Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., zwany dalej "Inspektorem Powiatowym", nakazał współwłaścicielom budynku zlokalizowanego w M. przy ul. [...] i ul. [...] – A. i B. W., J. i T. W., R. B., D. C., M. S., B. N. i K. M.:
- ▪ w pkt 1 - wykonanie zadaszenia nad ciągami pieszymi, stanowiącego zabezpieczenie przed spadającymi dachówkami, wskazując, iż zadaszenie to należy wykonać zgodnie z rysunkiem stanowiącym załącznik nr 1 do decyzji;
- ▪ w pkt 2 - wykonanie plomb kontrolnych w miejscach pęknięć ścian i ich obserwację na przestrzeni minimum sześciu miesięcy;
- ▪ w pkt 3 - wywieszenie tablic ostrzegawczych informujących o istniejącym zagrożeniu.
Zaznaczono ponadto, że roboty należy wykonać pod nadzorem osoby z uprawnieniami budowlanymi.
Rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego I instancji zostało utrzymane w mocy decyzją Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej jako "Inspektor Wojewódzki") z dnia [...], nr [...].
Na decyzję organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła D. C. - współwłaścicielka ww. budynku. Tutejszy Sąd odrzucił tę skargę postanowieniem z dnia 28 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 224/09.
Upomnieniem z dnia 22 kwietnia 2010 r., Inspektor Powiatowy wezwał m. in. D. C. do wykonania obowiązku określonego w decyzji z dnia [...]. Upomnienie to zostało odebrane przez D. C. w dniu 27 kwietnia 2010 r. Następnie postanowieniem z dnia [...] Inspektor Powiatowy wszczął w stosunku do zobowiązanej postępowanie egzekucyjne, nakładając na nią jednorazową grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym w wysokości 1.000 zł. W tym też dniu organ wystawił stosowny tytuł wykonawczy.
W piśmie z dnia 19 sierpnia 2010 r., skierowanym do organu egzekucyjnego, D. C. zgłosiła zarzuty z art. 33 pkt 4 i 10 w zw. z art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.: Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz.1954 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.e.a.", zarzucając błąd co do osoby zobowiązanego oraz niedołączenie do tytułu wykonawczego zwrotnego potwierdzenia odbioru upomnienia. Organ I instancji potraktował ww. pismo jako zgłoszenie zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.
Postanowieniem z dnia [...], nr [....], Inspektor Powiatowy odmówił D. C. uwzględnienia zarzutów przedstawionych w piśmie z dnia 19 sierpnia 2010 r.
Organ uznał zarzut błędnego wskazania osoby zobowiązanego za bezpodstawny. Podkreślił, że określenie skarżącej jako osoby zobowiązanej wynika z decyzji wydanej w dniu [...], nakładającej obowiązki na osoby w niej wymienione. Ponieważ decyzja ta nadal pozostaje w obrocie prawnym, skarżąca i inne osoby zobowiązane mają obowiązek ją wykonać. Organ zwrócił uwagę, że zastosowana grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym od wykonania zastępczego, albowiem po wykonaniu obowiązku grzywna w celu przymuszenia podlega umorzeniu. Za bezpodstawny uznano również zarzut dotyczący niedołączenia do tytułu wykonawczego dowodu doręczenia upomnienia.
Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Inspektor Wojewódzki, po rozpatrzeniu zażalenia D. C. utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił argumentację Inspektora Powiatowego co do bezzasadności zarzutów powołanych przez skarżącą.
Na ostateczne postanowienie Inspektora Wojewódzkiego D. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. W treści skargi opisała okoliczności, które doprowadziły do pogorszenia stanu technicznego przedmiotowego budynku, wskazując jednocześnie osoby odpowiedzialne za obecną sytuację. W ocenie skarżącej wszystkie decyzje powinny być kierowane do zarządcy przymusowego, który pobiera wynagrodzenie i nie wywiązuje się z nałożonych przez sąd obowiązków. Skarżąca zaznaczyła, że systematycznie dokonuje wpłat na fundusz remontowy i bieżące naprawy na konto Wspólnoty Mieszkaniowej. Za krzywdzące uznała obciążenie jej oraz mieszkającej z nią córki karą pieniężną w łącznej wysokości 2.000 zł (po 1.000 zł w stosunku do osoby).
