Wyrok WSA w Bydgoszczy z 29 lipca 2020 r., II SA/Bd 166/20

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy

Rozpoznanie

na rozprawie w dniu 29 lipca 2020 r.

Sprawa

sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nakle nad Notecią na uchwałę Rady Miejskiej w Mroczy z dnia 27 września 2019 r. nr XI/101/2019 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Mrocza stwierdza nieważność § 2 ust. 4 pkt 3, § 24 pkt 3 oraz § 26 zaskarżonej uchwały.

Skład

sędzia WSA Renata Owczarzak przewodniczący
sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz
sędzia WSA Grzegorz Saniewski sprawozdawca
starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt protokolant

Uzasadnienie

Prokurator Rejonowy w Nakle n. Notecią wniósł skargę na uchwałę nr XI/101/2019 Rady Miejskiej w Mroczy z dnia 27 września 2019 r. w sprawie regulaminu utrzymywania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Mrocza (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego w dniu 3 października 2019 r., pod poz. 5214).

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r., poz. 2010 t.j., zwanej dalej "u.c.p.g.") poprzez:

• wprowadzenie w § 2 ust. 4 pkt 3 generalnego ograniczenia możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami tylko do drobnych napraw związanych z bieżącą eksploatacja pojazdów,
• wprowadzenie w § 24 pkt 3 regulaminu bezwarunkowego obowiązku wyprowadzania zwierząt na uwięzi, a psy agresywne - na uwięzi i kagańcu - co może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych,
• ustalenie w § 26 regulaminu zasad hodowli pszczół, co stanowiło wkroczenie w materię ustawową objętą regulacją kodeksu cywilnego, który reguluje te kwestie.

Na podstawie 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 ust. 4 pkt 3, § 24 pkt 3 oraz § 26 ww. uchwały.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że podstawą ustawową dla uchwalenia obowiązków dotyczących napraw pojazdów samochodowych był art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) u.c.p.g., jednak powołany przepis w ocenie Prokuratora nie upoważnia organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenie generalnego ograniczenia możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami tylko do drobnych napraw, a wprowadzając takie ograniczenia Rada Miejska w Mroczy przekroczyła ustawowe kompetencje wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy. Sformułowanie, zgodnie z którym zezwala się wyłącznie na dokonywanie drobnych napraw pojazdów przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP), naruszając jednocześnie sformułowany w § 6 Zasad techniki prawodawczej wymóg m.in. precyzji tekstu aktu normatywnego, gdyż posługuje się nieokreślonymi prawnie pojęciami.

Odnośnie § 24 pkt 3 przedmiotowej uchwały zgodnie z którym osoby utrzymujące zwierzęta domowe, zobowiązane są do: podczas wyprowadzania zwierząt, trzymać je na uwięzi, a psy agresywne - na uwięzi i kagańcu, Prokurator podniósł, iż zapis ten narusza delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., której istotą jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono bowiem granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Natomiast obciążenie osób utrzymujących psy ras uznanych za agresywne i innych psów mogących stanowić zagrożenie bezwzględnym obowiązkiem wyprowadzania ich na terenach ogólnodostępnych tylko na smyczy i w kagańcu, zostało sformułowane w sposób wadliwy, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 122) oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Prokurator wskazał też, że zgodnie z art. 2 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. Nr 133, poz. 921 z późn. zm.), pszczoła miodna (Apis mellifera) należy do zwierząt gospodarskich. W konsekwencji dopuszczalne było w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy uregulowanie kwestii trzymania tych owadów; nakazanie, aby pszczoły trzymać w ulach zasadniczo mieści się w delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Natomiast nakazanie, aby ule były ustawione: "w odległości co najmniej 30 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli sąsiadujących nieruchomości", w ocenie skarżącego Prokuratora bezprawnie ingeruje w stosunki sąsiedzkie. W zależności bowiem od odległości ustawienia uli od nieruchomości sąsiedniej, ewentualne zakłócenia powodowane hodowlą pszczół mogą zostać zakwalifikowane bądź jako immisje pośrednie, bądź jako immisje bezpośrednie. Ocena w tym względzie zależy od konkretnego przypadku (vide: J. Buczek, Cywilnoprawna problematyka hodowli pszczół, "Przegląd Sądowy" 2003 r., nr 2, s. 33), lecz jest to sfera prawa prywatnego, a nie publicznego.

W odpowiedzi na skargę, działający w imieniu Rady Miejskiej w Mroczy – Burmistrz Miasta i Gminy Mrocza uwzględnił w całości zawarte w niej zarzuty i wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. podnosząc, że na sesji 31 stycznia 2020 r. Rada podjęła uchwałę uwzględniająca stanowisko Prokuratora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zaskarżona przez Prokuratora uchwała z dnia 27 września 2019 r. podjęta została na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w skrócie "u.c.p.g."), a granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie w art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy oznacza, że uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Mrocza), nie może wykraczać poza granice upoważnienia określone art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Należy przy tym podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu.

