Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...] Starosta G., działając na podstawie art. 162 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku S. K., orzekł o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] uzgadniającej warunki rekultywacji wyrobiska po ceglanego w Ś., gmina G..
W uzasadnieniu tej decyzji orzekający organ podniósł, iż uchwała Rady Gminy G. nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. zmieniająca studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie wprowadziła jakichkolwiek zamian dla obrębu Ś., gdyż dotyczy budowy linii 400kV G. - [...] - B. - J.. Twierdzenie więc wnioskodawcy, że zmiany zapisów studium ograniczają możliwość prowadzenia rekultywacji zgodnie z koncepcją przywołaną w decyzji Starosty [...] – w ocenie organu I instancji jest bezzasadne.
Podkreślono przy tym, iż zapisy decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] dotyczące zakończenia rekultywacji w pkt V wskazują wyłącznie, iż prace związane z zakończeniem rekultywacji obejmować będą m. in. założenie trawników oraz wykonanie nasadzeń roślinności różnopiennej. Powyższe wskazania zostały oparte ściśle na zapisach w dokumentacji złożonej przez S. K., dołączonej do wniosku z dnia [...] października 2006 r. o wydanie decyzji uzgadniającej rekultywację wyrobiska pocegielnianego w Ś.. Sposób zakończenia rekultywacji wskazany w tej decyzji w żaden sposób nie narzuca właścicielowi nieruchomości późniejszego sposobu zagospodarowania tych nieruchomości, a wyłącznie określa sposób zakończenia rekultywacji, przy czym sposób wykorzystania i zagospodarowania terenu zrekultywowanego winien być zgodny wyłącznie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy, stosownie do przepisów ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.).
W opinii Starosty przesłanka wskazana przez wnioskodawcę dotycząca uchylenia przepisu art. 106 ustawy - Prawo ochrony środowiska również nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w sytuacji uchylenia przepisu, który był podstawą do przyznania określonego uprawnienia, wygaśnięcie decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 kpa następuje tylko, jeżeli przepis zmieniający stan prawny przewiduje taki skutek. Samo uchylenie podstawy prawnej wydanych decyzji zdaniem organu orzekającego powoduje, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany prawa, przestaje istnieć podstawa prawna do wydawania w przyszłości takich decyzji; nie powoduje to natomiast wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejącą wówczas podstawę prawną - w takim przypadku decyzje te nie stają się bezprzedmiotowe, gdyż dotyczą uprawnień wcześniej nabytych na przyszłość (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., nr OSK 953/07.
Kolejna ze wskazanych przyczyn zdaniem Starosty nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych regulują wyłącznie zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych, określonych w ewidencji gruntów jako użytki rolne i leśne, natomiast wyrobisko pocegielniane w Ś. będące własnością S. K. znajdowało się na gruntach sklasyfikowanych, jako nieużytki.
Reasumując organ I instancji odmówił stronie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] z uwagi na fakt, iż w świetle obowiązujących przepisów oraz na podstawie analizy zebranego materiału dowodowego uznano, iż wskazane przez S. K. przyczyny nie stanowią przesłanek do stwierdzenia, że decyzja ta stała się bezprzedmiotowa.
W odwołaniu od powyższej decyzji S. K. wniósł o:
. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji lub
. wydanie decyzji zmieniającej i stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., sygn. [...] w trybie art. 162 KPA, gdyż stan faktyczny i prawny nie budzi wątpliwości, co do zasadności żądań strony.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa procesowego tj. art. 6, 7, 8 i 9 KPA oraz naruszenie art. 162 KPA.
Naruszenie prawa materialnego w ocenie odwołującego się miałoby polegać na uchybieniu:
- 1. art. 129 ust. 2 ustawy z dnia [...] czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2016 r., poz. 1131), zgodnie z którym do rekultywacji gruntów po działalności górniczej stosuje się przepisy ustawy z dnia [...] lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych,
- 2. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami poprzez przyjęcie, że decyzję uzgadniającą warunki rekultywacji wydano na podstawie art. 106 ust.2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, co jest warunkiem koniecznym do uzyskania decyzji i przeprowadzenie procesu odzysku R 5.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przesłanką konieczną do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest jej bezprzedmiotowość, która nastąpiła już po wydaniu decyzji, przy czym z bezprzedmiotowością decyzji mamy do czynienia wówczas, gdy po wydaniu decyzji odpadł jeden z elementów stosunku prawnego stanowiącego podstawę jej wydania: podmiot, przedmiot lub podstawa prawna jej wydania. W niniejszej sprawie, w ocenie Kolegium, nie odpadł żaden z elementów stosunku prawnego, stanowiącego podstawę wydania decyzji, natomiast szerszego omówienia wymaga element uchylenia podstawy prawnej decyzji, na którą to przesłankę powołano się w odwołaniu. Skutki uchylenia przepisu prawnego, na podstawie którego została wydana decyzja, mogą być zróżnicowane. Uchylenie przepisu stanowiącego podstawę do przyznania określonego uprawnienia na przyszłość skutkuje niemożnością wydawania w przyszłości decyzji wydanych przed zmianą przepisów.