W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest nieuznanie przez organ egzekucyjny zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej w zakresie błędu co do osoby zobowiązanego oraz niespełnienia wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a., znajdujących podstawy w art. 33 pkt 4 i 10 u.p.e.a.
Opisane zatem w skardze okoliczności, które doprowadziły do obecnego stanu budynek przy ul. [...] i ul. [...] w M., nie mają wpływu na wynik sprawy. W postępowaniu egzekucyjnym organ egzekucyjny nie jest uprawniony do oceny obowiązku, którego dotyczy tytuł wykonawczy.
Po pierwsze strona błędnie wywodzi w treści skargi, że tytuł wykonawczy nie dotyczy jej osoby. W ocenie Sądu tytuł wykonawczy wystawiono prawidłowo na skarżącą, bo to ona jest zobowiązana do wykonania obowiązku określonego w ostatecznej decyzji z dnia [...]. W tytule wykonawczym prawidłowo również opisano przedmiot nakazu, zgodnie z ww. decyzją. Na tym etapie postępowania organ egzekucyjny jest związany treścią decyzji, która jest podstawą wystawienia tytułu wykonawczego. Dlatego też zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, podnoszący błąd co do osoby zobowiązanego (art. 33 pkt 3 u.p.e.a.), nie może zmierzać w kierunku ustalenia, kto jest zobowiązany do wykonania obowiązku określonego w ostatecznej decyzji. Byłoby to bowiem badanie zasadności i wymagalności tytułu wykonawczego. Tego rodzaju merytoryczna kontrola tytułu wykonawczego przez organ egzekucyjny jest niedopuszczalna z mocy art. 29 § 1 u.p.e.a.
Przepis ten stanowi, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zarzut zatem błędu co do osoby zobowiązanego dotyczy kontroli formalnej tożsamości osoby, co do której prowadzi się egzekucję, a w tym zakresie nie zachodzi w rozpatrywanym przypadku żadna wątpliwość. Organ prowadząc postępowanie wystąpił do Burmistrza M. o ustalenie danych ze zbiorów meldunkowych w celu potwierdzenia tożsamości osób przed wystawieniem tytułu wykonawczego.
Należy zatem stwierdzić, że pomiędzy treścią tytułu wykonawczego, a treścią orzeczenia będącego podstawą jego wystawienia, nie istnieje rozbieżność co do imienia oraz nazwiska osoby zobowiązanej, a tylko taka sytuacja wypełnia przesłanki uznania, iż w sprawie wystąpił błąd co do osoby zobowiązanej, o którym mowa w art. 33 pkt 4 u.p.e.a.
Zarzut prowadzenia postępowania egzekucyjnego w stosunku do niewłaściwego podmiotu to przewidziany w art. 33 pkt 4 u.p.e.a. błąd co do osoby zobowiązanego. Jeszcze raz należy podkreślić, że obowiązek nałożony w tytule wykonawczym wynika z ostatecznej decyzji organu I instancji. Należy w tej sytuacji stwierdzić, że organy prawidłowo uznały, iż egzekucja prowadzona jest w stosunku do właściciela, określonego w ostatecznej decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...]. Należy zatem uznać, iż tytuł wykonawczy wystawiony został w stosunku do skarżącej prawidłowo. Nie może być mowy w przedmiotowej sprawie o błędzie co do osoby zobowiązanego. Wystawiony przez wierzyciela tytuł wykonawczy zawiera wszystkie przewidziane w przepisach elementy, a treść określonego w nim obowiązku pokrywa się z treścią decyzji ustanawiającej ten obowiązek. Tytuł wykonawczy odpowiada obowiązkowi wynikającemu z ostatecznej i prawomocnej decyzji.
W świetle powyższego uznać należało, iż w rozpatrywanym przypadku na ocenę dopuszczalności egzekucji oraz możliwości wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] nie ma wpływu podnoszona przez skarżącą okoliczność, iż nie dysponuje ona środkami finansowymi.
Nie doszło w rozpoznawanej sprawie również do uchybienia ze strony organu przy wystawianiu tytułu wykonawczego. Dokument ten w ocenie Sądu spełnia wymagania wynikające z art. 27 u.p.e.a. Nieuzasadniony jest zatem zarzut naruszenia art. 27 § 3 u.p.e.a. podnoszony przez skarżąca w pismach procesowych. Przepis ten stanowi, że do tytułu wykonawczego wierzyciel dołącza dowód doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podaje w tytule wykonawczym podstawę prawną braku tego obowiązku.
