Uzasadnienie
Uchwałą nr LIV/378/2010 z dnia 3 listopada 2010 r. (dalej powoływaną również jako "uchwała") Rada Miejska w Aleksandrowie Kujawskim, działając na podstawie m.in. art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2005 r. Nr 180, poz. 1493 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie" lub "uppwr"), określiła tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Aleksandrowie Kujawskim oraz warunki jego funkcjonowania, które stanowią treść załącznika do niniejszej uchwały.
Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przez Prokuratora Rejonowego w Aleksandrowie Kujawskim, który wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości, zarzucając jej rażące naruszenie art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej powoływanej jako "Konstytucja RP") i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 994 ze zm., prawidłowo: t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 159 ze zm.) oraz art. 9a ust. 15 uppwr w zw. z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283, prawidłowo: t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908, dalej powoływanego również jako "rozporządzenie"), poprzez wskazanie w załączniku do uchwały:
- - w rozdziale I ust. 1-5 kompetencji rady gminy do podejmowania działań na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, zadań Zespołu Interdyscyplinarnego, powołania tegoż Zespołu i grup roboczych, co stanowi nieuprawnione powtórzenie i modyfikację art. 9a ust. 1, 2 i 10, art. 9b ust. 1 i 2 uppwr,
- - w rozdziale II ust. 1 składu Zespołu, co stanowi nieuprawnione powtórzenie i modyfikację art. 9a ust. 3 uppwr,
- - w rozdziale II ust. 2 pkt 3, iż każdy członek Zespołu przed pierwszym posiedzeniem składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz o znajomości przepisów o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienia do nich dostępu osobom nieuprawnionym, co stanowi modyfikację art. 9c ust. 3 uppwr i przekroczenie delegacji z art. 9a ust. 15 uppwr,
- - w rozdziale II ust. 2 pkt 4 przyczyn odwołania członka Zespołu, co stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego, wskazanego w art. 9a ust. 15 uppwr,
- - w rozdziale II ust. 3 pkt 3 przyczyn odwołania przewodniczącego Zespołu, co stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego, wskazanego w art. 9a ust. 15 uppwr,
- - w rozdziale III ust. 1-5 warunków funkcjonowania Zespołu, co stanowi powtórzenie art. 9a ust. 7, 8, 9 i 13 uppwr,
- - w rozdziale III ust. 8 obowiązku uczestniczenia w spotkaniach Zespołu, co stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego, wskazanego w art. 9a ust. 15 uppwr.
W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał ponadto, że z analizy treści załącznika do zaskarżonej uchwały wynika, iż w zdecydowanej większości zawiera on uregulowania stanowiące dosłowne bądź dostosowane do lokalnych realiów powtórzenia lub modyfikacje przepisów ustawy, co powoduje, że zaskarżona uchwała jest swoistą "kopią" ustawy, podczas gdy jej rolą winno być uszczegółowienie aktu prawnego wyższego rzędu. Zaznaczył jednocześnie, że z uwagi na liczne uchybienia zaskarżonej uchwały, zasadnym jest jego wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.
Rada Miejska Aleksandrowa Kujawskiego, przesłała do Sądu odpowiedź na skargę - podzielającą w całości stanowisko strony skarżącej - która została podpisana przez Sekretarza Gminy Miejskiej, nie legitymującego się w przedmiotowej sprawie stosownym upoważnieniem Burmistrza do działania z jego upoważnienia. Pomimo wezwania Sądu do udzielenia odpowiedzi na skargę w przepisanej prawem formie, tj. podpisanej przez osobę upoważnioną do działania w imieniu organu, Rada Miejska nie uczyniła tego, a zatem w konsekwencji nie zajęła stanowiska w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa") w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie: t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713, dalej powoływanej jako "usg"), sąd administracyjny tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalenia.
Zdaniem Sądu z sytuacją istotnego naruszenia prawa w ww. rozumieniu mamy do czynienia w niniejszej sprawie w zakresie uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Podejmowana na podstawie delegacji z art. 9a ust. 15 uppwr uchwała w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stanowi akt prawa miejscowego. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 usg), oznacza, że Rada Miejska Aleksandrowa Kujawskiego uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 9a ust. 15 uppwr. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika, bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia.
Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP w świetle, której organy władzy publicznej zobowiązane są działać w granicach i na podstawie prawa. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i uwzględniała treść delegacji ustawowej.
Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.
W związku z powyższym za niezgodne z normą upoważniającą, należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przepisie upoważniającym, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte aktem wydanym na podstawie normy upoważniającej, ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w nim przepisów sprzecznych z ustawą (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Powyższa konstatacja wynika tak z istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w załączniku do rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych.
Zawarte w tym akcie dyrektywy określają podstawowe zasady tworzenia poprawnej legislacji. Te zaś wyraźnie stanowią, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia) oraz nie powtarza się w nim przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (§ 118 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia). W załączniku do rozporządzenia stanowi się także o sposobie oznaczania przepisów ustawy i ich systematyzacji, przy czym regulacje te znajdują odpowiednie zastosowanie także przy sporządzaniu projektów aktów prawa miejscowego (dział I rozdział 7 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia).
W świetle powyższych kryteriów oceny legalności przedmiotowej uchwały, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, podzielił wszystkie podniesione w skardze zarzuty i uznał, uwzględniając także stwierdzoną z urzędu wadliwość uchwały, iż akt ten należy w całości wyeliminować z obrotu prawnego, jako istotnie naruszający prawo.
Przechodząc do oceny poszczególnych zarzutów skargi, w pierwszej kolejności wskazać należy, iż z mocy art. 9a ust. 15 uppwr rada gminy została upoważniona do określenia w drodze uchwały wyłącznie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Nie stanowi realizacji powyższego upoważnienia ustawowego powielanie w akcie prawa miejscowego przepisów zawartych w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Tymczasem w prawie całym rozdziale I załącznika do uchwały, tj. ust. 1-4 załącznika do uchwały, Rada Miejska Aleksandrowa Kujawskiego zawarła regulacje, które stanowią powtórzenie przepisów ustawowych. I tak, w ust. 1, organ uchwałodawczy niemalże dosłownie powtórzył treść art. 9a ust. 1 uppwr.
Z kolei w ust. 4 powielił regulację wynikającą z art. 9a ust. 2 uppwr, wraz z jej jednoczesnym dostosowaniem do realiów lokalnych. W zakresie ust. 2 i 3, Rada Miejska wprowadziła natomiast regulacje wskazujące na działania i zadania realizowane przez Zespół, stanowiące powielenie i to niedosłowne przepisów art. 9b ust. 1 i 2 uppwr. Odnosząc się zaś do ostatniej z regulacji zawartych w rozdziale I załącznika do uchwały, tj. ust. 5, wskazać należy, że istotne naruszanie prawa w przypadku tego przepisu wiąże się z tym, iż stanowi on nieuprawnioną modyfikację art. 9a ust. 10 uppwr, gdyż prawodawca lokalny w ramach zapisu zawartego w ust. 5 uregulował kwestię tworzenia grup roboczych, wprowadzając niedopuszczalny oraz nieznany uppwr zapis o tworzeniu grup roboczych na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Burmistrzem Miasta, a instytucjami (jednostkami) wymienionymi w rozdziale II pkt 1. Wskazany zapis jest niezgodny z art. 9a ust. 10 uppwr, gdyż w przywołanym przepisie ustawowym kompetencja do tworzenia grup roboczych została przyznana zespołowi interdyscyplinarnemu, i nie przewidziano żadnego uprawnienia w tym zakresie dla Burmistrza Miasta, jak uczyniono to nieprawidłowo w analizowanym ust.
5. W związku z powyższym zarzuty skargi w zakresie zapisów rozdziału I załącznika do uchwały należało uznać za skuteczne i zasługujące na uwzględnienie, gdyż w ramach wskazanych zapisów Rada Miejska powieliła regulacje ustawowe, nie realizując w żaden sposób upoważnienia ustawowego, a dodatkowo w przypadku przepisu określonego w ust. 5 w sposób niedopuszczalny zmodyfikowała regulację ustawową.
