudowy i/lub B (tereny mieszkaniowe).

Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymaga w pierwszej kolejności poczynienia uwag natury ogólnej dotyczących istoty ewidencji gruntów i budynków i zasad jej aktualizacji.

Zgodnie z art. 2 pkt 8 pgik ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości) to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami.

Jedną z podstawowych zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków stanowi zasada aktualności, zgodnie z którą, starostowie są zobowiązani do utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi.

Sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowy zakres informacji objętych tą ewidencją określa wydane na podstawie art. 26 ust. 2 pgik rozporządzenie, przy czym w dacie orzekania przez organ II instancji obowiązywało już rozporządzenie Ministra Rozwoju Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2021 r. poz. 1390 zm.).

W art. 20 pgik ustawodawca określił m.in. rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt 1), które obejmuje ewidencja gruntów i budynków. Informacje te mają charakter przedmiotowy i dotyczą położenia gruntów, ich granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Informacje, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 zawiera m.in. operat ewidencyjny, którego zawartość określa art. 24 ust. 1 pgik.

W myśl art. 24 ust. 2a pgik aktualizacja operatu ewidencyjnego odbywa się: 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa; b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4; c) materiałów zasobu; d) wykrycia błędnych informacji; bądź 2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 pgik lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Aktualizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej lub decyzji administracyjnej. W drodze czynności materialno-technicznej dokonywana jest na podstawie: a) przepisów prawa; b) wpisów w księgach wieczystych; c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu; d) ostatecznych decyzji administracyjnych; e) aktów notarialnych; ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych; f) zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu; g) wpisów w innych rejestrach publicznych; h) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b (art. 24 ust. 2b pkt 1 p.g.k.). W drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach (24 ust. 2b pkt 2 pgik). Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje natomiast w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2c pgik).

Przywołane przepisy wskazują, że obowiązkiem organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków jest utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych oraz, że istotą ewidencji jest – jak sama nazwa wskazuje – ewidencjonowanie, czyli spisywanie istniejącego stanu prawnego gruntu lub budynków. W orzecznictwie podkreśla się techniczno-deklaratoryjną funkcję ewidencji gruntów i budynków i jej informacyjny charakter. Wpis w ewidencji gruntów i budynków nie kreuje bowiem stanu prawnego, lecz jedynie potwierdza istniejący stan prawny. Ma on więc wyłącznie charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Techniczny charakter ewidencji powoduje, że to nie ewidencja kształtuje określony stan prawy, lecz dopiero zmiana tego stanu w przewidzianym przez prawo trybie znajduje swoje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków.

Ewidencja pełni zatem jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza więc, że nie kształtują one nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzają stan prawny wynikający z dokumentów (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1718/13; wyrok NSA z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 157/10 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie mogą zatem tworzyć stanu prawnego, lecz jedynie odzwierciadlają w prowadzonych ewidencjach stan prawny mający swoje źródło w dokumentach.

Podkreślenia wymaga także, mając na uwadze okoliczności przedmiotowej sprawy, że przyjęcie dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów i budynków od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego - materiału źródłowego, który ma stanowić podstawę do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Przyjęcie dokumentacji nie wywołuje automatycznie skutków w zakresie zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków. Przyjmowanie dokumentacji obrazującej zakończone prace geodezyjne jest zadaniem administracyjnym starosty uregulowanym szczegółowo w art. 12 b pgik, nakierowanym na weryfikację poprawności wykonanych prac geodezyjno-kartograficznych, które kończy się: 1) czynnością materialno-techniczną przyjęcia opracowań do zasobu;

