Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2022 r., nr [...] Wójt Gminy J., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odmówił J. N. (zwanej dalej skarżącą) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na babcię N. M..
Uzasadniając odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organ I instancji wskazał, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615 ze zm. – dalej u.ś.r.), ponieważ N. M. posiada osoby spokrewnione w pierwszym stopniu (córkę i dwóch synów), które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i to na nich, a nie na skarżącej ciąży w pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny.
Odwołanie od w/w decyzji złożyła skarżąca, zarzucając błędne zastosowanie art. 17 ust. 1a u.ś.r. stanowiący o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego jeżeli osoba wymagająca opieki posiada zstępnych, chyba że zstępni ci legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy nie może mieć on zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz wnuczki.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r., znak [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji SKO przytoczywszy treść przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazało, że skarżąca w dniu [...] lipca 2022 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią N. M., załączając m.in. orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Ś. z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...], w którym wskazano, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność N. M., natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] maja 2022 r. (znaczny stopień niepełnosprawności).
SKO podało, że babcia skarżącej jest wdową, posiada jednak troje żyjących dzieci: córkę J. i synów R. i A.. Z rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że dzieci babci skarżącej nie sprawują nad nią opieki; synowie mają z matką kontakt sporadyczny, natomiast córka mieszka w [...] i nie interesuje się matką. Nadto, syn R. mieszka w [...] i choruje na nowotwór płuc, natomiast syn A. mieszka na Ś. i jest alkoholikiem.
Zdaniem SKO świadczenie pielęgnacyjne uzyska osoba dalsza w stosunku bliskości do potrzebującej pomocy dopiero w sytuacji, gdy nie ma osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji, albo gdy taka osoba nie będzie w stanie sprawować opieki nad osobą wymagająca i potrzebującą opieki. Kolejność obowiązku alimentacyjnego polega bowiem na tym, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi.
Dlatego też, rozpoznając sprawę SKO nie mogło pominąć faktu kolejności osób zobowiązanych do alimentacji, gdzie w przedmiotowej sprawie osobami zobowiązanymi w pierwszej kolejności do opieki nad babcią skarżącej są jej dzieci: córka J. i synowie: R. i A..
W ocenie SKO przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. precyzyjnie wskazuje, że inna osoba niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny - w sprawie niniejszej skarżąca - może otrzymać świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy zostaną łącznie spełnione przesłanki wskazane w przepisie. Taka sytuacja nie zachodzi w sprawie niniejszej albowiem babcia ma troje dzieci, którzy nie są niepełnosprawni w stopniu znacznym. Brak jest również innych dowodów, które wskazywałyby, że synowie obiektywnie nie są w stanie wywiązywać się z obowiązku alimentacyjnego wobec swojej matki.
Z tych względów według SKO nie ma usprawiedliwionych podstaw do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, albowiem jej babcia posiada troje dzieci, które są w pierwszym rzędzie zobowiązani do opieki nad matką.
Na ww. decyzję SKO skarżąca, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji, zarzucając przy tym obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się wnuczki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznym osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez dzieci niepełnosprawnej, które nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargę należało oddalić.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej:,,p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Zaskarżona decyzja została wydana w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Podstawę materialnoprawną wydania tej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615).
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja jest w ocenie składu orzekającego zgodna z prawem. Należy podzielić stanowisko SKO w zakresie interpretacji i wykładni obowiązujących w sprawie przepisów u.ś.r.
W niniejszej sprawie organy administracji odmówiły skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż ich zdaniem opiekę nad babcią w pierwszej kolejności winny świadczyć osoby spokrewnione w pierwszym stopniu (córka i dwóch synów), które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżąca jako wnuczka byłaby zobowiązana do alimentacji w drugiej kolejności tylko w przypadku, gdyby dzieci osoby wymagającej opieki (babci) miały orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 17 ust. 1 w związku z ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., zgodnie z którymi świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Cytowany przepis odwołuje się zatem do dwóch przypadków: pierwszego, w którym osoba legitymowana nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki oraz drugiego: w którym osoba legitymowana rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Z kolei w jego ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. stwierdzono, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena - czy osoba uprawniona (i zobowiązana) w pierwszej kolejności - nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na jej stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności.
Sąd w składzie orzekającym podziela tak dokonaną przez organ odwoławczy wykładnię wskazanego przepisu, prowadzącą w konsekwencji do uznania, że niedopuszczalne jest przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że dzieci niepełnosprawnej babci skarżącej, nie są osobami niepełnosprawnymi w znacznym stopniu.
Konkluzja ta swoje potwierdzenie znajduje w uchwale w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt
I OPS 2/22, w której stwierdzono, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).
W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.).
Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Natomiast w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r.
W konsekwencji warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Również w przypadku sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wymienionym w art. 17 ust. pkt 4 u.ś.r., jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.
Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium,,przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego taka regulacja nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Sprawiedliwość to zagadnienie przedmiotowo dotyczące problemu rozdziału wszelkich podlegających dystrybucji,,dóbr i ciężarów", włączając w to kwestię nakładania obowiązków i kar, udzielania zezwoleń i ulg, przyznawania uprawnień oraz przyjmowanych w związku z tym kryteriów. W odniesieniu do sprawiedliwości społecznej zwraca się uwagę, że jest ona jedną z możliwych form sprawiedliwości jako takiej, jest zastosowaniem kryteriów sprawiedliwości rozdzielczej z elementami sprawiedliwości wyrównawczej w związku z realizacją takich wartości konstytucyjnych, jak: solidarność społeczna czy bezpieczeństwo socjalne (S. Tkacz, Rozumienie sprawiedliwości w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Katowice 2003, s. 29–34; Ch.
Perelman, O sprawiedliwości, Warszawa 1959, s. 30–58). Również sprawiedliwość społeczna oznacza jednak nakaz równego traktowania podmiotów należących do takiej samej kategorii istotnej. Wyróżnienie tej kategorii nastąpiło za pomocą kryterium sformalizowanego związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności, które pozostaje w rzeczowym związku z celami świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest zatem kryterium przyjętym arbitralnie. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.
W realiach niniejszej sprawy dzieci babci skarżącej, nie są osobami, które legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.