W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje utrwalony pogląd, że uchylenie przepisu będącego podstawą decyzji administracyjnej nie stanowi samoistnej przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Sama zmiana takiej podstawy prawnej nie ma wpływu na stan prawny ukształtowany tą decyzją. Bezprzedmiotowość decyzji będzie skutkiem zmiany stanu prawnego wówczas, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek (wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r., I OSK 953/2007, Lexis.pl nr 2060266; zob. także wyrok NSA z 26 października 2010 r., I OSK 541/2010, Lexis.pl nr 2467674).
Jak wskazało Kolegium, przepisy ustawy nowelizującej, które uchyliły obowiązywanie przepisu art. 106 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, a mianowicie przepisy ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku, nie przewidywały utraty mocy decyzji wydanych na ich podstawie, dlatego nie odpadła podstawa prawna wydanych decyzji. Przepis art. 35 ust. 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku, na który powołano się we wniosku, został uchylony w całości ustawą z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 1101 ze zm.), zgodnie z zamysłem ustawodawcy w celu uporządkowania i usunięcia problemów ze stosowaniem przepisów w zakresie "szkód w środowisku", które nie są objęte ustawą o zapobieganiu szkodom w środowisku z uwagi na czas ich wystąpienia - zmiana ta wynika przede wszystkim z wprowadzenia całkowicie nowych przepisów w zakresie historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi.
Odnosząc się do podniesionego argumentu, iż nastąpiła zmiana przeznaczenia terenu objętego decyzją, wprowadzona uchwałami Rady Gminy G. w sprawie zmiany zapisów w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G., która uniemożliwia przeprowadzenie rekultywacji w kierunku rolnym, zdaniem Kolegium stwierdzić należy, że argument ten nie jest prawdziwy, ponieważ z zebranego w sprawie materiału dowodowego; w szczególności zaświadczenia Wójta Gminy G. wynika jednoznacznie, iż zmiany w studium nie wprowadzają jakichkolwiek zmian dla obrębu Ś., gdyż dotyczą budowy linii 400 kV G. - [...] - B. – J., przy czym inwestycja nie jest planowana na terenie obrębu Ś. - Gmina G. i dowód ten nie był kwestionowany w toku postępowania.
Reasumując Kolegium podniosło, że przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu są przesłanki z art. 162 kpa, dlatego z tej przyczyny nie można traktować postępowania o wygaśnięcie decyzji jako postępowania odwoławczego od decyzji wydanej przez Starostę Powiatowego w G. w dniu [...] grudnia 2006 r., natomiast argumenty dotyczące wadliwości ówczesnej decyzji nie mogą być przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu.
W skardze do sądu S. K. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji wydanej w I instancji, zarzucając naruszenie następujących przepisów postępowania:
art. 6 K.p.a., polegające na naruszeniu zasady działania organów na podstawie przepisów prawa, przez wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji kwestionowania porządku prawnego RP tj. art. 129 ust. 2 ustawy z dnia [...] czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze;
art. 8 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez poczynienie w uzasadnieniu skarżonej decyzji ustaleń w zakresie braku podstaw do odwołania od decyzji będącej przedmiotem sprawy, z pominięciem przesłanek do jej uchylenia, a w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia naruszającego zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;
art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na zaniechaniu wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego;
art. 107 § 3 K.p.a. przez brak wyczerpującego rozważenia w uzasadnieniu z jakiego powodu organ odwoławczy zaniechał rozpoznania sprawy co do meritum;
art. 15 K.p.a. przez brak rozpatrzenia argumentów strony skarżącej i tym samym nie przeprowadzenia postępowania odwoławczego;
art. 138 § 2 K.p.a. w następstwie utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;
art. 162 K.p.a przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie.