1. 2) odmową ich przyjęcia do zasobu w drodze decyzji administracyjnej (art. 12b ust. 8);
2. 3) czynnością (jak należy rozumieć: czynnością materialno-techniczną) nieprzyjęcia opracowań do zasobu spowodowaną negatywną weryfikacją tych opracowań przez organ i brakiem pisemnego stanowiska wykonawcy w tym zakresie albo przedstawieniem takiego stanowiska po upływie ustawowego terminu 14 dni. Samo przyjęcie dokumentacji do zasobów nie prowadzi więc do automatycznej zmiany zapisów w ewidencji gruntów i budynków. W odniesieniu do dokonania zmian uruchamiane jest odrębne postępowanie, w którym uprzednie przyjęcie dokumentacji do zasobu nie posiada nawet mocy prejudycjalnej. Organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków dokonuje więc oceny przyjętej do państwowego zasobu dokumentacji jako środka dowodowego – materiału źródłowego – mającego stanowić podstawy wprowadzenia zmiany. W szczególności organ prowadzący ewidencję obowiązany jest ocenić, czy przedłożony dokument geodezyjno-kartograficzny – przyjęty do państwowego zasobu - jest wystarczający jako podstawa do wprowadzenia zmian z uwagi na ich przedmiot (patrz wyrok NSA z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2524/17 - dostępny jw.).

Jak podkreślono powyżej w ewidencji gruntów i budynków ujawnia się m.in. informacje o gruntach, obejmujące rodzaj użytków gruntowych. Grupy użytków gruntowych określa § 8 rozporządzenia egib (grunty rolne, grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, grunty zabudowane i zurbanizowane, grunty pod wodami, tereny różne), natomiast § 9 rozporządzenia egib wyszczególnia w ramach tych grup poszczególne rodzaje użytków gruntowych, wskazując że użytki rolne obejmują m.in. grunty rolne zabudowane (Br), natomiast grunty zabudowane i zurbanizowane to m.in. tereny mieszkaniowe (B) i zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy (Bp). Zgodnie z § 10 rozporządzenia egib zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik nr 1 do rozporządzenia.

Załącznik nr 1 do rozporządzenia egib, w ramach lp. 5 określa cechy i przesłanki zaliczenia danego gruntu do gruntów rolnych zabudowanych (Br), wskazując że zalicza się do nich grunty zajęte pod:

1. 1) budynki przeznaczone do produkcji rolniczej, nie wyłączając produkcji rybnej, w szczególności: spichlerze, przechowalnie owoców i warzyw, stodoły, budynki inwentarskie, budynki na sprzęt rolniczy, magazyny i sortownie ryb, wylęgarnie ryb, podchowalnie ryb, wędzarnie, przetwórnie, chłodnie, a także budowle i urządzenia rolnicze, w szczególności: zbiorniki na płynne odchody zwierzęce, płyty do składowania obornika, silosy na kiszonki, silosy na zboże i pasze, komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu rolniczego, a także instalacje służące do otrzymywania biogazu rolniczego, place składowe, place postojowe i manewrowe dla maszyn rolniczych;
2. 2) budynki przeznaczone do przetwórstwa rolno-spożywczego, z wyłączeniem gruntów zajętych pod przemysłowe zakłady przetwórstwa rolniczego bazujących na surowcach pochodzących spoza gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzą te budynki;
3. 3) budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia, takie jak: komórki, garaże, szopy, kotłownie, podwórza, śmietniki, składowiska odpadów, jeżeli z gruntami, budynkami, budowlami lub urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2, tworzą zorganizowaną całość gospodarczą i są położone w tej samej miejscowości lub w bezpośrednim sąsiedztwie w miejscowości sąsiedniej.
4. 2. Do gruntów rolnych zabudowanych zalicza się także:

1. 1) grunty położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń, i niewykorzystywane na inny cel, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod rabaty, kwietniki, warzywniki;
2. 2) grunty zajęte pod budynki, budowle i urządzenia, o których mowa w ust. 1, niewykorzystywane obecnie do produkcji rolniczej, jeżeli grunty te nie zostały wyłączone z produkcji rolnej w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326).
3. 3. W przypadku gdy w skład siedliska usytuowanego na gruncie rolnym wchodzi wyłącznie budynek mieszkalny i urządzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 3, to grunt w granicach tego siedliska zalicza się do gruntów rolnych zabudowanych, jeżeli z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z decyzji o warunkach zabudowy wydanej w związku z budową tego budynku wynika, że przeznaczony jest tylko pod zabudowę zagrodową, albo też z projektu budowlanego stanowiącego załącznik do ważnego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy upoważniającego do rozpoczęcia budowy wynika, że na gruncie tym mogą być budowane budynki i urządzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2.

