Uzasadnienie
Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] października 2021 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania R. S., dalej skarżący, od decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na podstawie art.138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) w związku z art.17, art. 17b i art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111), uchyliło ww. decyzję z [...] sierpnia 2021 r. w całości i przyznało skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną od 1 lipca 2021 r. do 30 listopada 2023 r., w wysokości 1971 r. miesięcznie.
Organ odwoławczy podał, że:
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak [...] Wójt Gminy B., po rozpatrzeniu wniosku z [...] marca 2021 r. (data wpływu do organu), odmówił R. S. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad żoną. Organ I instancji odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powołując się na przeszkodę określoną w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, oraz niespełnienie przesłanek z art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 1b ustawy.
Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (decyzja z [...] czerwca 2021 r. znak [...]).
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] sierpnia 2021 r., Wójt Gminy B. odmówił przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, że w dniu [...] lipca 2021 r. wpłynęło oświadczenie strony, która wyraziła zgodę na uchylenie decyzji z [...] listopada 2020 r. przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Rozpatrując ponownie wniosek organ I instancji uznał, że nie może przyznać świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść art. 17 ust. 1b ustawy. Z ustaleń organu wynika, że niepełnosprawność powstała gdy ww. osoba miała 30 lat. W tej sytuacji nie został spełniony warunek dotyczący wieku, w którym powstała niepełnosprawność określony w art. 17 ust. 1b.
Odwołując się od ww. decyzji, skarżący zarzucił decyzji:
- - naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku TK z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;
- - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, 8, 9, 77 § 1, art. 7 w zw. art. 80 k.p.a.
Organ odwoławczy podał, że w dniu [...] października 2021 r. akta sprawy zostały uzupełnione o: kopię decyzji Wójta Gminy B. z [...] lipca 2021 r. znak [...] uchylającej w trybie art. 155 Kpa, od miesiąca lipca 2021 r. decyzję ostateczną z [...] listopada 2020 r. znak [...] przyznającą stronie specjalny zasiłek opiekuńczy, potwierdzenie odbioru decyzji, kopię oświadczenia strony z 12 lipca 2021 r. o wyrażeniu zgody na uchylenie decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ poinformował, że skarżący nie składał wniosku o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres zasiłkowy 2021/2022.
Organ odwoławczy rozpatrując wniesione odwołanie wskazał na brzmienie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podał, że skarżący 8 marca 2021 r. wniósł o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną żoną. Ze znajdującego się w aktach orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy Kasy (KRUS) z [...] listopada 2018 r. wynika, że żona skarżącego jest okresowo niezdolna do samodzielnej egzystencji "od nadal do listopada 2023 r.". Organ I instancji odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powołując się na niespełnienie przesłanek z art. 17 ust. 1b ustawy. W związku z tym Kolegium stwierdziło, że przepis ten został zastosowany wadliwie. Wskutek wyroku TK z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, art. 17 ust. 1b ustawy stracił przymiot konstytucyjności.
Organ odwoławczy stwierdził, że wnioskodawca spełnia przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Zainteresowany zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego albo wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, co potwierdził oświadczeniem zawartym we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Nie podejmuje też zatrudnienia ani pracy gospodarstwie w związku z opieką nad żoną i sprawuje nad nią stałą i bezpośrednią opiekę, na co wskazują: oświadczenie skarżącego z 31 marca 2021 r., oświadczenie złożone przez pełnomocnika w imieniu strony z 15 lipca 2021 r., ustalenia pracownika socjalnego znajdujące się w wywiadzie środowiskowym z 20 stycznia 2021 r. Wynika z nich, że żona skarżącego choruje i wymaga stałej pomocy osób drugich w czynnościach dnia codziennego, stan zdrowia pogarsza się.
Skarżący sprawuje opiekę przez całą dobę pomagając we wszelkich codziennych czynnościach. Z uwagi na konieczność sprawowania całodobowej opieki nad żoną Skarżący zaprzestał wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, gospodarstwo zostało wydzierżawione. Żona skarżącego legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W konsekwencji organ odwoławczy uchylił decyzję odmowną w całości i przyznał skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lipca 2021 r., jako początkowej daty wynikającej z decyzji z dnia [...] lipca 2021 r. o uchyleniu orzeczenia o przyznaniu skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego, do 30 listopada 2023 r.