Naruszenie przepisów prawa materialnego w rozpatrywanej sprawie zdaniem skarżącego miałoby polegać na naruszeniu:
art. 129 ust. 2 ustawy z dnia [...] czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2016 r., poz. 1131), który stanowi, że do rekultywacji gruntów po działalności górniczej stosuje się przepisy ustawy z dnia [...] lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ustawy z dnia [...] lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami, poprzez przyjęcie, że decyzja uzgadniającą warunki rekultywacji wydana na podstawie art. 106 ust. 2 ustawy -Prawo ochrony środowiska, jest warunkiem koniecznym do uzyskania decyzji o przeprowadzenie procesu odzysku R 5.
Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący podniósł, że ze względu na działania legislacyjne Gminy G. i wprowadzenie zmian do studium nie jest możliwa rekultywacja terenu w kierunku rolnym (tereny trawiaste, zadrzewione i zakrzewione), zgodnie z koncepcją przywołanej decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...]
Argumentacja organu I instancji w ocenie S. Kortasa nie zasługuje na akceptację, zarówno w obszarze wykładni zapisów studium jak i kwestii związku między zapisami studium, a decyzją w sprawie odzysku odpadów do procesu rekultywacji, podkreślając przy tym, że jego argumentacja i wnioski w tym samym zakresie jak we wniosku o wygaszenie decyzji, zostały uznane przez Ministra Środowiska, który wydał decyzję zmieniającą nr [...].MT przyjmując, że wadliwa decyzja administracyjna nie może przesądzać o terminie ważności zezwolenia na przetwarzania odpadów metodą R5 (do wypełnienia wyrobiska).
Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że decyzję uzgadniającą warunki rekultywacji wydano na podstawie art. 106 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, natomiast wymieniony art. 106 Poś został z dniem [...] kwietnia 2007 r., uchylony w drodze ustawy z [...] kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. nr 75, poz. 493), jednakże ww. ustawa, w przepisach przejściowych (art. 35 ust. 2), przewiduje zastosowanie tego przepisu do szkód w powierzchni ziemi wyrządzonych przed [...] kwietnia 2007 r.
W ocenie skarżącego eksploatacja kopalin w oparciu o obowiązujące przepisy nie jest szkodą w powierzchni ziemi, do której mógł mieć zastosowanie art. 106 ustawy - Prawo ochrony środowiska (uchylony). Ponadto § 8 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie rodzajów działań naprawczych oraz warunków i sposobu ich prowadzenia, nie obejmuje działaniami naprawczymi wypełnienia wyrobiska poeksploatacyjnego, dlatego rekultywacja wyrobiska po byłej cegielni w miejscowości Ś., nie jest objęta przepisami regulującymi tzw. historyczne zanieczyszczenie ziemi, a dotychczasowa decyzja rekultywacyjna była wydana wadliwie, na co zwrócił uwagę RDOŚ w trakcie sporu kompetencyjnego między organami w piśmie nr [...], którego kopia znajduje się w aktach sprawy.
Strona skarżąca podkreśliła, że posiadała słuszny interes, o którym mowa w art. 162 kpa, aby rekultywacji wyrobiska nie traktować w kontekście wyrządzenia szkód w powierzchni, lecz tak jak wszystkie inne przypadki eksploatacji kopalin wymagające rekultywacji zgodnie z przepisami ustawy z dnia [...] lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Organ odwoławczy w przekonaniu skarżącego zaniechał zbadania kluczowej przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 162 K.p.a. a mianowicie bezprzedmiotowości decyzji, a także pominął treść stanowiska RDOŚ w B. zawartego w piśmie nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r., z którego jednoznacznie wynika, że eksploatacja kopalin, jak również późniejsze rekultywacja wyrobiska, nie może być traktowana jako szkoda w środowisku, przy czym brak przedmiotu, którego dotyczyła decyzja, został potwierdzony postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] października 2015 r.
