Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczyz 9 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 165/16

Uzasadnienie

Pismem z dnia 12 stycznia 2016 r. pełnomocnik S.-M. Sp. z o.o. w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na czynność [...] Konserwatora Zabytków w [...] polegającą na przypisaniu budynkowi położonemu na nieruchomości przy ul. [...] w [...] dawnej [...], posiada wartości zabytkowej oraz ujęciu (włączeniu) przedmiotowego budynku w wojewódzkiej ewidencji zabytków ze względu na historyczno-architektoniczny charakter.

Zaskarżonej czynności pełnomocnik skarżącej zarzucił:

1). naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. a) art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez dokonanie błędnej kwalifikacji statusu budynku dawnej [...]i ustalenie, że powyższy obiekt budowlany posiada wartość zabytkową,
2. b) art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej założonej dla obiektu dawnej [...], który nie stanowi zabytku.

2). naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: tj. art. 7, 8, 9 i 10 KPA, a także art. 75 ust. 1, art. 77 ust. 1, art. 80 i art. 81 KPA poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz niedokonanie prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego.

Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie bezskuteczności ww. czynności organu oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę [...] Konserwator Zabytków w [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. 1) decyzje administracyjne;
2. 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3. 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
4. 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

1. 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
2. 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
3. 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
4. 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
5. 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

§ 3 Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest czynność polegająca na przypisaniu budynkowi położonemu na nieruchomości przy ul. [...] w [...] dawnej [...], posiada wartości zabytkowej oraz ujęciu (włączeniu) przedmiotowego budynku w wojewódzkiej ewidencji zabytków ze względu na historyczno-architektoniczny charakter.

Podkreślenia wymaga, że wpisanie do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie przybiera postaci decyzji ani też postanowienia, nie jest więc zaskarżalne na mocy art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.

Należy zatem rozważyć, czy wpisanie do wojewódzkiej ewidencji zabytków jest aktem lub czynnością podlegającym kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych inny akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., by mogły stanowić przedmiot kontroli sądu administracyjnego, powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać (lub nie) obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Oznacza to, że rozstrzygnięcie administracyjne nakłada na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, który to obowiązek powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości interpretacji. Musi więc istnieć związek między ustaleniem, bądź potwierdzeniem określonego obowiązku lub uprawnienia (lub ich odmową) a możliwością realizacji takiego uprawnienia, czy obowiązku wynikającego z przepisu prawa (postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 194/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu wpis do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie przesądził jednostronnie o treści uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu. Ujęcie w wojewódzkiej ewidencji zabytków ma, bowiem charakter czynności technicznej i ma na celu jedynie uporządkowanie i upublicznienie danych o obiektach objętych ewidencją.

Jak stanowi art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami formami ochrony zabytków są:

1. 1) wpis do rejestru zabytków;
2. 2) uznanie za pomnik historii;
3. 3) utworzenie parku kulturowego;
4. 4) ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego.

Stosownie do art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Wojewódzka ewidencja zabytków nie może jednak stanowić podstawy do rozstrzygnięć o charakterze władczym kierowanych do podmiotów niepodporządkowanych organizacyjnie ani służbowo organowi administracji. Zaznaczyć należy, że skutki w sferze praw i obowiązków określonego podmiotu wywiera jedynie ujęcie w gminnej ewidencji zabytków.

Wpis do gminnej ewidencji zabytków – w przeciwieństwie do wojewódzkiej ewidencji zabytków – jest podstawą do ustalenia, stwierdzenia lub potwierdzenia uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa. W myśl przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ujęcie zabytku w gminnej ewidencji zabytków stanowi o kwalifikacji obiektu do objęcia instrumentami nadzoru konserwatorskiego, np.: objęcie obiektu ochroną konserwatorską w decyzji o warunkach zabudowy (art. 19 ust. 1a pkt 2), podleganie obiektu uzgodnieniom w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) czy też w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę lub rozbiórkę (art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane).

Czynność ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest zatem decyzją administracyjną ani też innym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co oznacza, iż nie mogła ona stanowić przedmiotu kontroli sądu administracyjnego.

Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ww. ustawy.