Sąd podzielił także argumentację Prokuratora odnośnie nieuprawnionego określenia w rozdziale II ust. 1 załącznika do uchwały, składu Zespołu. Wskazać należy, bowiem że o składzie zespołu interdyscyplinarnego stanowi sama ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, określając podmioty (jednostki), których przedstawiciele obligatoryjnie oraz fakultatywnie wchodzą w jego skład. Ani przepis art. 9a ust. 15 uppwr, ani żaden inny przepis tej ustawy nie upoważnia rady gminy do kształtowania katalogu podmiotów, które tworzą zespół interdyscyplinarny. Pomimo tego Rada Miejska Aleksandrowa Kujawskiego, nie będąc do tego upoważnioną, wskazała w zaskarżonym zapisie załącznika do uchwały, poszczególne jednostki, których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu, dopuszczając się jednocześnie nieuprawnionej modyfikacji regulacji ustawowej określającej skład zespołu interdyscyplinarnego poprzez zindywidualizowanie jednostek, których przedstawicie wchodzą w skład Zespołu (np. wyszczególniła takie jednostki jak: przychodnie rodzinne, czy szkoły podstawowe i gimnazjalne).
Ponadto o wadliwości regulacji zawartej w rozdziale II ust. 1 załącznika do uchwały, stanowi także pominięcie w katalogu członków Zespołu ustalonym na gruncie uchwały, przedstawiciela organizacji pozarządowej - który w świetle regulacji ustawowej jest obligatoryjnym członkiem zespołu, wskazanie na obligatoryjny udział w składzie Zespołu przedstawicieli Sądu Rejonowego w zakresie dotyczącym Wydziału Rodzinnego i Nieletnich i Wydziałów Karnych, którzy to nie zostali wskazany przez ustawodawcę na gruncie uppwr, czy też pominięcie przez Radę Miejską kwestii fakultatywnego udziału prokuratora w składzie zespołu interdyscyplinarnego, na co wskazuje uppwr. Powyższe bezsprzecznie stanowi zatem o ewidentnym przekroczeniu delegacji ustawowej wraz z jej nieuprawnioną modyfikacją, i uzasadnia stanowisko o istotnej wadliwości powyższego zapisu załącznika do uchwały.
Odnośnie zarzutu skargi dotyczącego zapisu zawartego w rozdziale II ust. 2 pkt 3 załącznika do uchwały, zgodnie z którym każdy członek zespołu interdyscyplinarnego, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz o znajomości przepisów o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym, Sąd orzekający w obecnym składzie istotną wadliwość tej regulacji upatruje w okoliczności zobowiązania w analizowanym przepisie jedynie członków Zespołu Interdyscyplinarnego do złożenia ww. oświadczenia, pomijając tym samym członków grup roboczych, którzy na gruncie uppwr również są zobowiązani do zachowania poufności we wskazanym w ustawie zakresie oraz do znajomości odpowiednich przepisów o odpowiedzialności karnej, oraz w okoliczności. odmiennego uregulowania momentu złożenia oświadczeń, gdyż jak wskazała Rada Miejska – każdy członek składa pisemne oświadczenie przed udziałem w pierwszym posiedzeniu, natomiast w myśl art. 9c ust. 3 uppwr – członkowie zespołu oraz grup roboczych składają oświadczenia przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3. Powyższe niewątpliwie wskazuje zatem na zmodyfikowanie regulacji ustawowej, co świadczy o istotnej wadliwości zapisu zawartego w rozdziale II ust. 2 pkt 3 załącznika do uchwały.
Sąd uwzględnił także stanowisko Prokuratora odnośnie wadliwości zapisów zawartych w rozdziale II ust. 2 pkt 4 oraz ust. 3 pkt 3 załącznika do uchwały. W rozdziale II ust. 2 pkt 4 załącznika do uchwały Rada Miejska określiła przyczynę odwołania członka Zespołu. Zgodnie z delegacją ustawową wynikającą z art. 9a ust. 15 uppwr, rada gminy ma kompetencje do określenia w uchwale jedynie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zasadnie wskazał zatem Prokurator, iż upoważnienie ustawowe dotyczy wyłącznie procedury pozbawienia członkostwa, a nie jego przyczyn.
Co więcej, o wadliwości zapisu zawartego w rozdziale II ust. 2 pkt 4 załącznika do uchwały, świadczy także jego nieprawidłowe sformułowanie przy użyciu nieostrego pojęcia, a mianowicie "uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności", które stwarza zbyt dużą dowolność w zakresie stwierdzenia zaistnienia tejże przyczyny. Za wadliwe uznać należy również zapisy z rozdziału II ust. 3 pkt 3 załącznika do uchwały, w ramach których Rada Miejska określiła podstawy odwołania przewodniczącego Zespołu, odwołując się do nieostrego pojęcia "uzasadnionego pisemnego wniosku".
