Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] października 2013 r. spółka D. (skarżąca) reprezentowana przez pełnomocnika, zwróciła się o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2017 r. w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej w postaci sieci gazowej średnich ciśnień wraz z przyłączami w pasie dróg wojewódzkich nr [...] relacji [...] /droga [...]/ - droga klasy Z i nr [...] relacji [...] /droga [...]/ - droga klasy Z. Żądanie to następnie zmodyfikowała ustalając wnioskowany okres zajęcia pasa drogowego na 100 lat.
Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], działający na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, z upoważnienia Zarządu Województwa Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. zezwolił na umieszczenie we wnioskowanym pasie dróg urządzeń infrastruktury technicznej w postaci przewodu gazowego oraz rury osłonowej dla tego przewodu od dnia 29 i 30 października 2013 r. do dnia 31 grudnia 2017 r. Nałożył jednocześnie opłatę roczną na skarżącą z tego tytułu w wysokości 244,18 zł za okres od 29 i 30 października 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. oraz każdorazowo 1395,50 zł za lata 2014, 2015, 2016 i 2017 wskazując termin i sposób ich płatności oraz ustalił warunki zezwolenia. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył brzmienie właściwych w sprawie przepisów, a ponadto wyjaśnił zasady udzielania przedmiotowych zezwoleń oraz sposób ustalenia nałożonych opłat. Wskazał ponadto, że zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania dla tego terenu, uchwalonego 3.11.2008 r. w § 41 ust. 7 określono, iż na terenach w obrębie linii rozgraniczających drogi zakazuje się lokalizacji nowych urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu, a ewentualnie umieszczenie takich urządzeń winno nie naruszać wymagań określonych przepisami odrębnymi i wymaga uzyskania zgody zarządcy drogi co jest zbieżne z art. 39 ust. 1 pkt 1, ust. 1a i ust. 3 ustawy o drogach publicznych.
W związku z powyższym uzgadniając plan zagospodarowania przestrzennego terenu przewidział docelową przebudowę przedmiotowych dróg wojewódzkich mając na względzie ewentualne przełożenie nowo lokalizowanych urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu w związku z przebudową wyżej wymienionych dróg.
Od powyższej decyzji, pismem z dnia 25 lipca 2014 r., skarżąca wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., zaskarżając ją w części dotyczącej okresu zajęcia pasa drogowego oraz części dotyczącej warunku zezwolenia, polegającego na zobowiązaniu skarżącej do złożenia wniosku o przedłużenie decyzji na kolejne cztery lata kalendarzowe na 60 dni przed upływem terminu wskazanego w wydanym zezwoleniu. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie §1 ust. 1 i 2 pkt 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego poprzez błędną jego wykładnię oraz naruszenie art. 107 §2 k.p.a. w związku z art. 7 i 8 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że możliwe jest narzucenie krótkiego terminu obowiązywania decyzji. W uzasadnieniu odwołania skarżąca podniosła, że jednostronne narzucenie przez organ propozycji okresu (jak wskazuje: bardzo krótkiego), na który następuje zajęcie pasa drogowego jest niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa.
Decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (dalej także: SKO) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu organ przytoczył brzmienie właściwych w sprawie przepisów dotyczących reguł ustalania opłat za zajęcia pasa drogowego, elementów koniecznych zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i wniosku o jego wydanie. Organ odwoławczy stwierdził, że zgromadzone w sprawie dokumenty uznać należy za wiarygodne i rzetelne. Wskazał, że pierwotne żądanie skarżącej udzielenia zezwolenia na okres od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2017 r. zostało przez nią zmodyfikowane w ten sposób, iż wnioskowany okres wynosić miał 100 lat. Zdaniem Kolegium określenie zajęcia pasa jest uzależnione od uznania administracyjnego, które powinno być z kolei uzależnione od okoliczności faktycznych związanych z konkretną sprawą. SKO zauważyło, że pośrednio wskazówki dotyczące ustalenia okresu zajęcia pasa drogowego wynikają z przepisu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, mimo iż przepis ten odnosi się bezpośrednio do całej decyzji, a nie jej poszczególnego, przedmiotowego w sprawie elementu.
Jak wyjaśnił organ odwoławczy, ograniczenie żądania strony ze 100 lat do dnia 31 grudnia 2017 r. podyktowane było względami właściwego użytkowania drogi w okresach pomiędzy jej remontami, jak również rodzajem urządzenia umieszczanego w pasie drogowym, które nie jest urządzeniem przesyłowym, lecz indywidualnym przyłączem. Organ zauważył, że skarżąca ma prawo wystąpić po upływie terminu o dalszą możliwość zlokalizowania urządzenia w pasie drogowym, więc nie ogranicza to jej uprawnień związanych z legalnym korzystaniem z pasa.
