Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...].07.2022 r., znak: [...] Prezydenta M. T. umorzono postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego na A. K. wszczęte na podstawie wniosku z dnia [...].05.2022 r. i jednocześnie odmówiono przyznania I. S. prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na rzecz A. K.. W ocenie organu I instancji wnioskowany dodatek do zasiłku rodzinnego nie mógł być przyznany stronie ze względu na fakt, iż ww. nie jest żadnym z podmiotów wymienionych w art. 11a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Decyzją z dnia [...].09.2022 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję z dnia [...].07.2022 r., znak: [...] organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swej decyzji Kolegium wskazało, iż należy wyjaśnić, czy dziecko, którego rodzice zmarli, przebywało przed przybyciem po [...].02.2022 r. do Polski w pieczy zastępczej, bowiem wówczas zastosowanie miałby art. 26 ust. 4a ustawy z dnia [...] marca 2022 r. o pomocy obywatelom [...] w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Zgodnie z tym przepisem, w postępowaniach o przyznanie świadczeń i dofinansowania, o których mowa w ust. 1, w imieniu i na rzecz opiekuna tymczasowego, o którym mowa w art. 25 ust. 7 zdanie trzecie, wnioski o świadczenia i dofinansowanie składa i działa w tych postępowaniach wyłącznie starosta lub upoważniony przez niego pracownik jednostki organizacyjnej powiatu.
Ponadto wyjaśnić należy, czy opiekun tymczasowy dziecka jest osobą samotnie je wychowującą w rozumieniu art. 3 pkt 17a przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tym samym organ I instancji został zobowiązany do określenia, czy odwołująca spełnia przesłanki do otrzymywania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Organ I instancji miał ustalić jak funkcjonowało dziecko na terytorium [...] przed przekroczeniem granicy z [...], tj. czy przebywało w pieczy zastępczej, jaki jest status osoby wnioskującej o przyznanie dodatku i rozważyć czy w sprawie spełnione są przesłanki do uzyskania wnioskowanego dodatku.
W wyniku powyższego, wnioskodawczyni w dniu [...].11.2022 r. złożyła przed organem I instancji oświadczenie, że nie jest opiekunem tymczasowym będącym osobą, o której mowa w art. 25 ust. 7 zdanie trzecie ustawy z dnia [...].03.2022 r. o pomocy obywatelom [...] w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa.
Decyzją z dnia [...] listopada 2022 r., znak: [...] Prezydent M. T., działając na podstawie art. 1, art. 2 pkt 1, art. 3 pkt 1, 2, 4, 10, 11, 16, 17a, 24, art. 4 ust. 2, art. 5, art. 6 ust. 1, art. 8, art. 1 1a, art. 23 ust. 1 i 2, art. 24 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 615), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466), § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 13 sierpnia 2021 roku w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2021 r., poz. 1481) oraz art. 104, art. 105 § 1, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), art. 25, art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 z późn. zm.), orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego na A. K., wszczętego na podstawie wniosku z dnia [...].05.2022 r. w okresie od [...].05.2022 r. do [...].07.2022 r. oraz od [...].10.2022 r. do [...].10.2022 r. Ponadto orzekający organ orzekł o odmowie przyznania prawa do zasiłku rodzinnego na rzecz A. K. w okresie od [...].08.2022 r. do [...].09.2022 r. oraz o odmowie przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka na rzecz: A. K. Organ I instancji odmówił przyznania Skarżącej prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka na rzecz A. K., ponieważ nie jest ona żadnym z podmiotów wymienionych w art. 11a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Ponadto, organ I instancji ponownie dokonał przeliczenia dochodu rodziny w okresie zasiłkowym 2021/2022. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w dniu [...].08.2022 r. skarżąca złożyła oświadczenie, w którym podała dochód A. K., z tytułu zatrudnienia w firmie "[...]" za lipiec 2022 r. w wysokości [...] zł. Tym samym, miesięczny dochód rodziny wyniósł [...] zł za lipiec 2022r. Kryterium dochodowe rodziny wynosi [...] zł, a co za tym idzie, organ I instancji orzekł, że miesięczny dochód rodziny przekracza kryterium dochodowe o kwotę [...]zł. W związku z powyższym organ orzekł o odmowie przyznania prawa do zasiłku rodzinnego na rzecz A. K. w okresie od [...].08.2022 r. do [...].09.2022 r.
W odwołaniu od powyższej decyzji I. S. podniosła tożsame argumenty jak w odwołaniu z dnia [...].08.2022 r. Ponadto, strona zakwestionowała doliczenie dochodu A. K. uzyskanego z tytułu zatrudnienia od [...].06.2022 r. do [...].08.2022 r. na niepełny etat jako pracownika młodocianego w okresie wakacji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r., znak: [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium uznało za prawidłowe rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie, iż opiekun tymczasowy, którym to jest Skarżąca, ustanowiony na podstawie art. 25 u.p.o.u. nie jest żadnym z podmiotów wymienionych w wyżej cytowanym art. 11a ust. 1 u.ś.r., tym samym należało odmówić Skarżącej przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka na rzecz A. K..
Na podstawie informacji zawartych w odwołaniu oraz analizowanych akt sprawy, organ odwoławczy stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że zasady przyznawania zasiłków rodzinnych regulują przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Co do zasady za dochód uznaje się zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych:
. przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b. art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1509, z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne,
. dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne,
. inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych - wskazane w art. 3 pkt 1 lit c) u.ś.r.