Sąd podzielił ponadto zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowego określenia w rozdziale III ust. 1-5 i ust. 8 załącznika do uchwały warunków funkcjonowania Zespołu. I tak, wskazać należy, iż powielenie regulacji ustawowej z art. 9a ust. 8 uppwr wraz z jej modyfikacją, stanowi określenie przez Radę Miejską w ww. ust. 1, iż Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Burmistrzem Miasta Aleksandrowa Kujawskiego, a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład, co w świetle zapisów załącznika do uchwały obejmuje niezgodnie z uppwr zmodyfikowany krąg podmiotów wchodzących w skład Zespołu, jak również przedstawicieli Kuratorskiej Służby Sądowej, którzy to nie zostali wymienieni przez ustawodawcę w art. 9a ust. 8 uppwr, określającym podmioty, będące stroną porozumień, w oparciu o które działa zespół interdyscyplinarny. Kolejny zapis - zawarty w ww. ust. 2 - powtarza zaś materię uregulowaną już w art. 9a ust. 13 uppwr, dodatkowo modyfikując jego treść w związku z pominięciem przez prawodawcę lokalnego w ust. 2 członków grup roboczych, na których to również wskazał ustawodawca w art. 9a ust. 13 uppwr.
Z kolei w ust. 3 organ uchwałodawczy wadliwie określił, iż zakres zadań realizowanych przez członków ujęty zostanie w porozumieniach zawartych pomiędzy Burmistrzem Miasta Aleksandrowa Kujawskiego, a instytucjami. Ustawodawca nie upoważnił bowiem rady gminy, aby w drodze uchwały upoważniała inne podmioty do określenia zakresu zadań realizowanych przez członków zespołu interdyscyplinarnego, a tym bardziej aby delegowała określenie zakresu tych zadań do porozumień, które miałyby być zawarte pomiędzy Burmistrzem, a bliżej nieokreślonymi instytucjami. Zgodnie z zapisami uppwr, jedyne porozumienia, na podstawie których działać może zespół interdyscyplinarny zawierane są między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta, a podmiotami wchodzącymi w skład zespołu, o których mowa w ust. 3 lub 5 (art. 9a ust. 8 uppwr).
Natomiast zapis zawarty w ust. 4 - dotyczący obsługi techniczno-organizacyjnej Zespołu – niemal dosłownie odpowiada treści art. 9a ust. 9 uppwr, wraz z dostosowaniem tego zapisu do warunków lokalnych. Również zapis określony w ust. 5 dotyczący kwestii częstotliwości odbywania posiedzeń Zespołu, mimo że nieco inaczej sformułowany, swoją treścią odpowiada treści art. 9a ust. 7 uppwr, a tym samym powiela materię ustawową. Odnosząc się natomiast do zapisu sformułowanego w ust. 8, to także w jego przypadku Sąd podzielił stanowisko Prokuratora o istotnej wadliwości tego przepisu wynikającej z braku podstaw do sformułowania przez Radę Miejską na gruncie uchwały obowiązku uczestniczenia w spotkaniach Zespołu, w sytuacji gdy nie upoważniają jej do tego regulacje uppwr. Tylko bowiem przepisy o randze ustawowej mogą stanowić podstawę do nakładania obowiązków, nakazów i zakazów określonego zachowania się w drodze aktu prawa miejscowego, tymczasem w sposób nieuprawniony i bez upoważnienia taki obowiązek dotyczący uczestnictwa w spotkaniach zespołu interdyscyplinarnego, został nałożony zaskarżonym aktem prawa miejscowego. Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu zapisy rozdziału III ust. 1, 2, 3, 4, 5 i 8 załącznika do uchwały nie odpowiadają prawu.