Pismem z dnia 1 grudnia 2014 r. spółka D., działając przez swojego pełnomocnika, wniosła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucając jej naruszenie przepisów art. 7, 8 i 107 § 2 i § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, zawarcie zbyt ogólnikowych stwierdzeń i niewyjaśnienie, co legło u podstaw wydanej decyzji niedostateczne i niepełne uzasadnienie, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz narusza zasadę słusznego interesu społecznego. Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego: § 2 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, poprzez jego błędną wykładnię i wskutek tego błędne przyjęcie, że przepis ten uprawnia organ do arbitralnego skrócenia planowanego okresu zajęcia pasa drogowego oraz naruszenie § 1 ust. 1 i 2 pkt 4 wyżej wymienionego rozporządzenia, poprzez jego niezastosowanie i wskutek tego błędne przyjęcie, że to zarządca drogi może władczo skrócić planowany okres zajęcia pasa drogowego.
Jak wskazuje, organ jedynie ogólnikowo uzasadnił swoje stanowisko wskazując na konieczność "właściwego użytkowania drogi w okresach pomiędzy jej remontami" nie wyjaśniając jednak o jakie remonty chodzi. Organ nie wyjaśnił również, w jakim zakresie na jego stanowisko miał wpłynąć fakt, że umieszczone w pasie drogowym miało zostać urządzenie, "które nie jest urządzeniem przesyłowym, lecz indywidualnym przyłączem". Ponadto, jak podnosi skarżąca, organ nie wyjaśnił podstaw do ograniczenia planowanego przez skarżącą okresu zajęcia pasa drogowego z wnioskowanych 100 lat do lat 4, podpierając się jedynie stwierdzeniem o ograniczonej ogólnymi zasadami prawa administracyjnego uznaniowości. Organ powołuje się na art. 39 ust.3 ustawy o drogach publicznych nie wskazując, iż jest to podstawa decyzji oraz stwierdzając, że i ten przepis nie odnosi się bezpośrednio do okresu zajęcia pasa – w ocenie skarżącej organ sam nie znajduje uzasadnienia dla wydanego rozstrzygnięcia.
Jak podnosi skarżąca, SKO nie zwróciło także uwagi i pominęło twierdzenia skarżącej, co do jej obowiązku świadczenia usług regulowanych prawem energetycznym, czyli do obowiązku zapewniania przez skarżącą swoim odbiorcom nieprzerwanych dostaw paliwa gazowego. Skarżąca wskazała, że organy obu instancji wydając decyzję powołały się na treść § 2 ust. 1 właściwego rozporządzenia błędnie upatrując w tej regulacji uprawnienia do arbitralnego skrócenia okresu planowanego przez stronę zajęcia pasa drogowego. Skarżąca podniosła, że zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia to wnioskodawca planuje okres, na który zamierza zająć pas drogowy podając uzasadnienie w tym zakresie -zarządca drogi, jeżeli nie stoją temu na przeszkodzie regulacje ustawowe wydaje zezwolenia w drodze decyzji administracyjnej. Organ powinien, w ocenie skarżącej, wydać decyzję, której częścią będzie również okres zajęcia pasa drogowego – w razie braku możliwości umieszczenia urządzeń w pasie drogowym z jakiejkolwiek przyczyny, w tym na planowany okres, wówczas organ może wydać decyzję odmowną.
Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z § 1 ust. 1 i 2 pkt 4 rozporządzenia jednym z zasadniczych elementów decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego jest ustalenie terminu zajęcia, czego organ nie może czynić w sposób dowolny, a jedynie działać w ramach terminu określonego we wniosku. Gdyby organ zastosował § 1 ust. l i 2 pkt 4 rozporządzenia, wówczas musiałby przyznać, że to strona wskazuje planowany okres, na jaki zamierza zająć pas drogowy. Skarżąca podniosła, że organ stosował w sprawie formularze, w których ograniczał okres, na jaki może być udzielone zezwolenie do 4 lat. Przywołała też treść postanowienia SKO potwierdzającego niewłaściwość takiego działania organu. Zdaniem skarżącej decyzja wydana została bez wskazania podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, w związku z czym zgłosiła postulat stwierdzenia nieważności decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafności wykładni tych przepisów.
Z kolei w myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach na m.in. decyzje administracyjne (pkt 1). Zgodnie z 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 260 – akt dalej powoływany jako "u.d.p."). Zgodnie z jego treścią zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast zgodnie z ustępem drugim cytowanego przepisu zezwolenie dotyczy prowadzenia robót w pasie drogowym (pkt 1), umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 2), umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (pkt 3) oraz zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w innych celach (pkt 4).