Organ podkreślił, że dopiero od uchylenia stronie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego (co nastąpiło "od lipca 2021 r."), Skarżący spełnił wszystkie wymogi warunkujące przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w tym odpadła przeszkoda określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i pkt 5 ustawy.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. znak: [...] w części, tj. w zakresie oddalającym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 marca 2021 r. do dnia 30 czerwca 2021 r. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił:
- 1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
- a) naruszenie art. 24 ust 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez niezastosowanie na gruncie niniejszej sprawy jego dyspozycji, zgodnie z którą prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o przyznanie świadczenia z prawidłowo wypełnionymi dokumentami i w konsekwencji odmowę przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 marca 2021 r. do dnia 30 czerwca 2021 r. pomimo złożenia wniosku w dniu 3 marca 2021 r., zawierającego między innymi oświadczenie skarżącego o wyborze świadczenia i woli uchylenia wcześniejszej decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy;
- b) dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów ww. ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od pierwszego dnia miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i wyklucza możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego;
- c) naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez nieuwzględnienie normy prawnej określonej w artykule 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co w konsekwencji skutkowało nieprzyjęciem, że w sytuacji skarżącego nastąpił zbieg prawa do świadczenie pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego implikujący prawo do dokonania wyboru jednego ze świadczeń i przesądziło o braku prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego; doprowadziło do błędnej konstatacji, że nie jest możliwe przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w trakcie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego.
W związku z powyższym, skarżący wniósł o uchylenie decyzji w zaskarżonej części, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 § 1 w zw. z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 - dalej "p.p.s.a.") nie wskazuje, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu, oraz prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja z dnia [...] października 2021 r. znak: [...], którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i przyznało skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną od 1 lipca 2021 r. do 30 listopada 2023 r.
Spór w rozpoznawanej sprawie - determinowany zarzutami skargi, tak naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania - dotyczył głównie daty, od której objęte wnioskiem skarżącego świadczenie pielęgnacyjne winno zostać jemu przyznane, a to z uwagi na zbieg tegoż świadczenia z przyznanym wcześniej stronie z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną, specjalnym zasiłkiem opiekuńczym.
W związku z powyższym, skład orzekający wyjaśnia, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 – dalej "u.ś.r."), świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Po myśli natomiast art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Treść powyższych regulacji prawnych jest jednoznaczna i oczywista. Nie ulega wątpliwości, że norma zawarta w przepisie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. wyklucza możliwość pobierania przez daną osobę dwóch ww. świadczeń jednocześnie. Z tego zatem powodu osoba uprawniona do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i pobierająca ten zasiłek nie może mieć jednocześnie przyznanego prawa do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Aby to ostatnie świadczenie uzyskać osoba taka musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji.
W niniejszej sprawie, skarżący wystąpił z wnioskiem/oświadczeniem z 16 lipca 2021 r., w którym wyraził zgodę na uchylenie decyzji w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W związku z powyższym wnioskiem, Wójt Gminy B. decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. znak: [...], na podstawie art. 155 k.p.a. uchylił od miesiąca lipca 2021 r., decyzję ostateczną z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...] przyznającą R. S. specjalny zasiłek opiekuńczy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną żoną B. S. na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r.
W świetle ww. przepisów nie jest możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero później (po jego otrzymaniu) rezygnacja z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia, a o czym winno świadczyć wyraźne oświadczenie osoby uprawnionej.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, zgodzić się więc należy z organem, że skutkiem złożenia oświadczenia o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego przez R. S. było wydanie przez Wójta Gminy B. decyzji o uchyleniu - w trybie art. 155 k.p.a. – ww. decyzji Wójta Gminy B. z [...] listopada 2020 r. przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Decyzja ta nie została zakwestionowana w trybie instancji. W związku z powyższym, powyższa decyzja stała się ostateczna oraz prawomocna. Okoliczność ta miała zaś w rozpoznawanej decydujące znaczenie dla określenia daty początkowej przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego.