Wskazać należy również na dostrzeżone przez Sąd z urzędu nieprawidłowe oznaczenie i niewłaściwą systematyzację zaskarżonej uchwały. Zgodnie z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio m.in. zasady wyrażone w dziale I rozdziałach 4 i 7 ww. aktu, a więc dotyczących "Układu i postanowień przepisów merytorycznych" i "Oznaczania przepisów ustawy i ich systematyzacji", a także w dziale V (z wyjątkiem § 132) dotyczącym "Projektu aktu wykonawczego (rozporządzenia)".
W świetle powołanych zapisów nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała została w sposób nieprawidłowy skonstruowana. Tekst prawny jest zbudowany na bazie tzw. jednostek podstawowych, charakterystycznych dla poszczególnych przepisów prawa, przyjmujących postać normy prawnej. Jednostkę podstawową tworzy jedno zdanie, w zależności od potrzeb proste lub złożone. W przypadku, gdy normy prawnej nie da się zawrzeć w jednym zdaniu, konstruujemy ją w postaci tekstu powiązanych ze sobą tematycznie i funkcjonalnie zdań. Zdania te należy w odpowiedni sposób oznaczyć jednostkami systematyzacyjnymi. Podstawową jednostką redakcyjną i systematyzacyjną uchwały jest paragraf (§). W obrębie tej samej uchwały zachowujemy ciągłość numeracji paragrafów, nawet w przypadku zastosowania w uchwale metody grupowania jednostek systematyzacyjnych wyższego stopnia, takich jak "dział" i "rozdział". Paragrafy można dzielić na ustępy, ustępy na punkty, punkty na litery, a litery na tiret.
Uchwała może zawierać unormowania sformułowane w formie załącznika, stanowiącego integralną część uchwały. W przypadku zaskarżonej uchwały, Rada Miejska Aleksandrowa Kujawskiego określiła właśnie w załączniku do uchwały tryb oraz sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Aleksandrowie Kujawskim oraz warunki jego funkcjonowania. W jego ramach nie zastosowała jednak podstawowej jednostki redakcyjnej i systematyzacyjnej uchwały jaką jest paragraf, lecz posłużyła się w tym zakresie ustępem, nie zachowując przy tym ciągłości jego numeracji w ramach całości załącznika do uchwały.
Tym samym zaskarżona uchwała - w tym podstawowym obszarze, stanowiącym realizację normy kompetencyjnej z art. 9a ust. 15 uppwr i obejmującym określenie trybu oraz sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania - została nieprawidłowo skonstruowana w zakresie jednostek redakcyjnych i systematyzacyjnych, w tym przede wszystkim nie zachowano w niej ciągłości numeracji w obrębie całego załącznika do uchwały, co niewątpliwie świadczy o wadliwości kontrolowanego w niniejszej sprawie aktu prawa miejscowego.
Wymienione powyżej wady uchwały, polegające w głównej mierze na powielaniu regulacji ustawowych, ich nieuprawnionej modyfikacji, a także na przekraczaniu delegacji ustawowej wynikającej z art. 9a ust. 15 uppwr - w ocenie Sądu – stanowią w świetle treści normatywnej całości zaskarżonej uchwały, o jej istotnej wadliwości. Rację ma Prokurator, że zaskarżona uchwała, zawierając w zdecydowanej większości zapisy, które albo stanowią "kopię" regulacji uppwr, albo ich niedopuszczalną modyfikację, w gruncie rzeczy nie realizuje upoważnienia ustawowego. Z uwagi na to, że wadami tymi dotknięta jest większość zapisów uchwały, stwierdzenie nieważności jedynie tych zaskarżonych spowodowałoby pozostanie w obrocie prawnym szczątkowej, a zarazem niespójnej regulacji, która nie spełniałaby celów, dla których realizacji - zgodnie z art. 9a ust. 15 uppwr - była uchwalona. Poza tym, jak wykazano powyżej, zaskarżona uchwała, w ramach regulacji zawartych w załączniku do uchwały, stanowiących realizację normy kompetencyjnej z art. 9a ust. 15 uppwr, została w sposób nieprawidłowy skonstruowana, gdyż nie zastosowano w niej prawidłowej jednostki redakcyjnej i systematyzacyjnej tj. paragrafu oraz przede wszystkim nie zachowano w niej ciągłości numeracji. Wobec tego, biorąc pod uwagę wszystkie stwierdzone wady zaskarżonej uchwały, zachodziła konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości.
Mając zatem na uwadze wszystkie poczynione uwagi, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.