Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...].09.2014 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B., działając na podstawie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity w Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), nakazał współwłaścicielce budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. P. 6 w B., tj. J. S. demontaż dodatkowych drzwi w lokalu mieszkalnym nr [...], otwieranych na zewnątrz (na korytarz klatki schodowej), w budynku wielorodzinnym usytuowanym na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. P. [...] w Bydgoszczy w terminie do [...].01.2015 r.
Powyższa decyzja wydana została po przeprowadzeniu oględzin w dniu [...].01.2014 r. z których sporządzono protokół i wykonano dokumentację zdjęciową. Oględziny potwierdziły, że w lokalu mieszkalnym nr [...] położonym na parterze budynku dwukondygnacyjnego (czterolokalowego), zamontowane zostały drugie (dodatkowe) drzwi wejściowe, otwierane na zewnątrz mieszkania, czyli na wspólną klatkę schodową. Powyższe roboty budowlane wykonano samowolnie (w 2013 r.), tzn. bez pozwolenia na budowę oraz bez zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej, tj. Prezydenta Miasta B. Ponadto organ I instancji ustalił, iż właścicielem zabudowanej działki o nr ewid. [...] przy ul. P. [...] w B. jest Gmina B., natomiast z ww. nieruchomości wyodrębnione zostały dwa oddzielne lokale mieszkalne wraz z wieczystym użytkowaniem części gruntowej, tj. mieszkanie nr [...] i [...] części gruntowej należy do J. S., a mieszkanie nr [...] (na I piętrze) i [...] części działki do J. N..
Pozostałe dwa lokale mieszkalne znajdują się w zarządzie A. Spółka z o.o. w B. Zdaniem organu przedmiotowe drzwi powodują zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi przechodzących wspólną klatką schodową, powyższe obrazuje załącznik zdjęciowy do protokołu oględzin oraz inne zdjęcia znajdujące się w aktach niniejszej sprawy. Drzwi, przy ich pełnym otwarciu, zajmują prawie całą szerokość spocznika biegu schodowego (różnica pomiędzy szerokością spocznika a skrzydła drzwiowego wynosi tylko 10 cm). Zatem sporne drzwi naruszają warunki bezpieczeństwa ludzi biegu schodowego (różnica pomiędzy szerokością spocznika a skrzydła drzwiowego wynosi tylko 10 cm).
Zatem sporne drzwi naruszają warunki bezpieczeństwa ludzi użytkujących ów budynek mieszkalny oraz warunki przeciwpożarowe, określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz.690, ze zm.), w tym m.in. § 242 ust. 4, który stanowi: "skrzydła drzwi, stanowiących wyjście na drogę ewakuacyjną, nie mogą, po ich całkowitym otwarciu, zmniejszać wymaganej szerokości tej drogi". Natomiast w rozpatrywanym przypadku zmniejszają ową szerokość niemal całkowicie (tj. do 10 cm).
Negatywną opinię na temat montażu omawianych drzwi wyraził również Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w B. w piśmie z dnia [...].06.2014 r., znak: [...], z którego wynika, że w przypadku otwarcia ww. drzwi zablokowana zostaje droga ewakuacyjna znajdująca się na wspólnej klatce schodowej.
W odwołaniu od powyższej decyzji J. S. zakwestionowała jej zgodność z prawem, podnosząc, iż cała klatka schodowa nie spełnia wymagań drogi ewakuacyjnej w związku z czym nie ma podstaw do porównywania do niej zamontowanych przez nią drzwi. Jej zdaniem organ nadzoru budowlanego widząc rażące naruszenie przepisów w postaci zbyt wąskiej klatki schodowej, czyli drogi ewakuacyjnej, która w trakcie niebezpieczeństwa może zagrażać ludzkiemu życiu i zdrowiu, powinien zareagować najpierw w tej sprawie, bowiem w przypadku, gdyby klatka schodowa spełniała minimalne wymagania drogi ewakuacyjnej, zamontowane drzwi nie zawężałyby jej szerokości, czyli nie naruszałyby przepisów.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...].12.2014 r., znak: [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję.
Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowe drzwi wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 i pkt 4, tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach, w tym techniczno-budowlanych zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. W związku z faktem, iż przedmiotowe roboty budowlane zostały już wykonane, to nie wstrzymuje się ich postanowieniem (w oparciu o art. 50 ust. 1), lecz zastosowanie ma art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego, w celu doprowadzenia tychże robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Zwrócono uwagę, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji, jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia przywołał art. 51 ust. 1 pkt 2, który stanowi: "w przypadku wykonania robót budowlanych w sposób o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji, nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania", jednak w sytuacji niewykonania tego obowiązku przez stronę zobowiązaną w ustalonym terminie, organ musiałby wydać po raz drugi taką samą decyzję, co wynika z treści art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, tzn. wydać nakaz rozbiórki przedmiotowych drzwi w związku z czym organ odwoławczy postanowił uchylić zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie orzec na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane oraz art. 138 § 1 k.p.a.
Ustosunkowując się do wniesionego odwołania organ uznał je za nieuzasadnione, podnosząc, że sprawa szerokości istniejącej klatki schodowej (od 1,18 do 1,08 m), która jest nieco mniejsza od minimalnej szerokości (1,20 m) określonej w ww. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to okoliczność, która nie może stanowić przesłanki do ewentualnego zalegalizowania samowolnie zamontowanych drzwi do lokalu nr [...], które prawie całkowicie zachodzą na bieg schodowy owej klatki, który jednocześnie stanowi drogę ewakuacyjną. Organ zauważył, że gdyby nawet ww. bieg schodowy posiadał szerokość 1,20 m, to i tak nie byłoby możliwości montażu dodatkowych drzwi otwieranych na zewnątrz mieszkania (nr [...]), ponieważ droga ewakuacyjna byłaby nadal blokowana (praktycznie nadal by jej nie było) i nadal istniałoby zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi użytkujących wspólną klatką schodową.
Dodatkowo podkreślono jednak, że właściciel lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym może wymienić swoje pierwotne drzwi wejściowe (otwierane do wewnątrz mieszkania) na nowe o lepszych parametrach bezpieczeństwa, w ramach bieżącej konserwacji.
W skardze do Sądu J. S. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego, zarzucając jej naruszenie m.in. art. 9, art. 38 oraz art. 68 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie zagrożenia ludzkiego życia i zdrowia.
Skarżąca podniosła, iż montaż dodatkowej pary drzwi wejściowych do mieszkania był spowodowany tylko i wyłącznie poprawą bezpieczeństwa zamieszkiwania, ponieważ w kamienicy, w której mieszka kilkukrotnie dochodziło do aktów wandalizmu w postaci wyważania drzwi wejściowych do mieszkania.
Ponadto skarżąca wskazała, że w decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dostrzegł, iż klatka schodowa w kamienicy nie spełnia przepisów prawa budowlanego dotyczących drogi ewakuacyjnej, co zagraża ludzkiemu życiu i zdrowiu, lecz nie podjął żadnych czynności mających na celu usunięcie nieprawidłowości, które mogą spowodować, w przypadku zagrożenia, śmierć wielu ludzi.
Analizując całą sprawę, w ocenie skarżącej najbardziej logicznym rozwiązaniem całej sytuacji byłoby wydanie decyzji, mającej na celu przebudowę klatki schodowej w taki sposób, aby spełniała warunki drogi ewakuacyjnej zgodnie z przepisami prawa i dopiero po tej przebudowie można by stwierdzić, czy zamontowane drzwi zwężają szerokość drogi ewakuacyjnej do wartości niedozwolonej prawem i jeśli po ich całkowitym otwarciu, droga ewakuacyjna miałaby odpowiednią szerokość, zważywszy na fakt ochrony życia i zdrowia, logicznym wydaje się wydanie decyzji legalizującej wykonaną samowolę budowlaną.
Powyższe działania [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszają zdaniem skarżącej Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych otwarty w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r. i przyjęty przez Polskę w Warszawie 3 marca 1977 r. (Dz.U. z 1977 r., Nr 38, poz. 167) oraz Konwencję o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzoną w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284), która weszła w życie w stosunku do Rzeczypospolitej Polskiej 19 stycznia 1993 r., a przestrzeganie tych aktów prawnych jest zapewnione w art. 9 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym brak podjęcia odpowiednich czynności w obliczu zagrożenia ludzkiego życia i zdrowia, rażąco narusza m.in. art. 38 i art. 68 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jak również inne obowiązujące przepisy prawa.
W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Podstawą działania organów w tej sprawie były przepisy art. 51 ust. 1 i ust. 7 ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) w oparciu o które nakazano skarżącej demontaż zamontowanych samowolnie dodatkowych drzwi zewnętrznych otwieranych na zewnątrz klatki schodowej stanowiącej część wspólną budynku mieszkalnego wielorodzinnego.
Analiza akt sprawy potwierdza, że zamontowane samowolnie drzwi po ich całkowitym otwarciu zmniejszają szerokość przejścia klatką schodową do 10 cm, co może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia. Przede wszystkim ograniczona do 10 cm szerokość przejścia pozostaje w wyraźnej sprzeczności z szerokością drogi ewakuacyjnej, o której stanowi § 242 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Przepis ten wprowadza określone parametry przejść ewakuacyjnych obliczane proporcjonalnie do ilości osób mogących przejąć przejściem. I tak szerokość poziomych dróg ewakuacyjnych należy obliczać proporcjonalnie do liczby osób mogących przebywać jednocześnie na danej kondygnacji budynku, przyjmując co najmniej 0,6 m na 100 osób, lecz nie mniej niż 1,4 m (ust. 1).
Dopuszcza się zmniejszenie szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej do 1,2 m, jeżeli jest ona przeznaczona do ewakuacji nie więcej niż 20 osób (ust. 2). Wysokość drogi ewakuacyjnej powinna wynosić co najmniej 2,2 m, natomiast wysokość lokalnego obniżenia 2 m, przy czym długość obniżonego odcinka drogi nie może być większa niż 1,5 m (ust. 3). Skrzydła drzwi, stanowiących wyjście na drogę ewakuacyjną, nie mogą, po ich całkowitym otwarciu, zmniejszać wymaganej szerokości tej drogi (ust. 4).
W świetle obowiązujących przepisów prawa, określających wymagania co do szerokości drogi ewakuacyjnej w przypadku otwierania drzwi na zewnątrz mieszkania, w rozpoznawanej sprawie na klatkę schodową, która jest jednocześnie drogą ewakuacyjną dla mieszkańców wyższej kondygnacji budynku wielorodzinnego, dochodzi do prawie całkowitego zagrodzenia przejścia ewakuacyjnego (szerokość 10 cm), co skutkuje zagrożeniem bezpieczeństwa dla życia i zdrowia.
W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania. Organ administracji pierwszej instancji przeprowadził dowód z oględzin, dokumentacji fotograficznej i na tej podstawie ustalił, jakie parametry mają drzwi, których dotyczy sprawa i jaką powierzchnię zajmują po otworzeniu. Ustaleń organu w powyższym zakresie skarżąca nie kwestionuje.
W ocenie Sądu organy administracji zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy, wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy.
Uzasadnione jest stanowisko organów, że zamontowane przez skarżącą dodatkowe drzwi, otwierane na klatkę schodową spowodowały zwężenie drogi ewakuacyjnej, w rozumieniu § 242 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepisy powołanego rozporządzenia dopuszczają możliwość montażu drzwi, otwieranych na zewnątrz mieszkania, pod warunkiem jednak, że rozwiązanie takie nie stoi w kolizji z wymogami bezpieczeństwa ludzi określonymi przepisami dotyczącymi zagrożeń przeciwpożarowych, w szczególności, jeżeli sposób umieszczenia i otwierania zwęża drogę ewakuacyjną.
Na podstawie dowodów zebranych w sprawie organ prawidłowo ustalił, że montaż przedmiotowych drzwi, stanowiących wyjście ewakuacyjne na drogę ewakuacyjną, którą jest klatka schodowa, koliduje z wymogami bezpieczeństwa. Mianowicie dokumentacja fotograficzna obrazuje ich umiejscowienie, a pismo Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w B. z dnia [...] czerwca 2014 r. potwierdza, że sposób otwierania drzwi na zewnątrz powoduje zawężenia szerokości biegu schodów do 10 cm.
W oparciu o powyższe ustalenia organ miał podstawy przyjąć, iż skrzydło drzwi, wychodzących na drogę ewakuacyjną, po ich całkowitym otwarciu zmniejsza wymaganą szerokość drogi ewakuacyjnej, co stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi. Ocena dotycząca zagrożenia bezpieczeństwa, dokonana przez organ, nie jest dowolna.
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji potwierdza jej zgodność z obowiązującym prawem. W przedmiotowej sprawie drzwi zostały zamontowane, a więc roboty budowlane zostały wykonane i nie zachodziła potrzeba ich wstrzymywania. W przypadku powstałej samowoli budowlanej, naturalną konsekwencją było działanie organu polegające na zastosowaniu nakazu wynikającego z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane i wydanie nakazu demontażu drzwi.
W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1196/09, stwierdzono, że przeprowadzenie robót budowlanych, polegających na montażu drzwi wejściowych do lokalu, w sposób naruszający obowiązujące przepisy prawa materialnego, może być weryfikowane przez organ nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy art. 50 i 51 ustawy. Gdy przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia), to organ administracji był władny nakazać inwestorowi doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 Prawa budowlanego.
Nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy argumentacja skarżącej, że sama szerokość klatki schodowej nie odpowiada wymaganiom drogi ewakuacyjnej w zakresie szerokości. Należy przypomnieć, że przedmiotem postępowania były samowolnie zamontowane drzwi otwierane na zabieg schodowy i tylko ten zakres sprawy wyznacza granice postępowania. Sąd nie mógł ocenić legalności wzniesienia całego obiektu budowlanego, ponieważ wykroczyłby takim działaniem poza granice sprawy.
Art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z powołanego przepisu wynika, że determinuje on zakres kognicji sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga bowiem w granicach sprawy, którą w rozumieniu cytowanego przepisu, jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżoną decyzją, wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny są wyznaczone przez granice sprawy administracyjnej. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.
Natomiast niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi oznacza m.in. dokonanie oceny zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze zarzutów i wniosków. Zakres sądowej kontroli wyznacza zatem przedmiot danej sprawy administracyjnej zdeterminowany prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia. Granice orzekania Sądu pierwszej instancji określa sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym. Tak określony w skardze przedmiot zaskarżenia jednocześnie wyznacza wiążące granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Oznacza to, że granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia.
Ustalenie, że wykonane przez skarżącą roboty budowlane naruszyły wskazane przepisy techniczne było wystarczające do zastosowania przez organy nadzoru budowlanego art. 51 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że drzwi w obiektach budowlanych muszą być montowane zgodnie z warunkami technicznymi określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co w rozpoznawanej sprawie nie zostało spełnione.
Nie mogły odnieść zamierzono skutku zarzuty skargi dotyczące naruszenia Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, ale również przepisy art. 38 i art. 68 Konstytucji RP. Skarżąca zapewnienia bezpieczeństwa powinna poszukać w postępowaniu karny lub cywilnym, a nie w łamaniu przepisów ustawy Prawo budowlane.
Wobec powyższego Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.