Zgodnie z delegacją zawartą w art. 40 ust. 16 u.d.p. szczegółowe warunki udzielania przez organ zezwolenia na zajęcie pasa drogowego określone zostały w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określania warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 140, poz. 1481 – dalej jako: "rozporządzenie"). Zgodnie z § 1 rozporządzenia planowane zajęcie pasa drogowego przez zajmującego poprzedzone musi być złożeniem przez niego wniosku do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wniosek taki powinien zawierać m.in. imię i nazwisko oraz adres lub nazwę i siedzibę podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego, cel jego zajęcia, lokalizacje i powierzchnię zajętego pasa drogowego, a w przypadku reklam powierzchnię reklamy oraz planowany okres zajęcia pasa drogowego (§ 1 ust. 2 rozporządzenia). Wydane przez organ zezwolenie powinno zawierać te same elementy, a ponadto powinno określać opłatę za zajęcie pasa drogowego oraz sposób jej uiszczenia (§ 2 ust. 1 rozporządzenia).
Koniecznym elementem wobec wspomnianego wyżej zezwolenia jest wymieniona w art. 39 ust. 3 u.d.p. uprzednia zgoda (zezwolenie) właściwego zarządcy drogi na lokalizację w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego wyrażana przez zarządcę w formie decyzji administracyjnej. Powyższe zezwolenie stanowi wyraz warunkowego odstępstwa od generalnego zakazu określonego w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., którego dyspozycja zabrania dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jedną z powyższych, zakazanych czynności jest określone w art. 39 ust 1 pkt 1 lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.
Ustawodawca doprecyzowuje jednak w art. 39 ust. 1a u.d.p., iż powołana wyżej regulacja nie dotyczy umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy Prawo telekomunikacyjne oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają. W przypadku złożenia wniosku o wydanie zezwolenia dotyczącego wymienionych wyżej przedsięwzięć, właściwy zarządca odmawia udzielenia takiego zezwolenia wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi (art. 39 ust 3 u.d.p., zdanie drugie).
W związku z redakcją powołanego wyżej przepisu stwierdzić należy, iż w przypadku wniosku o zezwolenie na lokalizację urządzeń służących do doprowadzania gazu ewentualną odmowę organ musi dostatecznie uzasadnić poprzez wyraźnie wskazanie, w jaki sposób planowane przedsięwzięcie spowodować ma wskazane w wyżej przytoczonym przepisie skutki.
W niniejszej sprawie skarżąca kwestionuje utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy przez SKO w zakresie, w jakim określa ona okres, na jaki zezwolono skarżącej na umieszczenie w pasie dróg wojewódzkich urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu w postaci przewodu gazowego oraz przeznaczonej dla niego rury osłonowej. Skarżąca uznaje okres 4 lat za zbyt krótki, nieadekwatny do roli, jaką spełniać będzie umieszczenie w pasie drogowym przedmiotowego urządzenia – w ocenie skarżącej organ wprowadził zbyt drastyczne ograniczenie czasowe.
Rozstrzygając w sprawie przyjdzie najpierw stwierdzić, iż zarządca drogi, tu: Zarząd Dróg Wojewódzkich, wydając zezwolenie na zajęcie pasa drogowego działa w granicach uznania administracyjnego, nie ma bowiem przepisu prawa określającego w sposób wyraźny na jakie okresy, w zależności od planowanych przez wnioskodawcę czynności, zezwolenie ma być wydawane. W związku z tym rozstrzygnięcie administracyjne winno być poprzedzone kompleksowym zbadaniem okoliczności faktycznych charakterystycznych dla sprawy, którego odzwierciedlenie stanowić powinno merytoryczne uzasadnienie wydanej w granicach takiego uznania decyzji. Przytoczone przez organy obu instancji twierdzenia określające kompetencje w zakresie wykonywania zadania dbałości o drogę i pas drogowy zasługują na aprobatę – stanowią one pochodną obowiązków zarządcy wynikających z art. 20 u.d.p. Zważyć jednak należy, iż uznanie administracyjne, którym operuje organ wykonując te obowiązki (tutaj: wydając zezwolenie na zajęcie pasa drogowego) nie może wiązać się z arbitralnym narzuceniem woli organu, manifestującej się w niniejszej sprawie zarówno w zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji, brakiem dostatecznego wyjaśnienia motywów takiego rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji stwierdził, iż wnioskowany przez skarżącą okres zajęcia pasa drogi publicznej nie zasługiwał na uwzględnienie z racji na "właściwe użytkowanie drogi w okresach pomiędzy jej remontami". Argumentację taką należy ocenić jako niepełną i niejasną. Zgodzić należy się ze skarżącą, iż stwierdzenie takie jest zbyt ogólnikowe – organ nie konkretyzuje, jaki jest zakres planowanych remontów, daty ich przeprowadzenia, a co ważniejsze, w jaki sposób umieszczane przez inwestora urządzenia miałyby z wzmiankowanymi remontami kolidować. Lakoniczne odniesienie się do hipotetycznego remontu dróg (z brakiem wskazania nie tylko jego daty i zakresu, ale i tego, że w ogóle się odbędzie) uznać trzeba za niewystarczającą przesłankę do ograniczenia wnioskowanego okresu w sposób tak znaczący, jaki miał miejsce w rozpatrywanej sprawie. Słusznie wskazuje skarżąca, że remonty przeprowadzane w pasie dróg mogą być konieczne w każdej sytuacji – uznanie argumentacji organu doprowadziłoby do absurdalnego wniosku, iż do wszelkich wniosków o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego organ mógłby ustosunkowywać się negatywnie podając za przyczynę nieskonkretyzowany plan przeprowadzenia remontu w przyszłości.