W ramach powyższych unormowań prawodawca wprost wskazał, że do gruntów rolnych zabudowanych zalicza się także siedlisko obejmujące wyłącznie budynek mieszkalny, wskazując jednocześnie przesłanki zaliczenia gruntu w granicach tego siedliska do gruntów rolnych zabudowanych.

Natomiast, zgodnie z lp. 13 pkt 1 załącznik nr 1 do rozporządzenia egib, do gruntów zabudowanych i zurbanizowanych obejmujących: tereny mieszkaniowe (B) zalicza się grunty, niewchodzące w skład gruntów rolnych zabudowanych, o których mowa w lp. 5, zajęte pod budynki mieszkalne.

Stosowanie zaś do lp. 16 ust. 1 załącznik nr 1 do rozporządzenia egib, do gruntów zabudowanych i zurbanizowanych obejmujących: zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy (Bp) zalicza się grunty:

1. 1) na których została rozpoczęta, lecz nie została zakończona budowa, w rozumieniu art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm.), powodująca wyłączenie tych gruntów z produkcji rolnej lub leśnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych;
2. 2) które w wyniku zabudowy wyłączone zostały z produkcji rolnej lub leśnej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ale na których istniejące wcześniej budynki zostały rozebrane, a jednocześnie grunty te przeznaczone są pod zabudowę.

Z zapisu lp. 16 ust. 1 pkt 1 wynika zatem, że zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy (Bp) obejmują grunty, na których rozpoczęto, lecz nie zakończono budowy, powodującej wyłączenie tych gruntów z produkcji rolnej lub leśnej w rozumieniu przepisów uogril.

W myśl art. 4 pkt 11 uogril przez wyłączeniu gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. Stosowanie zaś do art. 11 ust. 1 uogril wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 (a więc m.in. gruntów rolnych wymienionych w pkt 3, tj. gruntów pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi), oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie.

Z przytoczonych unormowań uogril wynika po pierwsze, że wyłącznie określonych w tych przepisach gruntów z produkcji rolniczej jest następstwem zmiany ich przeznaczenia na cele nierolnicze, a więc dotyczyć może gruntów rolnych, które zostały "przeznaczone" na cele nierolnicze, po drugie, że wyłącznie z produkcji choć jest czynnością faktyczną to jednak może ono nastąpić w sposób legalny tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie (z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 28 ust. 2 uogril), która to decyzja – jak zaznaczono - dotyczy gruntów rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze. W przeciwnym wypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy uogril i nie może wywoływać skutków, o których mowa w zapisie lp. 16 ust. 1 załącznik nr 1 do rozporządzenia egib, tj. prowadzić do stwierdzenia, że rozpoczęta, lecz nie zakończona budowa na gruncie, powoduje wyłącznie gruntu z produkcji rolnej lub leśnej w rozumieniu przepisów uogril, i tym samym do zaliczenia takiego gruntu do użytku gruntowego o symbolu Bp.

W świetle powyższego, oczywistym jest, że w sytuacji realizacji zamierzenia budowlanego polegającego na budowie budynku mieszkalnego w ramach powstającego siedliska, nie ma warunków do wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów pod budynkiem mieszkalnym. Budowa takiego budynku następuje bowiem bez wydawania decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 uogril, gdyż wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej jest następstwem zmiany ich przeznaczenia na cele nierolnicze, natomiast grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi stanowią w świetle art. 2 ust. 1 pkt 3 grunty rolne, a zatem budowa na takich gruntach budynku mieszkalnego nie zmienia ich przeznaczania i w efekcie nie powoduje ich wyłączenia z produkcji rolniczej.

Odnosząc poczynione uwagi do przedmiotu sprawy, stwierdzić należy, że orzekające w sprawie organy prawidłowo odmówiły dokonania wnioskowanej przez skarżącego zamiany w egib, tj. określenia dla działki nr [...] użytków gruntowych o symbolu Bp i/lub B w miejsce dotychczasowych użytków o symbolu Ł i Br-Ł.