Skarżący zwrócił uwagę, że Dyrektor RDOŚ w B. w sposób jednoznaczny dokonał wykładni stanu faktycznego, uznając, że rekultywacja wyrobiska pocegielnianego nie jest zaliczana do działań objętych art. 35 ust. 2 ustawy z dnia [...] kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, natomiast działania polegające na wypełnianiu wyrobiska odpadami są regulowane w ustawie z dnia [...] grudnia 2012 r. o odpadach, dlatego brak przedmiotu decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], a którym jest tzw. szkoda historyczna jest oczywisty i nie budzi wątpliwości. Zmiana stanu faktycznego wynika natomiast z uzyskania przez stronę zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie rekultywacji wyrobiska wydanego przez właściwego miejscowo Marszałka (por. decyzja Marszałka z dnia [...] listopada 2014 r., nr SG.I.G 7244.33.2013), co zdaniem skarżącego potwierdza, że realizowany jest proces odzysku z użyciem odpadów, w celu wykonania obowiązków wynikających z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jednak fakt ten, kluczowy z punktu widzenia oceny wystąpienia przesłanek z art. 162 K.p.a., został pominięty przez organ odwoławczy.
Uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji wydanej w I instancji poprzez jedynie ogólnikowe motywy swego uzasadnienia, SKO w ocenie skarżącego uchybiło treści art. 6, art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zobowiązującego organy administracji publicznej m.in. do tego, aby dążyć do ustalenia prawdy obiektywnej, w trakcie załatwiania sprawy uwzględniać zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony.
Zdaniem skarżącego nie można zaakceptować orzeczenia organu odwoławczego, które wbrew orzecznictwu i wbrew bogatemu stanowisku doktryny kwestionuje casus rekultywacji wyrobiska jako działania regulowanego przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, podkreślając przy tym, że o kwalifikacji prawnej decyduje także norma PN-G-07800:2002 - "Górnictwo odkrywkowe - Rekultywacja - Ogólne wytyczne projektowania".
W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Materialnoprawną podstawę w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji stanowi przepis art.162 § 1 pkt.1 k.p.a., zgodnie z którym - organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.
Powyższa regulacja oznacza, że wygaśnięcie decyzji w oparciu o cyt. wyżej przepis art.162 § pkt.1 k.p.a. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy spełnione są łącznie następujące przesłanki:
- - decyzja stała się bezprzedmiotowa i gdy
- - stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony.
W piśmiennictwie dotyczącym art. 162 § 1 pkt.1 k.p.a. przyjmuje się, że: "bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej z powodu utraty bytu prawnego podmiotu czy zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek" (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 785).
Dopiero ustalenie bezprzedmiotowości decyzji stwarza podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia albo z mocy odrębnego przepisu prawa albo też po ustaleniu przez organ administracyjny, że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Potwierdzone zostało też w orzecznictwie sądów administracyjnych, że art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. z natury rzeczy dotyczy decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe (niemożliwe), albo decyzji, które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe.
Jako podstawę do wygaśnięcia decyzji skarżący wskazuje zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, która ogranicza możliwość prowadzenia rekultywacji zgodnie z koncepcją określoną w decyzji.
Należy jednak podkreślić, że studium nie stanowi obowiązującego prawa, zatem podstawy do wygaśnięcia decyzji nie mogą być oceniane w kategoriach zmiany w stanie normatywnym. W ocenie Sądu przez uchwalenie zmiany studium nie doszło też do stanu uniemożliwiającego wykonanie decyzji. Brak normatywnych ograniczeń a także fakt, że zmiana studium nie wprowadza jakichkolwiek zmian dla obrębu Ś., gdyż dotyczy wyłącznie budowy linii 400 KV G.-W.-B. –J. uniemożliwia stwierdzenie, że doszło do następczej niemożliwości wykonania decyzji. Nie zaistniały też zmiany stanu faktycznego uniemożliwiające wykonanie decyzji.
Organ słusznie stwierdził, że nie doszło do bezprzedmiotowości decyzji z dnia [...] grudnia 2006r. w przedmiocie uzgodnienia warunków rekultywacji wyrobiska pocegielnianego. Decyzja była wydana na podstawie art. 106 ust. 1 i 2 ustawy z 27 kwietnia 2007r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006r. Nr 129, poz. 902). Stosownie do art. 106 ust. 1 p.o.ś. obowiązany do rekultywacji powinien, z zastrzeżeniem art. 108, uzgodnić jej warunki z organem ochrony środowiska. Przepisem art. 32 pkt 6 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493) uchylono art. 106-108 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska z dniem 30 kwietnia 2007r. a więc już po wydaniu spornej decyzji. W przepisie przejściowym art. 35 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007. uregulowano, że do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, które zaistniały przed dniem 30 kwietnia 2007 r. lub wynikały z działalności, która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r., stosuje się przepisy dotychczasowe, zaś do szkód w środowisku dotyczących powierzchni ziemi wyrządzonych przed dniem 30 kwietnia 2007 r. stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 32- Prawo ochrony środowiska,- w brzmieniu dotychczasowym.