Wskazać bowiem należy, iż na mocy art. 16 § 1 k.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i - zgodnie z zasadą trwałości decyzji - dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym, dopóty organ, podobnie zresztą jak i Sąd, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia. Zatem - w realiach rozpoznawanej sprawy - to dopiero wydanie przez organ ww. decyzji z dnia [...] lipca 2021 r. o uchyleniu decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku dla opiekuna, wyeliminowało negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w postaci posiadania prawa do zasiłku dla opiekuna. Organ wskazał w ww. decyzji, od kiedy uchyla decyzję w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego (od lipca 2021 r.). Należało przyjąć zatem, że decyzja ta eliminowała negatywną przesłankę, w postaci pobierania wspomnianego zasiłku, od miesiąca wskazanego w decyzji.
W konsekwencji, zasadnie przyjął organ – SKO we W., że R. S. spełnił przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zainteresowany zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego albo wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, co potwierdził wymaganym oświadczeniem zawartym we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Nie podejmuje też zatrudnienia ani pracy gospodarstwie w związku z opieką nad żoną i sprawuje nad nią stałą i bezpośrednią opiekę, na co wskazują: oświadczenie Skarżącego z 31 marca 2021 r., oświadczenie złożone przez pełnomocnika w imieniu strony z 15 lipca 2021 r., ustalenia pracownika socjalnego przedstawione w znajdującym się w aktach wywiadzie środowiskowym z 20 stycznia 2021 r. Wynika z nich między innymi, że żona skarżącego choruje i wymaga stałej pomocy innych osób w czynnościach dnia codziennego, stan zdrowia pogarsza się.
Skarżący sprawuje opiekę przez całą dobę pomagając we wszelkich codziennych czynnościach, w tym wykonywaniu czynności higienicznych i samoobsługowych, przygotowywaniu posiłków, sprzątaniu, praniu, podawaniu leków. Osoba niepełnosprawna wymaga pomocy w wykonywaniu codziennej toalety i kąpieli. Z uwagi na konieczność sprawowania całodobowej opieki nad żoną Skarżący zaprzestał wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, gospodarstwo zostało wydzierżawione. Żona skarżącego, jako osoba wymagająca opieki, zgodnie z powołanym orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy Kasy legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W konsekwencji powyższego uznać należy, że organ odwoławczy orzekł prawidłowo przyznając skarżącemu wnioskowane świadczenie od 1 lipca 2021 r., jako początkowej daty wynikającej z decyzji z dnia [...] lipca 2021 r. o uchyleniu orzeczenia o przyznaniu skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego, do 30 listopada 2023 r., z uwagi na okresowy charakter orzeczenia o niepełnosprawności.
Z podanych wyżej względów uznać zatem należało, że podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne.
Ponadto, w ocenie Sądu, zasadnie organ odwoławczy w zwrócił uwagę na fakt, że Wójt Gminy B. wadliwie zastosował przepis art. 17 ust. 1b, odmawiając na jego podstawie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Jak zasadnie wskazał organ odwoławczy, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, art. 17 ust. 1b ustawy stracił bowiem przymiot konstytucyjności. W powołanym wyroku stwierdzono, iż art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Bezpośrednim skutkiem ww. wyroku jest utrata przez art. 17 ust. 1b ustawy we wskazanym zakresie domniemania konstytucyjności z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw.
W aktualnym stanie prawnym organy orzekające, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia, określone w art. 17 ustawy, z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została uznana za niekonstytucyjną. Stwierdzenie niekonstytucyjności określonego przepisu ustawy ze swej istoty tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok o sygnaturze K 38/13 został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem wszedł w życie. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, jak to uczynił organ I instancji, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie (zob. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2021 r. VIII SA/Wa 157/21).
Biorąc powyższe pod uwagę i uznając jednocześnie, że istota sprawy została w tym przypadku dostatecznie wyjaśniona, Sąd – na zasadzie art. 151 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - orzekł jak sentencji.