Przede wszystkich skarżący wnosił o zmianę danych ewidencyjnych na podstawie załączonej do wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego. Dokumentacja ta, zarówno w "Wykazie zmian danych ewidencyjnych dotyczących działki nr [...]", jak i w "Sprawozdaniu technicznym" wprost wskazywała, że wnioskowane zmiany użytków gruntowych działki nr [...] wynikają i opracowane zostały w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] ustalającą opłatę roczną z tytułu wyłączenia gruntu rolnego działki nr [...] z produkcji rolniczej. Decyzja ta została załączona do wniosku skarżącego. Zarówno w dacie orzekania o przedmiocie sprawy przez organ I instancji, jak i przez organ II instancji decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2020 r. nie istniała już w obrocie prawnym, gdyż SKO stwierdziło jej nieważność ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. W takim stanie rzeczy brak było podstaw do dokonania zmiany danych ewidencyjnych, skoro dokumentacja geodezyjna, na podstawie której miała być dokonana wnioskowana zmiana, oparta została na decyzji wyeliminowanej z obrotu prawnego jako rażąco naruszającej prawo.

Jak podkreślono, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Wpis w ewidencji gruntów i budynków nie kreuje nowego stanu prawnego, lecz jedynie potwierdza stan prawny wynikający z dokumentów. W sprawie, ze wskazanej przyczyny (stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2020 r. na podstawie której opracowano zmiany danych ewidencyjnych), nie było warunków do potwierdzenia wnioskowanej przez skarżącego zmiany, dokumentami mogącymi stanowić źródło danych ewidencyjnych. Przyjęcie zaś dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jak zaznaczono, nie zwalnia organu prowadzącego egib od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego - materiału źródłowego, który ma stanowić podstawę do wprowadzenia wnioskowanej zmiany, lecz jego obowiązkiem jest zweryfikowanie przyjętej do państwowego zasobu dokumentacji jako wystarczającej podstawy do wprowadzenia wnioskowanej zmiany.

W sprawie przyjęta do państwowego zasobu dokumentacja nie mogła stanowić takiej podstawy, gdyż opierała się ona na dokumencie rażąco naruszającym prawo, co stwierdzone zostało ostateczną decyzją SKO z dnia [...] stycznia 2021 r.

Dodatkowo wymaga podkreślenia, mająca na względzie argumentację skarżącego, że w aktach sprawy nie ma żadnego dokumentu potwierdzającego, że rozpoczęta budowa na działce nr [...] powoduje wyłączenie gruntu tej działki z produkcji rolnej w rozumieniu przepisów uogril, ani też że grunt na którym powstaje budynek mieszalny nie wchodzi w skład gruntów rolnych zabudowanych. Takiego dowodu nie przedłożył też skarżący. Przede wszystkim nie ma żadnego dokumentu potwierdzającego zmianę przeznaczania gruntu działki nr [...] na cele nierolnicze. Podział działki nr [...] na działki nr [...], zatwierdzony decyzją Wójta Gminy B. B. z dnia [...] marca 2018 r., na który wskazał skarżący, nie stanowi takiego dokumentu.

Zauważyć należy, że w ww. decyzji wskazano funkcję działki nr [...] jako obsługa budynku mieszkalnego w ramach realizowanego siedliska. Ponadto, jak słusznie wskazał to WSA w Bydgoszczy w prawomocnym wyroku z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 785/21, podział działki ewidencyjnej, w świetle art. 4 pkt 11 uogril, sam w sobie nie powoduje też wyłączenia wyodrębnionej działki z produkcji rolnej. Z akt sprawy wynika natomiast, że dla działki nr [...] (z której powstała m.in. działka nr [...]) ustalone zostały decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] na wniosek poprzedników prawnych skarżącego warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie gospodarstwa (siedliska) składającego się z budynku mieszkalnego jednorodzinnego, gospodarczego z magazynem i budynku stajni, w których określono rodzaj inwestycji jako zabudowę zagrodową, że poprzednicy prawni skarżącego dokonali w dniu [...] sierpnia 2015 r. zgłoszenia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] - do którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, że projekt budowlany stanowiący załącznik do zgłoszenia określał budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego jako "Etap I" inwestycji - budowy gospodarstwa (siedliska), a także że decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. Starosta [...] przeniósł na skarżącego prawa i obowiązki wynikające ze zgłoszenia dokonanego przez K. P. i J. P. dotyczącego budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] i, że w decyzji tej wskazano, że skarżący do wniosku o przeniesienie dołączył oświadczenie o przejęciu wszystkich warunków wynikających z przyjętego zgłoszenia.

