Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z [...] grudnia 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022.615) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022.2000) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] października 2022 r. znak: [...] o odmowie przyznania N. P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na syna J. P. W motywach uzasadnienia organ wskazał, że odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem, jest ona osobą zatrudnioną w GOPS w P. i obecnie przebywa na urlopie wychowawczym.
N. P. wniosła odwołanie, w którym wyjaśniła, że była zmuszona skorzystać z urlopu wychowawczego z uwagi na stan zdrowia dziecka. W jej ocenie urlop wychowawczy jest szczególną formą urlopu bezpłatnego, a osoba z niego korzystająca winna być uznana za osobę, która zrezygnowała za zatrudnienia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. nie uwzględniło odwołania. W decyzji utrzymującej w mocy orzeczenie organu I instancji organ odwoławczy powołał się na art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie spełniony został warunek do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w postaci legitymowania się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności lub orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wymagający opieki syn wnioskującej o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia [...].11.2020 r. oraz z dnia [...].01.2021 r. zaliczającym ww. do osób niepełnosprawnych do [...].11.2022 r. wraz ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W ocenie organu odwoławczego niespełniona została druga z przesłanek wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., to jest przesłanka rezygnacji z zatrudnienia, która stanowi zasadniczy warunek przyznania tej formy pomocy.
W ocenie organu odwoławczego korzystanie z urlopu wychowawczego nie należy utożsamiać z rezygnacją z zatrudnienia. Organ II instancji wskazał, że z treści przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika wprost, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest uzależnione od rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Natomiast w przypadku osób korzystających z urlopu wychowawczego nie można mówić o rezygnacji z zatrudnienia skoro stosunek pracy nadal trwa, a jedynie o rezygnacji z obowiązku świadczenia pracy za wynagrodzeniem. Organ dodał, że urlop wychowawczy jest rodzajem uprawnienia pracowniczego związanego z rodzicielstwem, którego celem jest umożliwienie sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, przy czym urlop ten przysługuje jedynie pracownikom. Urlop wychowawczy jest zatem uprawnieniem ściśle związanym z pozostawaniem w stosunku pracy. Okres urlopu wychowawczego, w dniu jego zakończenia, wlicza się także do okresu zatrudnienia, od którego zależą uprawnienia pracownicze.
Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem, że pozostawanie na urlopie wychowawczym i związany z tym faktyczny brak wykonywania pracy i otrzymywania wynagrodzenia, stanowi rezygnację z zatrudnienia.
N. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] grudnia 2022 r. nr [...] o odmowie przynania swiadczenia pielegnacyjnego z tytułu opieki nad niepenosprawnym synem. W skardze zarzuciła:
- 1) obrazę przepisów prawa materialnego – art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. poprzez błedną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wyrażajace się w niewłaściwym przyjęciu, że rezygnacja z zatrudnienia uprawniając do świadczenia pielegnacyjnego powinna być równoznaczna z nieistnieniem stosunku pracy, a tym samym, że skorzystanie z urlopu wychowawczego nie stanowi takiej rezygnacji z zatrudnienia;
- 2) obrazę przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu skargi skarżąca nie zgodziła się z wykładnią art. 17 ust. 1 u.ś.r. dokonaną w zaskarżonej decyzji. Powołała się na rozbieżność w orzecznictwie sądów w zakresie stosowania art. 17 ust. 1 u.ś.r. w przypadku osób przebywających na urlopie wychowawczym, a ubiegających się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca opowiedziała się za tą linią orzeczeń, w których wskazano, że osoba przebywająca na urlopie wychowawczym spełnia warunek rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Skarżąca przywołała orzeczenia sądów na poparcie swojego stanowiska. Stanowisko skarżąca wzmocniła tym, że Rzecznik Praw Dziecka wystąpił 13 kwietnia 2021 r. do NSA z wnioskiem o podjęcie uchwały wyjaśniającej przepisy, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczące uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego. Dodała, że Rzecznik przychylił się w wystąpieniu do linii orzeczniczej sądów, zgodnie z którą przebywanie na urlopie wychowawczym wypełnia przesłankę rezygnacji z wykonywania pracy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać trzeba, że sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021r. poz. 2095) jeżeli przewodniczący uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku ani w siedzibie sądu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli nie sprzeciwiają się temu strony lub uczestnik postępowania. Zarządzeniem z 27 lutego 2023 r. Przewodniczący Wydziału II skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym poinformowano strony, które nie zgłosiły sprzeciwu.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492).) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615, powoływanej dalej jako "u.ś.r."), a w szczególności art. 17 tej ustawy.
W sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym synem, który na dzień wydania decyzji organu I instancji legitymował się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia [...].11.2020 r. oraz z dnia [...].01.2021 r. zaliczającym go do osób niepełnosprawnych do [...].11.2022 r. wraz ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Za pismem z dnia 20 stycznia 2023 r. skarżąca przesłała do Sądu orzeczenie o niepełnosprawności syna z [...].12.2022 r. w którym zaliczono syna do osób niepełnosprawnych ze wskazaniami do [...].12.2023 r.
Bezsporne w sprawie również jest to, że w okresie od [...].11.2021 r. do [...].11.2022 r. skarżąca przebywała na urlopie wychowawczym, co miało miejsce w trakcie złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz w trakcie wydania decyzji organu I instancji. Do wniosku załączone zostało "Zaświadczenie o nieobecności w pracy" z [...].10.2022 r., z którego wynika, że od [...].01.2012 r. skarżąca była zatrudniona w pełnym wymiarze na etacie jako pracownik socjalny w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w P. na stanowisku pracownika socjalnego. W okresie od [...].08.2019 r. do [...].08.2020 r. przebywała na urlopie macierzyńskim.
Następnie, w okresie od [...].09.2020 do [...].09.2020 nieobecna była w pracy z powodu opieki. Od [...].09.2020 do [...].09.2020 miała zwolnienie chorobowe, a od [...].10.2020 do [...].10.2020 nieobecna była w pracy z powodu opieki. Od [...].10.2020 do [...].10.2021 przebywała na zwolnieniu chorobowym. Następnie rozpoczęła od [...].11.2021 r. do [...].11.2022 r. urlop wychowawczy.
Spór w sprawie dotyczy możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w okresie przebywania przez pracownika na urlopie wychowawczym. Kwestia ta była już wielokrotnie oceniana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który aktualnie prezentuje jednolite stanowisko, że w trakcie korzystania z urlopu wychowawczego trwa stosunek prawny będący podstawą zatrudnienia, a tym samym korzystanie z urlopu wychowawczego nie wypełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. (vide: wyrok NSA z 8.05.2013 r., I OSK 2250/12; wyrok NSA z 8.02.2017 r., I OSK 1703/15; wyrok NSA z 2.06.2017 r., I OSK 572/16; wyrok NSA z 10.08.2020 r., I OSK 467/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 17 u.ś.r. stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które w celu sprawowania opieki "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Okoliczność, że skarżąca przebywając na urlopie wychowawczym "nie wykonuje pracy", nie oznacza jeszcze, że jest z tego powodu uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego. Także utrata dochodu będąca skutkiem uzyskania prawa do urlopu wychowawczego nie jest tożsama z utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przepis art. 3 pkt 22 u.ś.r., definiując pojęcie "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", zawiera szczegółowe wyliczenie stosunków prawnych, na podstawie których praca może być wykonywana. Przepis ten wiąże pojęcie "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" z określonymi stosunkami prawnymi, nie zaś z okolicznościami faktycznymi, takimi jak wykonywanie pracy czy uzyskiwanie wynagrodzenia (wyrok NSA z 29.04.2020 r. I OSK 2425/10; wyrok NSA z 2.06.2017 r., I OSK 572/16; wyrok NSA z 10.08.2020 r., I OSK 467/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skład Sądu w całości podziela stanowisko NSA zaprezentowane w wyroku z dnia 8.02.2022 r. I OSK 1036/21, że istota świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 u.ś.r. polega na tym, że jest ono adresowane wyłącznie do tych osób, których źródłem utrzymania jest wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z którego muszą zrezygnować z uwagi na konieczność sprawowania opieki lub niepodejmowanie zatrudnienia z tego powodu. Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną (zob. np. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 324/21, LEX nr 3284038). W przypadku osoby, która uzyskała prawo do urlopu wychowawczego skutkuje to jedynie utratą dochodu, czego nie można utożsamiać z utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 889/21, LEX nr 3244084). Nie sposób bowiem uznać, aby osoba przebywająca na urlopie wychowawczym, a więc pozostająca w zatrudnieniu, spełniała jednocześnie warunek rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Osoba korzystająca z urlopu wychowawczego pozostaje w zatrudnieniu, chociaż nie świadczy pracy i nie otrzymuje wynagrodzenia, zawieszenie obowiązków i uprawnień w tym zakresie ma jednak charakter czasowy. Skoro w trakcie korzystania z urlopu wychowawczego trwa stosunek prawny będący podstawą zatrudnienia, to nie można się zgodzić, że stan ten stanowi rezygnację z zatrudnienia, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. (zob. wyrok NSA z 21 października 2021 r., sygn. akt I OSK 687/21 i powołane w nim orzecznictwo, CBOSA oraz wyrok NSA z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1703/15, LEX nr 2255884).
Na aprobatę zasługuje również stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z 25 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1472/20, że dla ustalenia, czy spełniona została ustawowa przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. niepodejmowanie zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, istotne jest czy osoba starająca się o świadczenie rodzinne nie pozostaje w zatrudnieniu lub nie wykonuje innej pracy zarobkowej w rozumieniu definicji z art. 3 pkt 22 u.ś.r., czyli nie pozostaje w jednym ze stosunków prawnych wskazanych w art. 3 pkt 22. Stwierdzenie istnienia takiego stosunku prawnego, niezależnie od jego zakresu, powoduje, że przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie została spełniona. W obowiązującym stanie prawnym ustawodawca nie dopuszcza możliwości pozostawania opiekuna w jakimkolwiek stosunku zatrudnienia, czy stosunku prawnym dotyczącym innej pracy zarobkowej. Ocenę prawną wyrażoną w ww. wyrokach, Skład Sądu, orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.
Skoro skarżąca przebywa na urlopie wychowawczym, a więc jest osobą zatrudnioną, choć pracy faktycznie nie wykonuje oraz nie otrzymuje wynagrodzenia, to nie spełnia warunku rezygnacji z zatrudnienia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. A to oznacza, że nie może jej zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem.
Podobne jest stanowisko doktryny. Celem urlopu wychowawczego jest stworzenie pracownikowi korzystnych warunków do sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem w sytuacji istnienia trudności w łączeniu obowiązków opiekuńczych z obowiązkami zawodowymi. Urlop ten jest uprawnieniem ściśle związanym z pozostawaniem w stosunku pracy, z którego może skorzystać wyłącznie osoba mająca status pracownika (vide: E. Maniewska, [w:] E. Maniewska, K. Jaśkowski, Komentarz aktualizowany do Kodeks pracy, Lex/el. 2021, uwagi do art. 186-1868; K. Rączka [w:] M. Gersdorf, M. Raczkowski, K. Rączka, Kodeks pracy. Komentarz, wyd. III, uwagi do art. 186 i nast.). Skoro zatem w trakcie korzystania z urlopu wychowawczego trwa stosunek prawny będący podstawą zatrudnienia, to nie można twierdzić, że stan ten stanowi rezygnację z zatrudnienia, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. (por.: wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., I OSK 2250/12; wyrok NSA z dnia 8 lutego 2017 r., I OSK 1703/15; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2017 r., I OSK 572/16.).
Powyższe zapatrywanie, wyprowadzone z gramatycznej wykładni art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r., nie pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni celowościowej. Wsparcie finansowe państwa dla osób opiekujących się niepełnosprawnymi dziećmi przybiera zróżnicowane formy, a ich wybór pozostawiony jest osobom zainteresowanym. W przypadku osób pozostających w zatrudnieniu mogą one skorzystać z urlopu wychowawczego o wydłużonym okresie, w czasie którego opłacane są składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz zdrowotne, a w rodzinach uzyskujących dochód na osobę określony w art. 4 ust. 1 u.ś.r. wypłacany jest też dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego. Świadczenie pielęgnacyjne ma inny charakter i jest skierowane do osób, które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub też rezygnują z tych form aktywności zawodowej. Celem tego świadczenia jest wsparcie osób, które, pomimo możliwości pozostawania w zatrudnieniu, rezygnują z niego bądź go nie podejmują ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą.
Osoby te nie pozostają zatem w zatrudnieniu, a świadczenie pielęgnacyjne oprócz środków utrzymania zapewnia świadczeniobiorcy opłacanie składek na ubezpieczenie emerytalne, rentowe oraz zdrowotne. Tak więc, mimo że z faktycznego punktu widzenia zbliżone są do siebie sytuacje osób korzystających z urlopu wychowawczego w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem i rezygnujących z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, to w zakresie kluczowej przesłanki owych uprawnień, a więc pozostawania lub niepozostawania w zatrudnieniu, ich sytuacja prawna jest diametralnie różna. Nie daje to podstaw do zaakceptowania stanowiska, że celem powyższych regulacji jest zrównanie uprawnień obu grup i objęcie świadczeniem pielęgnacyjnym także osób pozostających w zatrudnieniu, tylko z tego względu, że przebywając na urlopie wychowawczym nie wykonują pracy i nie uzyskują w tym okresie wynagrodzenia.
W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, organy przeprowadziły właściwie postępowanie dowodowe i prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, jak również prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.