Należy zgodzić się ze skarżącym Prokuratorem, że regulacja zawarta w przepisie § 24 pkt 3 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Mrocza, stanowiąc, że "osoby utrzymujące zwierzęta domowe, zobowiązane są do: podczas wyprowadzania zwierząt, trzymać je na uwięzi, a psy agresywne - na uwięzi i kagańcu", narusza określony przepisem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. zakres materii przekazanej do regulacji organowi stanowiącemu gminy.

O ile zgodnie z art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt zwolnienie psów ze smyczy zawsze musi się wiązać z możliwością sprawowania bezpośredniej kontroli nad zachowaniem psa, to bezwzględny nakaz wyprowadzania psów na uwięzi, a w odniesieniu do określonej kategorii psów ("psów agresywnych") - w kagańcu należy ocenić, jako nadmierny, a w wielu przypadkach, jako niehumanitarny. Wprowadzony przepis miejscowy nie dopuszcza żadnych racjonalnych wyjątków, nie uwzględnia specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia i fizjologii zwierząt, jest bardziej rygorystyczny niż przewidziano to w ustawach. Takie jego sformułowanie nie uwzględnia zasady proporcjonalności ograniczenia wolności i stanowi obciążenie, na które ustawodawca nie zdecydował się redagując powołany wyżej art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12, wyrok NSA z 14 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 443/16). Należy zwrócić uwagę na art. 20a ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U.2020, poz. 426 j.t.), zgodnie z którym osoba niepełnosprawna nie jest zobowiązana do zakładania psu asystującemu kagańca oraz prowadzenia go na smyczy. Postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie wskazuje się, że zachowanie zasady proporcjonalności wymaga wprowadzenie możliwości czasowego zwolnienia psa z uwięzi w miejscach, gdzie nie stwarza to zagrożenia oraz gdy opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 2950/19). W konsekwencji powyższego brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe ze względu m.in. na cechy osobnicze zwierząt prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej (art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń) za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Zatem prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, a wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (tak: A. Jezierska - Markocka, M. Markocki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 42). Brak takich rozróżnień w postanowieniach zaskarżonego regulaminu dyskwalifikuje wskazane regulacje, czyniąc je istotnie sprzecznymi z powołanymi przepisami prawa.

Ponadto przy określeniu kategorii psów, które zostały objęte obowiązkiem trzymania nie tylko na uwięzi, ale także w kagańcu – prawodawca lokalny posłużył się nieprecyzyjnym pojęciem "psy agresywne" co sprawia, że ustanowiony w zapisie obowiązek może być różnie interpretowany, albowiem nie nakłada dostatecznie jasnych i konkretnych obowiązków. Brak precyzyjnego określenia obowiązków stwarza ryzyko dowolnego ich realizowania, co w konsekwencji uniemożliwia ich egzekwowanie, co sprawia, że sytuacja prawna podmiotów, których dotyczy ten obowiązek jest niepewna.

W rozważaniach zawartych w wyroku z dnia 28 października 2002 r., sygn. akt Kp 3/09 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "Wymóg określoności regulacji prawnej znajduje swą konstytucyjną podstawę w zasadzie demokratycznego państwa prawnego. Odnosi się on do wszelkich regulacji (pośrednio czy bezpośrednio) kształtujących pozycję prawną obywatela. Zasada określoności prawa jest bowiem jedną z dyrektyw prawidłowej legislacji. Stanowi ona także element zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa, wynikający z art. 2 Konstytucji Jest ona również funkcjonalnie powiązana z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego. Na ustawodawcy ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji."

W celu uznania niekonstytucyjności danej regulacji nie wystarcza tylko i wyłącznie abstrakcyjne stwierdzenie nieokreśloności tekstu prawa. Jak wskazuje Trybunał niejasność lub nieprecyzyjność przepisu może uzasadniać stwierdzenie jego niezgodności z Konstytucją, o ile jest tak daleko posunięta, że wynikających z niej rozbieżności nie da się usunąć za pomocą zwyczajnych środków mających na celu wyeliminowanie niejednolitości w stosowaniu prawa. Pozbawienie mocy obowiązującej określonego przepisu z powodu jego niejasności czy nieprecyzyjności powinno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany wtedy, gdy inne metody usuwania wątpliwości dotyczących treści przepisu, w szczególności przez jego interpretację, okażą się niewystarczające (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2015 r., sygn. II OSK 618/14 i przytoczone tam orzecznictwo TK).

