Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w Mogilnie pismem z dnia 17 stycznia 2020 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na uchwałę Nr VI/44/2015 Rady Miejskiej w Strzelnie z dnia 29 maja 2015 roku w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Strzelno - wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie § 4, § 5, § 27 ust. 2, § 32, § 35 oraz § 33.
Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił:
. istotne naruszenie przepisów art. 4 ust. 1 i 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r., poz. 2010) poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i określenia w § 4 załącznika do uchwały, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się przy użyciu środków ulegających biodegradacji w wydzielonych miejscach oraz dotyczyć jedynie nadwozia samochodu,
. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i określenie w § 5 załącznika do uchwały, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie pod warunkiem, że dotyczy drobnych napraw oraz gromadzenia powstających odpadów oraz gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych,
. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i określenie w § 27 ust. 2 załącznika do uchwały, obowiązków przedsiębiorcy odbierającego odpady,
. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i określenie w § 32 załącznika do uchwały, że do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe należy w szczególności: prowadzenie ich na uwięzi, przy czym w miejscach publicznych zwierzęta powinny być zabezpieczone w taki sposób, aby nie stanowiły one uciążliwości i zagrożenia dla otoczenia; niezwłoczne usuwanie zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta z terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; stały i skuteczny dozór nad zwierzętami,
. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i określenie w § 35 załącznika do uchwały, że właściciele nieruchomości powinni kierować się zasadami zmierzającymi do ograniczenia ilości powstawania odpadów komunalnych w sposób enumeratywnie wymieniony,
. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i określenie w § 33 załącznika do uchwały, że na terenach wyłączonych z produkcji rolnej dopuszcza się hodowlę zwierząt gospodarskich w niewielkiej ilości na własne potrzeby
W uzasadnieniu skargi wskazano, że rada gminy przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Zdaniem skarżącego ustawa ta nie przewiduje norm, z których wynikałoby upoważnienie dla lokalnego organu prawotwórczego do sposobu regulacji, jakiego dokonała Rada Gminy w Strzelnie. Nieprecyzyjne jest zamieszczenie określenia "drobne naprawy samochodu" i niezdefiniowanie go. Taka norma w sposób nieuprawiony ogranicza zakres dozwolonych zachowań ingerujących w prawa podmiotowe każdego obywatela. Podobną argumentację skarżący odniósł do regulacji zawartej w § 4 załącznika do uchwały, zgodnie z którą mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się przy użyciu środków ulegających biodegradacji w wydzielonych miejscach oraz dotyczyć jedynie nadwozia samochodu.
Z kolei nakaz natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzę domowe z terenu wspólnego użytku zamieszczony w zaskarżonej uchwale, zdaniem Prokuratora, mieści się w dyspozycji czynów zakazanych wynikających z Kodeksu wykroczeń. Obowiązek wyprowadzania psów na smyczy może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, gdyż regulacje te nie uwzględniają cech i innych uwarunkowań zwierzęcia.
Ponadto zapis zezwalający na hodowlę zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej jedynie w niewielkiej ilości i na własne potrzeby, w ocenie skarżącego jest określeniem nieprecyzyjnym i stwarza wiele problemów interpretacyjnych.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy Strzelno podzielił stanowisko skarżącego, odnośnie przekroczenia ustawowej delegacji w zakresie § 4 i § 5 uchwały dotyczących mycia i naprawy pojazdów.
Odnośnie do § 27 zaskarżonej uchwały, nakładającego na przedsiębiorcę odbierającego odpady co najmniej raz w roku obowiązek dezynfekcji pojemników i kontenerów na odpady, strona przeciwna wyjaśniła, że żaden przepis prawa nie wskazuje, iż jedynym adresatem regulaminu są tylko właściciele nieruchomości zlokalizowanych na terenie danej gminy.
Jeżeli chodzi o § 32 pkt 1 ww. uchwały, organ administracji zauważył, iż zapis nakazujący prowadzanie zwierząt domowych na uwięzi jest dopuszczalny, powołując się przy tym na wyrok WSA w Kielcach z dnia 30 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 778/19 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt II SA/ Kr 957/ 19.
Odnośnie do § 33 ust. 1 zaskarżonej uchwały, dotyczącego hodowli zwierząt gospodarskich w niewielkiej ilości na własne potrzeby oraz § 35 dotyczącego zasad zmierzających do ograniczenia ilości powstawania odpadów komunalnych przez właścicieli nieruchomości, organ gminy podzielił stanowisko skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in.: orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa oraz przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo część zaskarżonego aktu. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej zaznajomienia.
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy należy stosować wraz z art. 91 ust. 1 ustawy samorządowej, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl art. 91 ust. 4 tej ustawy w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano niezgodnie z prawem.
Należy przy tym zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa, które wykraczają poza kategorie naruszeń "nieistotnych", tj. w szczególności polegające na: podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.
Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, która wymaga, by materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu uchwała Nr VI/44/2015 Rady Miejskiej w Strzelnie z dnia 29 maja 2015 roku w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Strzelno. Zaskarżona uchwała weszła w życie 12 czerwca 2015 r. i podlegała ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego.
Delegację ustawową do podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 tej ustawy. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określania szczegółowych zasad postępowania jest zamknięty, to organ może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w przepisie art. 4 ust. 2 mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12).
Przepis ten również nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w sposób inny niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.
Uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego. Określa bowiem zakres obowiązków, jakim podlegają mieszkańcy gminy. Dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, a jej adresatami są osoby określone generalnie. Kontrolowana uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Zaskarżona uchwała mieści się w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie.
Pierwszy zarzut dotyczył przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit d ustawy utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez wprowadzenie w zaskarżonej uchwale ograniczenia możliwości mycia pojazdów samochodowych wyłącznie przy użyciu środków ulegających biodegradacji, w wydzielonych miejscach oraz jedynie w zakresie nadwozia samochodu. Kolejny zarzut dotyczył § 5 załącznika do uchwały, zgodnie z którym naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie pod warunkiem, że dotyczy "drobnych napraw" oraz gromadzenia powstających odpadów oraz gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych.
Podstawą ustawową do uchwalenia tych obowiązków jest art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c, który upoważnia radę do określenia warunków, jakie muszą być spełnione, aby czynności takie były dopuszczalne. W ww. ustawie brak jest norm, z których wynikałoby upoważnienie dla lokalnego organu prawodawczego do regulacji w sposób przedstawiony powyżej. Jak wskazuje WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. II SABd 877/18, w myśl powołanego przepisu organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami.
W ocenie Sądu ustanowienie przepisu, w którym dopuszczalne jest tylko mycie nadwozia samochodu, a w odniesieniu do naprawy, w zakresie drobnych napraw, nie jest zgodne z prawem. Nie zostało to bowiem wprost wskazane w wyżej przywołanym przepisie. Wprowadzając powyższe ograniczenia rada gminy przekroczyła swoje ustawowe kompetencje.
Zasadny okazał się zarzut naruszenia ustawowej kompetencji poprzez określenie w § 27 ust. 2 załącznika do uchwały, obowiązków przedsiębiorcy odbierającego odpady. Powyższe ingeruje bowiem w materię uregulowaną w przepisach rangi ustawowej, bowiem obowiązki przedsiębiorcy odbierającego odpady uregulowane już zostały w art. 9d ust. 1 pkt 1-4 u.c.p.g. i brak było kompetencji Rady Miejskiej do rozszerzania tych obowiązków.
Kolejny zarzut dotyczył zapisu nakazującego obowiązek natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzę domowe z terenu wspólnego użytku. Przepis ten mieści się w dyspozycji art 91 i 145 kodeksu wykroczeń. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) wskazuje w § 115 w zw. z § 143, iż w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w zw. z § 143). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego jest niedopuszczalna i uznawana jest w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa powodujące unieważnienie uchwały.
Obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, do sformułowania których zobowiązana jest rada gminy, określono na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Analiza § 32 zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że wprowadzone w nim zakazy stanowią przekroczenie ustawowego upoważnienia zawartego w ww. przepisie, brak jest bowiem podstawy do nałożenia w regulaminie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązków wyprowadzania ich na uwięzi. Przepis ten nie precyzuje w części dotyczącej prowadzenia zwierząt na uwięzi, o jakie zwierzęta chodzi, zatem posłużenie się ogólnikowym pojęciem "zwierzęcia domowego" było niewątpliwie nieprawidłowe, ponieważ różne są obowiązki związane z utrzymywaniem poszczególnych gatunków zwierząt. Powyższe godzi zatem również w zasadę proporcjonalności.
Zagadnienie dotyczące wyprowadzania zwierząt na uwięzi było przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 13.09.2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12. Na aprobatę zasługuje wyrażone tam stanowisko, nawiązujące do art. 77 Kodeksu wykroczeń i komentarza tego przepisu autorstwa W. Kotowskiego. W myśl tego przepisu: "kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". W Kotowski stwierdza m.in., że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa". Autor komentarza wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa.
Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, niebędące na liście 11 ras psów niebezpiecznych, wykazujące agresywność powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Zdaniem komentatora, trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy (W. Kotowski, komentarz do art. 77 kodeksu wykroczeń, LEX/el 2009). Dalej w przytoczonym orzeczeniu NSA stwierdza, że "Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może zatem w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych.
Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia Regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego". Wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z naruszeniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.
Rada Gminy przekroczyła również swoje uprawnienia dopuszczając hodowlę zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej poprzez użycie nieprecyzyjnych wyrażeń: "hodowla na własne potrzeby" i "niewielka ilość" (w § 33 załącznika do uchwały), przy delegacji ustawowej, do określenia wymagań utrzymania zwierząt gospodarskich i ograniczenia terytorialnego. Ograniczenie posiadania zwierząt gospodarskich na określonych terenach zostało wprowadzone w sposób niezwykle mało precyzyjny, wskazując na "hodowlę na własne potrzeby" i "niewielką ilość", co z pewnością nie spełnia wymogu do określoności i nie wskazuje adresatom norm sposobu zachowania zgodnego z prawem.
Natomiast jeżeli chodzi o określenie zasad, jakimi powinni kierować się właściciele nieruchomości w celu ograniczenia ilości powstawania odpadów komunalnych oraz obowiązków przedsiębiorcy odbierającego odpady (§ 35 załącznika do uchwały), zwrócić należy uwagę, że zarówno u.c.p.g., jak i ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 992) nie wskazują uprawnienia do wprowadzenia ww. regulacji. Zaznaczyć trzeba, że normy prawne mają za zadanie wyznaczanie określonych zachowań, gdyż ich podstawowym celem jest skuteczne oddziaływanie na zachowania społeczne, mają zatem charakter dyrektywalny - nakazują/zakazują określone postępowania, bądź wyznaczają określoną sferę do swobodnej decyzji adresata, ewentualnie wskazują sposób powinnego zachowania, natomiast nie formułują postulatów, zaleceń czy sugestii określonych działań, jakkolwiek niejednokrotnie ich leksykalne sformułowanie może przybierać taka formę.
Dekodowanie znaczenia wypowiedzi sformułowanych z użyciem wieloznacznego wyrażenia "powinni" rodzi trudności, a w konsekwencji prowadzi do niepożądanej wieloznaczności. Stanowi to także naruszenie Zasad techniki prawodawczej. Trzeba mieć na uwadze sankcjonowanie normatywnych wzorów zachowania wyrażonych w przepisach prawnych. Zatem należy w tym zakresie podzielić stanowisko skarżącego zawarte w skardze.
Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność załącznika do uchwały Nr VI/44/2015 Rady Miejskiej w Strzelnie z dnia 29 maja 2015 roku w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Strzelno - w zakresie obejmującym § 4, § 5, §27 ust. 2, § 32, § 33 i § 35.