Należy zwrócić uwagę, że w przedmiotowej sprawie wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym. Nie ma zatem potrzeby w sytuacji, gdy jest to ten sam organ, dołączania do tytułu wykonawczego dowodu doręczenia upomnienia, które znajduje się już w aktach administracyjnych sprawy. Ponadto upomnienie zostało skutecznie doręczone osobie zobowiązanej.
W ocenie Sądu zastosowana przez organ egzekucyjny grzywna w celu przymuszenia jest mniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym od wykonania zastępczego. Obowiązek nałożony decyzją Inspektora Powiatowego jest podyktowany ochroną życia i zdrowia ludzi. Z tego właśnie powodu decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Oznacza to, że zaniechanie zrealizowania obowiązku może spowodować sprowadzenie niebezpieczeństwa na osoby przechodzące chodnikiem. W konsekwencji wszczęcie postępowania egzekucyjnego oraz dalsze jego prowadzenie, aż do momentu zrealizowania obowiązku wynikającego z przedmiotowej decyzji, uznać należy za konieczne.
Na gruncie analizowanej ustawy zasadą jest, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (art. 7 § 2 u.p.e.a.). Jeżeli egzekucji podlega obowiązek wykonania określonych robót, to rzeczą organów jest dokonanie wyboru najwłaściwszego środka egzekucyjnego, który w konkretnym przypadku będzie prowadził do bezpośredniego wykonania zobowiązania jednocześnie stanowiąc środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. W ocenie Sądu w badanej sprawie organy dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego.
Sąd stoi bowiem na stanowisku, że wykonanie zastępcze byłoby bardziej dolegliwe dla skarżących, gdyż to organ dokonałby wyboru wykonawcy, a kosztami obciążeni byliby zobowiązani. Zaś nieuiszczona bądź nieściągnięta grzywna w celu przymuszenia ulega umorzeniu w razie wykonania egzekwowanego obowiązku (art. 125 u.p.e.a.).
W sprawie nie mógł zatem zostać uwzględniony zarzut zastosowania wobec strony zobowiązanej zbyt uciążliwego środka (art. 33 pkt 8 powołanej ustawy), a zasada stosowania najmniej uciążliwego środka (art. 7 § 2 wskazanej ustawy) nie została naruszona. Grzywna w celu przymuszenia stwarza możliwość wykonania obowiązku przez samych zobowiązanych, zaś wykonanie zadaszenia w drodze wykonania zastępczego przez wskazany przez organ egzekucyjny podmiot, nastąpiłoby przecież na koszt zobowiązanych. W przypadku wykonania zastępczego koszty, które obciążają zobowiązanego, nie podlegają zwrotowi (art. 127 i nast. powołanej ustawy). Trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 134 wskazanej ustawy, jeżeli zobowiązany nie wpłacił w oznaczonym terminie określonej w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego (art. 128 § 2) lub kwoty na pokrycie kosztów wykonania zastępczego wskazanej w wykazach doręczonych zobowiązanemu w myśl art. 133, organ egzekucyjny wszczyna egzekucję tych należności stosownie do przepisów o egzekucji administracyjnej należności pieniężnych.
Zatem uciążliwości związane z wykonaniem zastępczym mogłyby być znacznie dotkliwsze niż skutki zastosowania grzywny w celu przymuszenia. Tym bardziej, że w razie wykonania obowiązku grzywny w celu przymuszenia, które nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu, a grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą zostać na wniosek zobowiązanego zwrócone w całości lub w części (art. 125 i art. 126 powołanej ustawy).
Należy podkreślić, iż strona zobowiązana może uniknąć wyegzekwowania kwoty nałożonej grzywny przystępując do realizacji obowiązku określonego w decyzji, a to pozostawia jej możliwość wyboru najtańszego rozwiązania – sposobu wykonania zadaszenia (samodzielnie lub poprzez wybraną firmę, z którą może negocjować cenę usługi).
Zdaniem Sądu wykonanie zastępcze nie zwolni strony skarżącej z obowiązku skierowanego do egzekucji.
Biorąc powyższe pod uwagę, nie stwierdziwszy podstaw prawnych do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.