W przypadku próby interpretacji określenia " psy agresywne" należy sięgnąć do znaczenia słowa "agresywny". Jak wskazuje Słownik Języka Polskiego PWN (https://sjp.pwn.pl/) ma ono 6 znaczeń, z których do zwierzęcia można odnieść znacznie "zachowujący się wrogo, napastliwie", "stosujący przemoc" oraz "pełen ekspresji, dynamiki". Określenie "agresywny" odnosi się zatem do pewnego zachowania, przy czym zachowaniem agresywnym psa w jednym z powyższych znaczeń może być "ujadanie" (zarówno rosłego wilczura jak też ratlerka) jak też dynamiczny bieg zaliczanego do średniej wielkości psów goldena retriwiera w kierunku jakiejś osoby. Trudno przy tym sprecyzować, czy "psem agresywnym", w stosunku do którego winno się stosować regulaminowy obowiązek "trzymania na uwięzi i w kagańcu" jest pies, który w danym momencie przejawia zachowanie agresywne, czy pies który często przejawia zachowania agresywne (pytanie - jak często miałby występować zachowania agresywne, aby można uznać psa za "agresywnego" i w jaki sposób można by przeprowadzić dowód na częstotliwość zachowania agresywnego), czy też pies należący do określonego rodzaju psów – tj. takiego rodzaju psów, których agresywność została stwierdzona w wyniku zweryfikowanych, długotrwałych obserwacji hodowców psów. Tylko tą ostatnią grupę psów da się w sposób dostateczny dookreślić. Jak wynika bowiem z art. 10 ustawy o ochronie zwierząt została ona określona jako "psy rasy uznawanej za agresywną", a wykaz tego rodzaju psów określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw administracji publicznej, po zasięgnięciu opinii Związku Kynologicznego w Polsce (por. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne; Dz. U. z 2003 r. Nr 77, poz. 687). W tej sytuacji nie można uznać, że możliwe jest usunięcie wątpliwości odnośnie treści pojęcia "pies agresywny". Przemawia to za stwierdzeniem nieważności przepisu, którego stosowanie wymaga posługiwania się niedającym się dostatecznie określić pojęciem "pies agresywny".

Na uwzględnienie zasługiwał zarzut istotnego naruszenia prawa § 2 ust. 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi mogą być wykonywane pod warunkiem dokonywania wyłącznie drobnych napraw związanych z bieżącą eksploatacją pojazdów. Z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) u.c.p.g. wynika, że do kompetencji rady należało tylko określenie szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości dotyczących wymagań w zakresie naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, a nie wprowadzenie ograniczeń co do zakresu dokonywania takich napraw. Poza tym Rada posłużyła się niedookreślonymi zwrotami w rodzaju "drobnych napraw", co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa. Rada, podejmując uchwałę w tym zakresie, zobligowana była do wskazania warunków, by czynności te były dopuszczalne, nie zaś do ich ograniczania do określonych rodzajów, np. do drobnych napraw. Zezwolenie na przeprowadzanie poza warsztatami naprawczymi wyłącznie drobnych napraw – jak to uczyniono w § 2 ust. 4 pkt 3 Regulaminu prowadzi do naruszenia delegacji ustawowej, ograniczając przy tym zakres przedmiotowych dozwolonych zachowań (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Bd 877/18; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Gd 383/19).

Należało również stwierdzić nieważność § 26 Regulaminu, zgodnie z którym ule pszczele powinny być stawiane w odległości co najmniej 30 metrów od zabudowań mieszkalnych, w taki sposób, aby pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli sąsiadujących nieruchomości. Przywołanym przepisem Rada Miejska bezprawnie wkroczyła w materię uregulowaną w Kodeksie cywilnym, mianowicie w prawo własności i stosunki sąsiedzkie. Rada gminy nie posiada uprawnienia do precyzowania regulacji wynikającej z art. 144 K.c., zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Nakaz ustawienia uli z pszczołami w określonej odległości od granicy działki, na której stoją, nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym. W sformułowaniu "szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej" (art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g.) nie mieści się określanie odległości od granic nieruchomości posadowienia uli.

Odnosząc się do wniosków zawartych w odpowiedzi na skargę, po pierwsze należy wskazać, że zmiana uchwały zgodnie z kierunkiem skargi nie przesądza o bezprzedmiotowości skargi. Rada Miejska formułując ten wniosek nie wzięła pod uwagę, że zaskarżona uchwała przed zmianą miała pełne zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych w czasie jej obowiązywania. Dopiero stwierdzenie jej nieważności wywołuje skutek od chwili wydania wadliwej uchwały. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na jej podstawie. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r. W 5/94, a także wyroki NSA z 4 sierpnia 2005 r., OSK 1290/04, z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07, z 1 września 2010 r., I OSK 368/10 oraz z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10). Zmiana zaskarżonej uchwały przed wydaniem wyroku nie czyni zatem bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej skargi. Skoro zaś postępowanie sądowe nie stało się bezprzedmiotowe, nie ma podstaw do jego umorzenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Po drugie bezzasadny jest wniosek Rady Miejskiej o jej nieobciążanie kosztami postępowania sądowego. Koszty takie w niniejszej sprawie w ogóle się nie pojawiły, ponieważ w postępowaniu przed sądem administracyjnym prokurator korzysta z generalnego zwolnienia od obowiązku uiszczania kosztów sądowych (art. 239 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność uchwały zaskarżonej w części.