Za kolejną przyczynę ograniczenia okresu zajęcia pasa drogi organ II instancji wskazał rodzaj urządzenia umieszczanego w pasie drogowym, które nie jest urządzeniem przesyłowym, lecz indywidualnym przyłączem. Dokonując kwalifikacji właściwych w sprawie urządzeń odwołać się należy do wspomnianego już przepisu art. 39 ust. 1a u.d.p., zgodnie z którym art. 39 ust. 1 pkt 1 nie dotyczy m.in. urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania gazu oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją. Wskazane przez organ II instancji przyłącze, zgodnie z § 2 pkt 24 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 640) jest to odcinek gazociągu od gazociągu zasilającego do kurka głównego służący do przyłączania instalacji gazowej, którego częścią może być zespół gazowy, w tym punkt gazowy lub stacja gazowa.
Bez wątpienia zatem uznać należy, iż przyłącze takie mieści się w kategorii urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania gazu oraz tych związanych z ich eksploatacją, co z kolei niweczy twierdzenie organu II instancji, iż charakter umieszczanego urządzenia uzasadnia przedmiotowe rozstrzygnięcie w części dotyczącej okresu zajęcia pasa drogowego. W tym miejscu zauważyć należy dodatkowo, iż w § 2 pkt 13 przytoczonego wyżej rozporządzenia określono minimalną żądaną wytrzymałość sieci gazowych jako prognozowaną wytrzymałość hydrostatyczną rur z polietylenu po 50 latach ich użytkowania w temperaturze 293,15 K (20°C). Pozwala to wysnuć wniosek, iż przedmiotowe instalacje przeznaczone są do długoletniego eksploatowania, znacznie przekraczającego ustalony przez organ okres 4 lat. Sądowi zresztą znana jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wydana na podstawie analogicznego stanu faktycznego, w której zezwolił on skarżącej na umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej przyłącza gazowego na okres 100 lat (decyzja z dnia [...] października 2014 r., nr [...], k. 50 akt sądowych).
Za bezpodstawne należy uznać powoływanie się przez organ odwoławczy na brzmienie przepisu art. 39 ust. 3 u.d.p. ponieważ przedmiotowym w sprawie udzielania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest przepis art. 40 u.d.p. Jak wyjaśniono wcześniej, powoływany przez organ przepis dotyczy zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym wskazanych obiektów, będącego aktem uprzednim w stosunku do właściwego tutaj zezwolenia z art. 40 u.d.p. Dopiero na etapie uzgadniania wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego następuje określenie okresu, na jaki ma ono nastąpić. Organ, działając na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. ma za zadanie zbadać, czy warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa pozwalają na lokalizację planowanej inwestycji. Po pozytywnym zweryfikowaniu wniosku organ powinien wydać decyzję pozwalającą na jej umieszczenie w pasie drogowym, chyba że ustaliłby, iż wystąpiły okoliczności wymienione w art. 39 ust. 3 zdanie drugie u.d.p.
Nie jest więc tak, iż pomimo, że "wskazany przepis nie odnosi się bezpośrednio do okresu zajęcia pasa drogowego, dotyczy w istocie całej decyzji więc przy jej wydawaniu także znajduje zastosowanie w odniesieniu do okresu". Decyzje wydawane w trybach art. 39 ust. 3 u.d.p. i 40 u.d.p., mimo że powiązane ze sobą chronologicznie, sankcjonują odmienne kwestie i nie można z art. 39 ust. 3 wywodzić, jak wskazuje organ, pośrednich wskazówek dotyczących ustalenia okresu zajęcia pasa drogowego.
