Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w T., działając w oparciu o m.in. art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej powoływanej jako "k.p.a.") stwierdziło nieważność ostatecznej decyzji Burmistrza C. z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] w części przyznającej skarżącej E. W. świadczenie wychowawcze na J. W. w okresie od [...] kwietnia 2016 r. do [...] lipca 2016 r., od [...] października 2016 r. do [...] lutego 2017 r. oraz od [...] maja 2017 r. do [...] września 2017 r., w łącznej kwocie [...]zł
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał w pierwszej kolejności, że w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., prowadzone było również postępowanie wznowieniowe, oparte na przesłance z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., które zakończyło się wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2021 r. znak: [...], na mocy której Kolegium uchyliło decyzję Burmistrza C. z dnia [...] maja 2021 r. (uchylającą w części decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r.) stwierdzając, że została ona wydana z naruszeniem prawa oraz odmówiło uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. ze względu na upływ pięcioletniego terminu wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a. liczonego od dnia doręczenia.
Postępowanie nieważnościowe w przedmiotowej sprawie – jak wyjaśniło Kolegium - zmierza natomiast do wyrugowania z obiegu prawnego decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. w części przyznającej skarżącej świadczenie wychowawcze w ww. okresie, na który wskazano w sentencji decyzji, w łącznej kwocie [...]zł. Po dokonaniu weryfikacji sytuacji rodzinnej i dochodowej skarżącej okazało się bowiem, że we wskazanych okresach przekroczyła ona kryterium dochodowe wynikające z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia [...] lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Jak ustalono, po roku bazowym u skarżącej następowała utrata oraz uzyskanie dochodu, o czym nie informowała ona organu I instancji.
W związku z powyższym SKO uznało, że koniecznym jest stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. w części obejmującej ww. okresy, w których skarżąca przekraczała kryterium dochodowe, na podstawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Pismem z dnia [...] września 2021 r. skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżając ww. decyzję SKO w całości i zarzucając naruszenie:
- a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy decyzja z dnia [...] kwietnia 2016 r. nie została wydana bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa, a ewentualnie ze zwykłym, a nie kwalifikowanym naruszeniem;
- b) art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja z dnia [...] kwietnia 2016 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, ponieważ pobrane świadczenie w całości zostało przeznaczone na utrzymanie dziecka i skonsumowane;
- c) art. 61 § 4 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, pomimo braku prawidłowego wszczęcia postępowania administracyjnego, bowiem samo złożenie przez organ I instancji wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie;
- d) art. 8 § 1 kpa, art. 156 ust. 1 pkt 3 k.p.a., poprzez wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną, tj. wydaną w postępowaniu wznowieniowym decyzją SKO z dnia [...] lipca 2021 r., w której odmówiono uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz sprzeczne z zasadą zaufania obywateli do władzy poszukiwanie wszelkimi sposobami przez Burmistrza możliwości wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego przy pomocy trybów rewizyjnych, nie mających w gruncie rzeczy zastosowania do stanu faktycznego sprawy.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła m.in., że decyzja z dnia [...] kwietnia 2016 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a jedynie z ewentualnym naruszeniem przepisów postępowania, ponieważ organ wadliwie ustalił sytuację dochodową strony. Tego rodzaju wady mogą zostać usunięte na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania, czego – jak wskazała – próbował dokonać Burmistrz uchylając decyzję przyznającą jej świadczenie w ramach postępowania wznowieniowego, jednak decyzji tej nie można było uchylić z powodu upływu 5-letniego terminu. To zaś w ocenie skarżącej spowodowało "podciągnięcie" przez organ w sposób nieuprawniony stanu faktycznego sprawy pod jedną z przyczyn stwierdzenia nieważności.
Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] września 2021 r. Kolegium w uzasadnieniu decyzji ponownie podniosło, że zasadne jest stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. w części wskazanej w decyzji z dnia [...] września 2021 r., ponieważ rozstrzygnięcie to we wskazanym zakresie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, dotyczących zasad obliczania dochodu rodziny.
Odnosząc się zaś do zarzutów skarżącej, SKO w pierwszej kolejności wskazało, że istotnie skarżąca nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania nieważnościowego, jednak nie miało to istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto skarżąca nie wykazała związku pomiędzy brakiem zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a treścią decyzji administracyjnej. Organ podkreślił też, że zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2021 r. skarżąca została powiadomiona o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami i materiałami oraz zgłoszonymi żądaniami i o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego – z których to nie skorzystała.
Następnie Kolegium wskazało, że w sprawie – wbrew stanowisku skarżącej – doszło do rażącego naruszenia prawa, bowiem organ I instancji nie zastosował przepisów dotyczących uzyskania i utraty dochodu, co spowodowało przyznanie skarżącej świadczenia, które w części wskazanej w decyzji stwierdzającej nieważność, nie przysługiwały skarżącej. Co do zarzutu naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. wyjaśniło, że przesłanka nieodwracalności skutków prawnych nie zaistniała w przedmiotowej sprawie i nie może być utożsamiana z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji.
Natomiast w zakresie zarzutu dotyczącego wydania decyzji w sprawie rozstrzygniętej już inną decyzją, organ wskazał, że decyzja z dnia [...] lipca 2021 r., którą odmówiono uchylenia decyzji Burmistrza C. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nie stwierdzała o nieprawidłowości decyzji Burmistrza C., bowiem decyzją tą SKO odmówiło uchylenia tej decyzji ze względu na upływ pięcioletniego terminu wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a. ponadto, jak wskazał, pomiędzy sprawami (dotyczącymi wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności) nie zachodzi tożsamość przedmiotowa, konieczna dla ustalenia, że w danym przypadku występuje powaga rzeczy osądzonej.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła skarżąca, domagając się uchylenia obydwu wydanych w sprawie decyzji SKO oraz umorzenia postępowania administracyjnego. Sformułowała przy tym zarzuty w przeważającej części tożsame z podniesionymi już na gruncie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając dodatkowo naruszenie art. 7 w zw. z art. 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na wybiórczym rozważeniu zebranego materiału dowodowego oraz niedokładnym wyjaśnieniu stanu prawnego i faktycznego sprawy, a w rezultacie zaakceptowaniu przez organ odwoławczy, prowadzenia postępowania przez organ I instancji w sposób sprzeczny z zasadą prawy obiektywnej i zasadą zaufania do władzy publicznej, co skutkowało błędnym stwierdzeniem, że istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 2016 r.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.1842 ze zm.), sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej.
Przeprowadzona w sprawie kontrola doprowadziła Sąd do stanowiska, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] września 2021 r. nie odpowiadają prawu.
Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy art. 156-158 kpa, a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowana decyzja Burmistrza C. z dnia [...] kwietnia 2016 r. przyznająca skarżącej świadczenie wychowawcze na syna, w części obejmującej wskazane okresy, została wydana z wadą, stanowiącą podstawę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia jej nieważności – na którą to wskazało SKO.
Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest postępowaniem zwykłym, w którym dokonywana jest kontrola decyzji według ogólnych zasad postępowania odwoławczego i rozpatrywane są wszelkiego rodzaju wadliwości decyzji, lecz postępowaniem o charakterze szczególnym (nadzwyczajnym), gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie.
Kompetencja organu administracji orzekającego w trybie nieważnościowym obejmuje zatem wyłącznie badanie, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie to nie zmierza więc do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną. Jego celem jest natomiast wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności.
Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
- 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;
- 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
- 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
- 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
- 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności powyższej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Z wydaniem rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej mamy do czynienia wtedy, gdy nie ma ono podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Jeżeli natomiast chodzi o wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa to wyjaśnić należy, że nie każde naruszenie prawa ma charakter rażący. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne – a dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny - przekroczenie prawa. Podkreślić także należy, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się także, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.
Cechą rażącego naruszenia prawa jest więc to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2721/15, LEX nr 2352557; wyrok NSA z dnia 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98, Baza Orzeczeń LEX nr 50195).
W związku z powyższym, wskazać należy, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy, nie można uznać, aby decyzja z [...] kwietnia 2016 r. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzja ta wydana została w oparciu o przepisy materialne ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, które organ I instancji prawidłowo wskazał w jej podstawie prawnej. Sąd nie dopatrzył się również rażącego naruszenia prawa przy jej wydaniu. W chwili wydania decyzji organ nie wiedział o okolicznościach związanych z utratą i uzyskaniem przez skarżącą dochodów wpływających na treść wydanej decyzji.
Nie można więc stwierdzić, że na dzień wydania decyzji była ona obarczona wadliwością w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uchybienie polegające na późniejszym (już po wydaniu przez organ I instancji decyzji przyznającej świadczenie) wyjściu na jaw okoliczności związanych z sytuacją dochodową skarżącej jest podstawą do wznowienia postępowania, gdyż dotyczy wady proceduralnej (choć wpływającej na materialnoprawną treść decyzji), a nie ostatecznego kształtu decyzji ocenianego na dzień jej wydania. Podkreślić zatem należy, że w toku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organy nie mogły wadliwości obarczającej sporną decyzję powiązać z innymi wadami kwalifikowanymi, aniżeli te, które określa art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności zaś uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji zaistnieniem przyczyn wznowienia postępowania.
Zasada wyłączająca konkurencję trybu wznowienia postępowania z trybem stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem w literaturze charakter niesporny (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 804-805).
Wykazana powyżej zasadność najdalej idącego zarzutu sformułowanego przez stronę skarżącą, tj. naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przesądza o konieczności uwzględnienia skargi i uchylenia obydwu wydanych w sprawie decyzji z uwagi na ich zasadniczą wadliwość. Jednocześnie, zbędnym czyni to odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi.
Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności w zakresie konkurencyjności trybu wznowienia postępowania z trybem stwierdzenia nieważności decyzji i w zależności od poczynionych ustaleń, wyda stosowne rozstrzygnięcie.
W tych warunkach Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia 10 września 2021 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.