Z przytoczonych okoliczności faktycznych, wynikających z materiału dowodowego sprawy wynika, że budowa budynku mieszkalnego realizowana była w ramach gospodarstwa rolnego – siedliska, natomiast nie ma aktach sprawy żadnego dokumentu, i na taki dokumentu nie wskazał też skarżący, że doszło do zmiany przeznaczenia budowanego budynku (gruntu na którym realizowany jest budynek). Grunt pod budynkiem mieszkalnym związanym z gospodarstwem rolnym stanowi zaś w świetle art. 2 ust. 1 pkt 3 grunt rolny, a zatem budowa na takim gruncie budynku mieszkalnego nie powoduje zmiany jego przeznaczania i w efekcie nie powoduje jego wyłączenia z produkcji rolniczej. Budowa takiego budynku następuje bez wydawania decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 uogril, skoro grunt pod takim budynkiem stanowi grunt rolny, a zatem nie następuje zmiana przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze, zaś wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej jest następstwem zmiany jego przeznaczenia na cele nierolnicze.

Poza tym niezależenie od poczynionych uwag, należy podkreślić, że skarżący w dacie orzekania przez organ I i II instancji, jak też w dacie wyrokowania przez tut. Sąd nie legitymował się decyzją o wyłączeniu gruntu z produkcji rolniczej. W toku postępowania administracyjnego wydana została przez Starostę B. decyzja z dnia [...] kwietnia 2021 r. odmawiająca wydania zezwolenia na wyłączenie przedmiotowego gruntu z produkcji rolniczej, utrzymana przez SKO w mocy decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., które to decyzje zostały wprawdzie uchylone wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1195/21, niemniej Sąd uchylił decyzje odmowne, a nie decyzje zezwalające na wyłączenie.

Skarżący zatem po stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r., nie uzyskał decyzji pozytywnej, tj. zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej, i taki stan rzeczy istniał w dacie wydania rozstrzygnięć przez organy obu instancji, jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Dlatego też wyrok z dnia 22 marca 2022 r. nie determinował możliwości orzekania w przedmiotowej sprawie dotyczącej zmiany danych ewidencyjnych. Wymaga przy tym podkreślenia, co zaakcentowano powyżej, że za wyjątkiem sytuacji określonej w art. 28 ust. 2 uogril, wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej może nastąpić w sposób legalny tylko po uprzednim wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie gruntu rolnego (przeznaczonego uprzednio na cele nierolnicze).

Natomiast decyzję zezwalająca na wyłączenie gruntu z produkcji wydaje się przed dokonaniem zgłoszenia budowy (art. 11 ust. 4 uogril). Z akt sprawy nie wynika, że taka sytuacja miała miejsca w niniejszym przypadku, bowiem realizowana była inwestycja w ramach zabudowy zagrodowej, a zatem nie powodująca zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze i w konsekwencji niepowodująca wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej. Skarżący nie przedstawił natomiast organom dokumentu wskazującego na zmianę przeznaczania przedmiotowego gruntu, co oznacza, że w świetle dokumentacji sprawy, realizowany budynek mieszkalny nadal przeznaczony jest do zapewnienia mieszkania w ramach siedliska.

W tym stanie rzeczy, stwierdzając w świetle poczynionych uwag, że w sprawie nie zaistniały podstawy do dokonania wnioskowanej przez skarżącego zmiany danych ewidencyjnych, Sąd działając na podstawie art. 151 ppsa, orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi.

Jednocześnie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.