Zgodnie z przepisem art. 107 § 1 k.p.a. wśród niezbędnych elementów decyzji wymienia nie tylko rozstrzygnięcie i powołanie podstawy prawnej, ale także uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei art. 107 § 3 k.p.a. wskazuje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Stwierdzić należy, iż uzasadnienia faktyczne decyzji organów obu instancji nie wyczerpują dyspozycji powołanych przepisów.
Ponadto, organ I instancji błędnie przyjął za podstawę swojego rozstrzygnięcia art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. (umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych), podczas gdy właściwym w sprawie jest przepis art. 40 ust. 2 pkt 2 (urządzenia infrastruktury technicznej). Co więcej, niewłaściwej subsumcji nie dostrzegł też organ odwoławczy.
Kwestią wymagającą dezaprobującego komentarza jest też zastosowanie przez organ I instancji skonstruowanych przez siebie formularzy wniosków o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, w których ograniczono maksymalny okres, na jaki może być udzielone zezwolenie, do 4 lat. Zważyć należy, iż stosowanie podobnych limitów stanowi kolejny przykład wykroczenia organu poza granice uznania administracyjnego, pozbawia ono bowiem podmiot wnioskujący możliwości wyartykułowania pełni swojej woli w postępowaniu przed organem administracyjnym. Zawierając takie ograniczenie organ w sposób nieuzasadniony stawia się w pozycji podmiotu umocowanego do odgórnego określania ram czasowych wydawanych przez siebie zezwoleń. Stwierdzić należy, iż sankcjonowanie okresów maksymalnych lub minimalnych udzielanego zezwolenia nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa, będąc tym samym praktyką zasługującą na napiętnowanie.
Stwierdzić należy podsumowująco, iż zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy wydając decyzje przekroczyli granice uznania administracyjnego rozstrzygając sprawę, w sposób arbitralny, bez poparcia okolicznościami faktycznymi i niedostatecznie umotywowany ustalając okres zajęcia pasa drogi na 4 lata. Stanowi to naruszenie reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Dopiero prawidłowe i jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego, ze wskazaniem dowodów, na których się oparł i przyczyn, dla których odmówił wiarygodności lub mocy dowodowej, pozwoli na ocenę stanowiska organu.
Jednocześnie zauważyć należy, odnosząc się do zarzutów skargi, że na gruncie kontrolowanej sprawy nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, bowiem zarządca drogi co do zasady posiada podstawę prawną do określenia okresu zajęcia pasa drogowego. Wynika ona z § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, zgodnie z którym jednym z elementów zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest wskazanie okresu jego zajęcia. Jak wykazano powyżej, określenie takie nie może polegać na nieuzasadnionym narzuceniu przez organ przedmiotowego okresu – winno być wynikiem kompleksowej analizy stanu faktycznego.
Zauważyć należy, iż nie jest tak, jak chce skarżący, że wnioskowany przez zajmującego pas drogowy okres wiąże w jakikolwiek sposób organ wydający zezwolenie, ponieważ twierdzenie takie nie ma poparcia w obowiązujących przepisach prawa. Organ zezwalający posługuje się luzem decyzyjnym, działa w granicach imperium administracyjnego, powinien jednak każdorazowo brać pod uwagę indywidualną sytuację interesariusza i dążyć do załatwienia sprawy z poszanowaniem i właściwą oceną jego interesu. Stwierdzić więc przyjdzie, iż działanie organu nie stanowiło przykładu rozstrzygnięcia w sprawie bez podania podstawy prawnej, ale przekroczenia granic dozwolonej uznaniowości. Nie stanowiło ono również rażącego naruszenia prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. bowiem nie przybrało ono wskazywanej w tym przepisie kwalifikowanej formy charakteryzującej się między innymi oczywistością naruszenia prawa.
Nie można zaś mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej w przypadku błędów w wykładni prawa (tutaj art. 40 u.d.p. w zw. z § 2 rozporządzenia), co miało miejsce w niniejszej sprawie, a jedynie w przypadku zaistnienia jednoznacznego i niedwuznacznego, widocznego "na pierwszy rzut oka" naruszenia jasnego przepisu, co w niniejszej sprawie nie zaistniało (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 listopada 2013 r., III SA/Po 864/13, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na uwadze powyższe, uznając, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca organu I instancji naruszają wskazane powyżej przepisy prawa procesowego i materialnego, orzeczono na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji).