Uzasadnienie
II SA/ Bd 18/07
A. oraz B. J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2006r. nr [...],[...] stwierdzającą na wniosek R. C. działającego w imieniu własnym i z pełnomocnictwa B. P. nieważność decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 2006r. nr [...]. w części dotyczącej ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich pkt 2.5 lit.b w zakresie: " należy zapewnić dostęp do pomieszczenia gospodarczego użytkowanego na terenie działki nr [...] – do działek budowlanych (dot. M.in. działki [...]) oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych".
W piśmie z dnia 20 kwietnia 2006r. R. C. działając z pełnomocnictwa B. P. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 2006r. nr [...]. w części dotyczącej ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich pkt 2.5 lit.b.
Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła A. działając przez ustanowionego sprawie pełnomocnika z żądaniem uchylenia decyzji. Odwołująca się Spółka zarzuciła wydanej decyzji naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez błędne przyjęcie przez organ, że decyzja o warunkach zabudowy w pkt 2.5 lit.b wydana została bez podstawy prawnej. "A." powołując się na § 2 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 sierpnia 2003r. w sprawie nazewnictwa i stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589 ze zm.) stwierdził, że z przepisu tego nie wynika, iż organ wydający decyzję ustanawia na rzecz zainteresowanego służebność gruntową. Decyzja o warunkach zabudowy w zakresie stwierdzonej nieważności nie wkraczała w stosunki cywilnoprawne pomiędzy inwestorem, a właścicielami działek sąsiednich,ale zawiera informację dla inwestora o działaniach niezbędnych w zakresie zapewnienia dojścia i dojazdu umożliwiającego właścicielom nieruchomości sąsiednich dostęp do drogi publicznej. W ocenie odwołującego się celem przepisów nie jest ingerencja w sferę cywilnoprawną zainteresowanych,ale ochrona interesów osób trzecich, a wiec stworzenie takich warunków zabudowy, które umożliwiają zainteresowanym ewentualne uregulowanie takiego dostępu w przyszłości w zakresie dopuszczalnym przez prawo. Nadto odwołujący zarzucił organowi błędne ustalenia stanu faktycznego, gdyż dla działki nr [...] nie został prawnie ustanowiony dostęp do drogi publicznej i nie jest on zapewniony w praktyce. Dojście przez działkę [...] ma szerokość 105 cm, natomiast przez działkę [...] – 180 cm. Właściciel działki [...] nie wyraża zgody na ustanowienie służebności. Przejście przez ta działkę jest zamurowane. Jedyną drogę dojazdową do działki [...] stanowi działka [...], której zamurowanie pozbawi mieszkańców dojazdu, uniemożliwi przeprowadzenie ewentualnej ewakuacji i działań ratowniczo- gaśniczych. Ponadto wykluczy ewentualną możliwość ustanowienia jakiejkolwiek służebności polegającej na prawie przejścia i przejazdu na rzecz działek stanowiących własność gminy.
Na poparcie swojego stanowiska "A." przedłożył:
• pismo z dnia 10 marca 2006r., z którego wynika m.in., że Miasto B. złożyło do Sądu Rejonowego w B. wniosek o ustanowienie służebności gruntowej na działce [...].
• pismo Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] 2002r. zalecające zachowanie przejścia przez działkę [...] z uwagi na zamurowanie drogi na działce [...].
• mapę geodezyjną opisanych działek.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie uwzględniło żądań zawartych w odwołaniu i decyzją z dnia [...] 2006r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wydaną przez siebie w I instancji.
Kolegium podtrzymało stanowisko, że decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 2006r. w części dotyczącej ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich w pkt 2.5 lit. "b" została wydana bez podstawy prawnej w zakresie art. 54 pkt 2 lit. "d" w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ powołując się na § 2 pkt 7 lit. "a" rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) oraz przepis art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyjaśniający pojęcie dostępu do drogi publicznej stwierdził, że możliwość dojazdu do działki poprzez działki sąsiednie powinna być udokumentowana np. poprzez wpis do księgi wieczystej lub umowę z właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości, przez którą ma nastąpić dojazd. Zdaniem Kolegium teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi posiadać dostęp do drogi publicznej. Kolegium zwróciło uwagę na art. 145 § 1 Kodeksu cywilnego dotyczący służebności drogi koniecznej.
Kolegium stwierdziło, że z wypisu rejestru gruntów wynika, iż działka nr [...] obręb [...] położona przy ul. [...] stanowi jako użytek inne tereny zabudowane. Jest to w ocenie organu potwierdzenie okoliczności, że działka [...] nie jest drogą.
W uzasadnieniu organ potwierdził, że w aktach sprawy znajduje się wniosek z dnia 22 września 2004r. J. N. radcy prawnego Zespołu Prawnego Urzędu Miasta B. do Sądu Rejonowego w B. [...] o ustanowienie służebności gruntowej na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]i działkę [...] polegające na prawie przejścia i przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela – użytkownika wieczystego (dzierżawcy najemcy) nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...].
Bezumowne korzystanie z cudzej nieruchomości nie stwarza tytułu, żeby organ I instancji mógł sam ustanowić służebność drogową w decyzji administracyjnej.
Kolegium zwróciło uwagę, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dają podstaw do nakładania na inwestora dodatkowych obowiązków,celem ochrony interesów osób trzecich, należących do właściwości sądu cywilnego w zakresie dostępu do drogi publicznej. Organ dodał, że bez znaczenia jest podnoszona w toku postępowania administracyjnego kwestia wykonywania ograniczonego prawa rzeczowego, czyli służebności. Organ powołując się na wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2003r. sygn. akt SA/Bd 1142/03 stwierdził, że jest to zagadnienie ze stosunków z zakresu prawa cywilnego i podlega zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. 43, poz. 296 ze zm.) kognicji sądu powszechnego.
Na powyższe rozstrzygniecie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnieśli A. oraz B. J. Pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji jako wydanych z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 54 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 27.03. 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik przytoczył na poparcie swojego stanowiska argumenty, które wcześniej podnosił w odwołaniu.
B. J. wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji oświadczył, że zabudowa przyziemia istniejącego traktu komunikacyjnego na działce nr [...] wyrządzi znaczną szkodę właścicielom pawilonu "[...]", odetnie gospodarczą stronę pawilonu utrudniając dostęp i dojazd do działki [...].
W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie zarówno co do zarzutów A. oraz B. J., powołując się na stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji wydanej w II instancji.
Uczestnik postępowania R. C. na rozprawie złożył wniosek z dnia [...] 2007r. o oddalenie skargi stron skarżących.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 - dalej zwaną p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów, stwierdzić należy, że skargi wniesione przez A. oszczy oraz B. J. zasługują na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na okoliczność, że w ramach przeprowadzonego przez organ postępowania nadzwyczajnego o wzruszenie decyzji ostatecznej stwierdzono w części nieważność decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie lokalu usługowo- handlowego. Decyzja ta została wydana w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które zawierają odpowiedni tryb postępowania w przypadku wydawania decyzji o warunkach zabudowy.
Przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy organ ma obowiązek przestrzegania przepisów zawartych w artykułach od 59 do 67 tej ustawy.
Nie wystarczy zatem oprzeć się na postanowieniach przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który określa warunki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy dla przedsięwzięć niebędących inwestycją celu publicznego.
Kluczowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma również art.60 ust. 1 powyższej ustawy, który dopuszcza wydanie decyzji po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.
Argumentacja prawna zawarta w zaskarżonej decyzji co do wadliwości orzeczenia o warunkach zabudowy z uwagi na warunek zawarty w jej pkt 2.5 lit. "b" zasługuje na aprobatę. Nie można w decyzji o warunkach zabudowy orzekać o służebności, gdyż jest to właściwość sądu powszechnego, a nie organów administracji publicznej.
Sąd podziela zatem argumentacje prawna zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Regulacja zawarta w pkt 2.5 lit. "b" decyzji o warunkach zabudowy została wydana bez podstawy prawnej i skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji o warunkach zabudowy, ale nie w określonym zakresie tak jak to uczynił organ, lecz w całości.
Konieczność stwierdzenia w całości nieważności decyzji o warunkach zabudowy w zaistniałym powyżej stanie faktycznym wynika z istoty szczególnego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.
Decyzja o warunkach zabudowy stanowi całość. Wadliwość chociażby jednego z ustaleń skutkuje ponowieniem procedury, na podstawie której doszło do wydania tej decyzji. Decyzja w nowym projekcie powinna uzyskać wymagane prawem uzgodnienia przez właściwe organy na podstawie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Stosownie do art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnień, o których mowa w ust. 4 art. 53, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego,na które przysługuje zażalenie.
Z powyższych względów orzeczono jak sentencji wyroku na podstawie art. 135, 134, 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu i na podstawie art. 200 orzeczono o kosztach postępowania sądowego.