Ustawodawca pomimo zmiany stanu prawnego nie przewidział jednak wygaszania decyzji dotychczasowych.
W takiej zaś sytuacji nie ma przepisu, który nakazywałby stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ani nie wystąpiły inne przyczyny bezprzedmiotowości decyzji. Nie ma więc podstaw do stwierdzenia, że decyzja stała się bezprzedmiotowa także z powodu istnienia interesu społecznego lub w interesu strony.
Bezprzedmiotowość decyzji należy odróżnić od ewentualnej bezprzedmiotowości postępowania.
Zgodnie z treścią przepisu art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W świetle tego przepisu przesłanką umorzenia postępowania jest bezprzedmiotowość postępowania "z jakiejkolwiek przyczyny", a zatem z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej (por. B. Adamiak J.Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2003, s.258).
Bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego, tj. takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracji publicznej ustalenia jej indywidualnych uprawnień lub obowiązków wynikających z prawa materialnego (por. wyrok NSA z 17 lutego 2010 r. sygn. akt. II GSK 408/09).
Przesłanka bezprzedmiotowości postępowania występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Oznacza to, że od początku nie istnieje przedmiot postępowania i w sprawie nie może się zatem w ogóle toczyć postępowanie administracyjne.
Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Należy też podkreślić, że rozpoznając wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, nie ma podstaw do badania prawidłowości jej wydania. Nie jest to bowiem tryb weryfikacji decyzji.
Stosując art. 162 § 1 kpa bada się przesłanki do wygaszenia decyzji, w tym bezprzedmiotowość decyzji a nie postępowania, które doprowadziło do wydania decyzji. O bezprzedmiotowości decyzji nie świadczy przekonanie skarżącego, że decyzja wydana została w oparciu o błędną podstawę prawną lub jej brak. Jest to zarzut w odniesieniu do merytorycznej wadliwości decyzji a taki może być podnoszony w toku postępowania odwoławczego lub np. w ramach oceny przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji a nie kreowania podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. W tych okolicznościach zarzuty skargi dotyczące zastosowania błędnej podstawy prawnej przy wydaniu decyzji nie zasługują na uwzględnienie.
Generalną zasadą postępowania administracyjnego jest trwałość decyzji ostatecznych. Można je eliminować z obrotu prawnego tylko w określonych przypadkach, gdy przewidują to przepisy kodeksu postępowania administracyjnego lub ustaw szczególnych.
Analiza akt sprawy z przebiegu postępowania nie potwierdza zasadności oczekiwania skarżącego w zakresie istnienia podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Możliwość podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej determinuje zaistnienie pewnego stanu faktycznego, przewidzianego przez ustawodawcę, z którym to stanem wiąże on skutki prawne. Podstawą decyzji może być wyłącznie norma kompetencyjna zawarta w powszechnie obowiązujących przepisach materialnego prawa administracyjnego upoważniająca organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Celem postępowania administracyjnego jest realizacja normy materialnego prawa administracyjnego wobec określonego podmiotu poprzez ukształtowanie jego sytuacji prawnej. Norma ta może zostać zastosowana jedynie wtedy, gdy obiektywnie zaistniał stan faktyczny przewidziany przez ustawodawcę upoważniający (zobowiązujący) organ do podjęcia decyzji administracyjnej.
Tylko pozostawanie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej pozostaje w kolizji z interesem społecznym. Może ona bowiem stwarzać pozory istnienia określonych uprawnień lub obowiązków, godząc w ten sposób w pewność obrotu prawnego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy takie okoliczności nie wystąpiły co pozowałoby na władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej w przedmiocie ewentualnego wygaśnięcia decyzji jako leżącego w interesie strony.
Nie ma przepisu w myśl którego, organ właściwy miałby podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia spornej decyzji.
Z tych też powodów w ocenie Sądu, strona skarżąca nietrafnie zarzuciła, zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji utrzymanej nią w mocy wydanie ich z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 15, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W tych okolicznościach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji.