Uzasadnienie
Prokurator Prokuratury [...] w W. wniósł skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w R. Ch. z dnia [...] stycznia 2009 r. zmieniającą uchwałę w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy R. Ch.
Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 7 Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 ze zm.), a także § 146 i § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908) poprzez przekroczenie delegacji ustawowej, powtórzenie przepisów ustawy upoważniającej i innych ustaw oraz ich modyfikację, niewypełnienie dyspozycji art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej poprzez nie zawarcie w uchwale minimum postanowień, które zgodnie z definicją ustawową zawierać powinna.
W związku z powyższym skarżący stwierdził, że § 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały rażąco narusza przepisy prawa.
Wobec powyższego skarżący wniósł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)- zwanej dalej: p.p.s.a. o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.
W udzielonej odpowiedzi na skargę Rada Miejska R. Ch. wniosła o oddalenie skargi, argumentując stanowisko tym, że w zaskarżonej uchwale nie zamieszczono postanowień wykraczających poza jej ustawowe upoważnienia, a powtórzenia przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynikają wyłącznie z wymogów redakcyjnych uchwały, bez których uchwała stałaby się dla mieszkańców, do których jest adresowana mało czytelna i niejednoznaczna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie w części.
Zaskarżona do Sądu uchwała Rady Miejskiej R. Ch. nr [...] wydana została w oparciu o obowiązujący stan prawny na dzień [...] stycznia 2009 r., uregulowany w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008), zwanej dalej: ustawą.
W art. 4 ust. 1 ustawy nałożono na radę gminy obowiązek uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin ten jest aktem prawa miejscowego. Określać ma on szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku dotyczące kwestii wymienionych w art. 4 ust. 2 pkt 1 -8 tejże ustawy.
Tak więc upoważnienie ustawowe obejmuje unormowanie:
- 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
- a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów,
- b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
- c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
- 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
- a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
- b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;
- 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
- 4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów;
- 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;
- 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
- 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
- 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
Postanowienia regulaminu mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów. Z tego powodu nie jest dopuszczalne dokonywanie w nich powtórzeń przepisów zawartych w innych aktach wykonawczych.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, że powszechnie obowiązujący porządek prawny zostaje naruszony w stopniu istotnym poprzez regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle powszechnie obowiązującego prawa. Ponadto modyfikowanie przepisu ustawowego możliwe jest tyko w granicach wyraźnej delegacji ustawowej. Wynika to z tego, że te same pojęcia zdefiniowane w akcie prawa miejscowego mogą być inaczej interpretowane niż w "otoczeniu prawnym", jakim są przepisy ustawy. Założenie racjonalności prawodawcy skutkuje uznaniem, że poprzez sam fakt zdefiniowania w akcie prawnym określonych pojęć, prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się w innych aktach prawnych.
W konsekwencji przepisy aktów prawa miejscowego odwołujące się do "powtórnie" zdefiniowanych pojęć mogłyby być interpretowane inaczej niż gdyby to nastąpiło przy zastosowaniu rozumienia tych pojęć poddanych wykładni w ramach przepisów ustawy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09, podobnie wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2058/11). W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie zasadne było stwierdzenie nieważności punktu 2 zaskarżonej uchwały dotyczącego zmiany dokonanej w § 4 ust. 1 poprzez nadanie nowego brzmienia temu przepisowi w uchwale w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy R. Ch. Nałożenie obowiązku na właścicieli, dzierżawców, użytkowników lub administratorów nieruchomości przylegających do dróg publicznych do niezwłocznego oczyszczania ze śniegu i lodu oraz błota i innych zanieczyszczeń z chodników poprzez ich odgarnięcie w miejsce niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów oraz podjęcie działań usuwających lub co najważniejsze ograniczających śliskość chodnika częściowo stanowi powtórzenie art. 5 ust. 4 ustawy.
Dodatkowo rozszerza krąg adresatów obowiązku poza właścicieli. Słusznie w skardze wskazano na nieprawidłowość, że ustawa obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń ogranicza do chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Nałożenie zatem obowiązku na inne podmioty niż właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy oraz rozszerzenie obciążenia na chodniki przylegające do dróg publicznych, a nie do chodników położonych wzdłuż nieruchomości wykracza poza delegację ustawową. Ponadto dopuszczono się modyfikacji obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy z 13 września 1996 r. poprzez pominięcie zapisu, iż właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.
Umocowanie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1 b ustawy ogranicza zakres regulacji uchwały do określenia szczegółowych zasad dotyczących wymagań w zakresie "uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego". Tym samym poza ustawowe upoważnienie wykracza obowiązek nałożony na właścicieli nieruchomości w § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały (podobnie wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1484/10).
Sąd z urzędu, na podstawie art. 134 p.p.s.a, nie dopatrzył się naruszenia prawa w pozostałych przepisach zaskarżonej uchwały.
W związku z powyższym, Sąd w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność określonej części uchwały. Jednocześnie orzekł w pkt 2, iż zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu. Zgodnie bowiem z art. 152 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi, Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane.