Uzasadnienie
Nakazem z dnia [...] nr [...] inspektor pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. Oddział w T. w wyniku przeprowadzonej kontroli w zakładzie pracy – spółka M. w T. zobowiązał na podstawie art. 9 pkt 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1362 ze zm.) wskazany podmiot do wydania pracownikom wymienionym w załączniku do nakazu wyszczególnionych w nim środków czystości w terminie do dnia 20 lipca 2007 r.
Po bezskutecznym wysłaniu do spółki M. w dniu 16 sierpnia 2007 r. w trybie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) upomnienia wzywającego ją pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego do wykonania obowiązku wynikającego z powyższego nakazu w terminie 7 dni od daty otrzymania upomnienia, inspektor pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. – Oddział w T. wydał w dniu [...], powołując się na art. 119 § 1 tej ustawy, postanowienie nr [...] o nałożeniu na spółkę grzywny w kwocie 10.000 zł celem przymuszenia w związku z niewykonaniem obowiązku zamieszczając w nim pouczenie o prawie wniesienia na nie zażalenia oraz zgłoszenia zarzutów, stosownie do art. 122 § 3. Powyższe postanowienie doręczono spółce wraz z odpisem tytułu wykonawczego w dniu 2 listopada 2009 r.
W zażaleniu na powyższe postanowienie spółka M. w T. wniosła o jego uchylenie oraz umorzenie postępowania egzekucyjnego z uwagi na niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. Żaląca się podniosła, że wprawdzie nie wykonała nakazu z dnia [...] w całości, to jednak przed otrzymaniem zaskarżonego postanowienia w miarę możliwości w przypadku koniecznych potrzeb zaopatrywała pracowników w niezbędnie środki czystości. Wprawdzie odbywało się to niezgodnie z obowiązującym harmonogramem, lecz przyczyną tego stanu rzeczy jest bardzo trudna sytuacja finansowa spółki związana z jej niewypłacalnością.
Nadto strona podniosła, że obecnie zatrudnia znacznie mniej pracowników niż w dniu wydania nakazu, w związku z czym w zakresie dotyczącym osób, które już nie pracują stał się on bezprzedmiotowy. Zdaniem spółki nałożona grzywna jest niewspółmierna w stosunku do jej sytuacji finansowej oraz okoliczności, że niewykonanie nakazu nie wynikało z jej złej woli, lecz z braku środków finansowych.
W uzasadnieniu zażalenia obszernie przedstawiono trudności ekonomiczne zakładu i ich przyczyny oraz nieskuteczne działania zmierzające do ogłoszenia upadłości i dotyczące procesu restrukturyzacji spółki. Wskazano również, że w aktualnej sytuacji finansowej spółki grzywna nie spełnia swojej funkcji w zakresie przymuszenia jej do wykonania nakazu i dodatkowo pogłębia trudności finansowe firmy z niekorzyścią dla jej pracowników.
Poza tym podniesiono, że przymuszany grzywną obowiązek o charakterze niepieniężnym wobec braku środków finansowych jest niewykonalny.
Nie uwzględniając zażalenia Okręgowy Inspektor Pracy w B. postanowieniem z dnia [...] nr [...] orzekł o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy.
Organ II instancji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że niewykonanie obowiązku określonego w nakazie inspektora pracy, a następnie objętego egzekucją administracyjną stwarza stan bezprawny, jakim jest niewydanie pracownikom należnych środków czystości, zaś egzekucja administracyjna ma na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Organ nie zgodził się ze stwierdzeniem spółki M., że problemy finansowe zobowiązanego powodują niewykonalność obowiązku, o którym mowa w art. 59 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Nadto, według organu częściowe wykonanie obowiązku objętego egzekucją nie może stanowić przesłanki uchylenia postanowienia o nałożeniu grzywny, co wynika a contario z art. 7 § 3 powyższej ustawy. Zmniejszenie zaś liczby uprawnionych do otrzymania środków czystości pracowników nie wpływa na istnienie obowiązku objętego egzekucją.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia dodatkowo wynika, że wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego przekazany został zgodnie z właściwością organowi egzekucyjnemu I instancji.
Spółka M. w T. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w B. wnosząc o jego uchylenie oraz umorzenie postępowania na podstawie art. 59 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z uwagi na niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, którego niewykonanie spowodowało nałożenie grzywny w celu przymuszenia.
Powyższemu postanowieniu skarżąca zarzuciła:
- - naruszenie art. 33 pkt 5 w związku z art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nałożenie grzywny w celu przymuszenia do wykonania czynności niewykonalnej z uwagi na stan niewypłacalności spółki,
- - naruszenie art. 59 § 1 pkt 5 w związku z art. 7 § 3 wymienionej wyżej ustawy z uwagi na okoliczność, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe.
W uzasadnieniu skargi ponowiona została argumentacja odwołania dotycząca zaopatrywania w koniecznych przypadkach w miarę możliwości pracowników w środki czystości oraz niezatrudnieni znacznej części pracowników spośród wymienionych w załączniku do nakazu, co czyni tenże nakaz w stosunku do nich bezprzedmiotowym.
Wskazano nadto, że w aktualnej sytuacji finansowej spółki, która jest przyczyną niewykonania nałożonego obowiązku, wymierzenie grzywny w wysokości 10.000 zł jest nieuzasadnione. Nadto wspomniany obowiązek o charakterze niepieniężnym jest niewykonalny, a jego realizacja pogorszyłaby jeszcze sytuację finansową spółki podobnie jak i utrzymanie w mocy orzeczonej grzywny.
W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w B. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wywodząc, że z uwagi na to, iż zażalenie dotyczyło nałożonej grzywny, nietrafnie strona powołuje się na przepis art. 33 pkt 5 ustawy dotyczący zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji. Zdaniem organu nadto względy finansowe nie mogą stanowić o niewykonalności nakazu, a bezprzedmiotowość postępowania nie zachodzi, skoro nadal zatrudniana jest część pracowników wymienionych w tymże nakazie. Jeśli przedsiębiorca ponosi straty nawet bez swej winy kompensowanie ich kosztem pracowników jest niedopuszczalne. Zastosowanie zaś środka egzekucyjnego jest obowiązkiem organu, co wynika z art. 7 § 1 ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny Bydgoszczy zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc rozpoznając skargę bada, czy zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Uwzględniając skargę wydaje wyłącznie orzeczenie o charakterze kasacyjnym – nie może orzekać o prawach lub obowiązkach stron postępowania, co jest równoznaczne m.in. z brakiem kompetencji do rozstrzygania w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego, o co wnosi skarżąca. Badając legalność kwestionowanego postanowienia sąd stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo p postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) nie jest natomiast związany granicami skargi, to jest zawartymi w niej zarzutami i wnioskami co oznacza, iż władny jest reagować także na niedostrzeżone przez skarżącego jego wadliwości.
Działając w oparciu o powyższy przepis Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Ze względu na to, iż przedmiotem zaskarżenia jest rozstrzygnięcie o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci wymierzenia grzywny w celu przymuszenia, ocenie Sądu podległa prawidłowość wszczęcia postępowania egzekucyjnego, dopuszczalność orzeczenia powyższego środka oraz czy przy ustalaniu wysokości grzywny nie naruszono granic administracyjnego uznania.
Zgodnie z art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucji w administracji (tj. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.), w razie uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Inspektor pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. – Oddział w T. jako wierzyciel obowiązku wynikającego z nakazu z dnia [...], po stwierdzeniu, że doręczone spółce M. upomnienie wzywające do wykonania obowiązku okazało się bezskuteczne, wystawił odpowiadający wymogom określonym w art. 27 wymienionej ustawy tytuł wykonawczy obejmujący nałożony nakazem obowiązek.
Zatem wszczęcie postępowania egzekucyjnego, co nastąpiło wraz z doręczeniem spółce odpisu tytuł wykonawczego oraz postępowania o nałożeniu grzywny, tj. środka egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym (a do takich należy obowiązek wykonania określonych czynności), było uzasadnione.
W myśl sformułowanej w art. 7 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. zasady niezbędności, stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy.
Nałożony pozostającym w obrocie prawnym nakazem obowiązek polegał na wydaniu wszystkim wymienionym w stanowiącym jego integralną część załączniku pracownikom odpowiednich środków czystości. Skarżąca zarówno w skardze, jak i wcześniej w odwołaniu przyznała, że nie zaopatrzyła do dnia 20 lipca 2007 r. pracowników w środki czystości zgodnie z ustalonym harmonogramem, a jedynie czyniła to w przypadkach koniecznych w miarę możliwości. Oznacza to ewentualnie jedynie częściowe i to niewielkim zakresie wykonanie obowiązku. Rację ma organ II instancji, że w takim wypadku nie można mówić o wykonaniu obowiązku w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu, a tym samym niedopuszczalności zastosowania grzywny w celu przymuszenia. Naruszenia zasady niezbędności miałoby miejsce, gdyby nakaz został wykonany przez spółkę w całości.
Pod pojęciem bezprzedmiotowości obowiązku należy rozumieć między innymi sytuację, o której obowiązek przestał być aktualny. Jakkolwiek wobec zwolnienia znacznej liczby pracowników, nakaz w stosunku do nich stracił rację bytu, to jednak – jak wynika ze skargi – nadal spośród uprawnionych do otrzymania środków czystości w stosunku pracy pozostaje 128 osób. Zatem brak było negatywnej przesłanki do wydania postanowienia nakładającego grzywnę w postaci bezprzedmiotowości obowiązku.
Jak słusznie zaznaczył organ II instancji w odpowiedzi na skargę, nie doszło w rozpatrywanej sprawie do naruszenia przez organ egzekucyjny art. 33 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r., gdyż zarzuty, których przepis ten dotyczy są odrębnym od zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny środkiem prawnym, co zresztą wyraźnie wynika z art. 122 § 3 ustawy.
Jakkolwiek brak jest w świetle powyższego, podstaw do podważenia zgodności z prawem zastosowanego środka egzekucyjnego (postanowieniem organu II instancji dodatkowo spełnia wymogi przewidziane w art. 122 § 1 i 2 ustawy), to uchylenie zaskarżonego postanowienia uzasadnione jest dopuszczeniem się przez organ II instancji uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na treść wydanego przezeń rozstrzygnięcia w postaci nieodniesienia się do podniesionego w zażaleniu, obok innych, zarzutu dotyczącego wysokości (niewspółmierności) orzeczonej grzywny.
Zgodnie z art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Stosownie zaś do art. 121 § 2 cyt. ustawy, maksymalna wysokość grzywny w celu przymuszenia nakładana na osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej nie może przekraczać kwoty 25000 zł. W przepisie tym nie precyzuje się dolnej granicy tego środka egzekucyjnego. Z zawartej we wskazanym wyżej art. 7 § 2 ustawy ogólnej zasady stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego wynika, że w sytuacji, gdy ustawodawca pozostawił organowi możliwość swobody co do wysokości grzywny, powinnością organu jest jej odpowiednie wyważenie i uzasadnienie zajętego stanowiska z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy. Ustalając grzywnę w celu przymuszenia organ egzekucyjny powinien kierować się zasadą skuteczności i celowości, a swoje uznanie administracyjne właściwie umotywować.
W sytuacji braku w powyższym zakresie uzasadnienia rozstrzygnięcia w postanowieniu organu I instancji oraz dodatkowo stawiania w zażaleniu zarzutu niewspółmierności grzywny, na organie odwoławczym ciążył obowiązek konwalidowania omawianego uchybienia. Organ II instancji mógł wydać postanowienie o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji tylko wówczas, gdy stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. Poza tym na organie odwoławczym, niezależnie od skontrolowania prawidłowości postanowienia podległego organu, ciążył zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 kpa) obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, a jego realizacja winna znaleźć odzwierciedlenie w wydanym przezeń postanowieniu.
Tymczasem organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia pominął całkowicie kwestię wysokości nałożonej grzywny, co stanowi ewidentne naruszenie art. 77 § 1 i 107 § 3 kpa w związku z art. 126 i 140 kpa (w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), jak i art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r., wskazując jednocześnie na dowolność w ocenie dolegliwości zastosowanego środka egzekucyjnego. Dodatkowo doszło też do naruszenia wyrażonej w art. 11 kpa zasady przekonywania poprzez niewyjaśnienie stronie przesłanek rozstrzygnięcia.
Z przedstawionych wyżej względów uwzględniając skargę, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono, jak w sentencji.
Końcowo nadmienić należy, że kwestia niewykonalności obowiązku określonego w nakazie z dnia [...] nie była przez organ II instancji rozpatrywana, bowiem trafnie przekazał wiążący się z nią wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego – według własności – organowi I instancji. Z kolei z art. 29 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. wynika dla organu egzekucyjnego zakaz badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.