Warunkiem nabycia prawa do zasiłku rodzinnego jest przede wszystkim uzyskanie dochodu w wysokości przewidzianej przepisami prawa. Wskazuje o tym bezpośrednio regulacja art. 5 ust. 1 i 2 u.ś.r. Przywołany przepis stanowi, że zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty [...]zł. W przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty [...]zł.
Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że dochodem rodziny jest suma dochodów członków rodziny (art. 3 pkt 2 u.ś.r.). Natomiast dochód członka rodziny - oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4c (art. 3 pkt 2a u.ś.r.). Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 23 lit. c u.ś.r. o utracie dochodu możemy mówić m.in. w sytuacji utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zaś o uzyskaniu dochodu stanowi art. 3 pkt 24 lit. c u.ś.r. zgodnie z którym, uzyskanie dochodu oznacza m.in. uzyskanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Jednocześnie Kolegium wskazało, iż ustawodawca przewidział sytuację przeobrażeń w strukturze dochodów rodziny, osoby uczącej się, dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, które winny być uwzględnione w celu ustalenia dochodu zbliżonego do dochodu faktycznie uzyskiwanego (art. 5 ust. 4 - 4c u.ś.r.).
Zmiany te mogą polegać bądź to na nabyciu, bądź utracie dochodu.
Wskazano też, że zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych warunek osiągnięcia dochodu w miesiącu następującym po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, nie jest jedynym warunkiem doliczenia dochodu uzyskanego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczeń rodzinnych. Jest to warunek pierwszy. Drugim warunkiem wynikającym z art. 5 ust. 4b u.ś.r. jest warunek kontynuacji uzyskiwania dochodu osiągniętego zgodnie z warunkiem pierwszym także w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych. Oznacza to, że uzyskiwanie dochodu określonego rodzaju musi być kontynuowane w okresie świadczeniowym, na który jest ustalane prawo do świadczeń rodzinnych. Kontynuacja ta musi mieć miejsce także w miesiącu, w którym organ wydaje decyzję ustalającą prawo do świadczenia (m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 lutego 2019 r., sygn. akt 1434/18).
Jak wynika ze świadectwa pracy z dnia 31 sierpnia 2022 r. załączonego przez skarżącą do odwołania z dnia 1.12.2022 r. Alona Kvash była zatrudniona jedynie w okresie od 28.06.2022 r. do 31.08.2022 r., zatem na dzień wydania zaskarżonej decyzji, tj. [...].11.2022 r. A. K. nie uzyskiwała dochodu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji powołał się na oświadczenie Skarżącej z dnia [...].08.2022 r., jednak w przekazanych aktach sprawy brak takiego dokumentu oraz jakiegokolwiek innego, który potwierdzałby uzyskanie dochodu i jego wysokość przez A. K.. Organ I instancji przeliczając ponownie dochód A. K. nie ustalił w jakim okresie A. K. uzyskała dochód oraz czy i kiedy doszło do jego utraty.
Sytuacja ta w ocenie Kolegium wskazuje na potrzebę uzupełnienia postępowania w znacznej części, a to z kolei nakłada na organ odwoławczy obowiązek uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji w uzasadnieniu decyzji konkretnie wskaże na sposób wyliczenia wysokości dochodu rodziny, w tym: jakie składniki dochodu uwzględnił przy wyliczeniu dochodu rodziny Strony, z uwzględnieniem przepisów o dochodzie utraconym i uzyskanym.
W sprzeciwie do Sądu I. S. wyraziła niezadowolenie z treści decyzji organu odwoławczego i opisała trudną sytuację rodzinną i materialną swoją oraz A. K., wskazując, że jest siostrą, przy czym rodzice nie żyją, a opiekunem tymczasowym została z powodu podeszłego wieku dziadków, którzy pozostali w C..
W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, a także wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492).
Według art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), od decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Z istoty sprzeciwu wynika, że nie jest on środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny, a Sąd nie ma podstaw prawnych, aby odnosić się do podnoszonych w skardze zarzutów merytorycznych. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Szersza kontrola sądowa jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2019 r. II OSK 3517/18 i z 7 grudnia 2017 r. II OSK 3001/17, dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obie zdefiniowane w tym przepisie przesłanki muszą wystąpić łącznie. Odstępując zatem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy - poprzez wydanie decyzji kasacyjnej - organ odwoławczy zobligowany jest do wskazania jakie przepisy postępowania i w jaki sposób naruszył organ I instancji oraz jakich okoliczności nie wyjaśnił, a równocześnie do wykazania, że ich wyjaśnienie ma istotny (a nie jakikolwiek) wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania przez organ w praktyce sprowadza się do zakwestionowania dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, przy czym w przypadku decyzji kasacyjnej oprócz wskazania w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych przepisów postępowania, organ ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy, rozumiany jako istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym zarzuconym organowi I instancji, a orzeczeniem tego organu. Ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Organ powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, tj. wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że mogły kształtować lub współkształtować treść kwestionowanej w sprawie decyzji.
Dopiero stwierdzenie, że to naruszenie organu mogło mieć wpływ na wynik sprawy daje możliwość wskazania, czy ten wpływ był istotny, czy też nie. Jeśli nie był istotny, to organ odwoławczy dysponuje narzędziem w jakie wyposaża go art. 136 k.p.a. (w postaci uprawnienia do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję). Takie działanie organu odwoławczego pozwala na uniknięcie stosowania art. 138 § 2 k.p.a. i umożliwia wydanie rozstrzygnięcia bez konieczności ponownego kierowania sprawy do organu I instancji.
Ocena objętej sprzeciwem decyzji SKO przeprowadzona w zakresie wyznaczonym przez art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 Kpa doprowadziła do jego uwzględnienia, gdyż na tym etapie, w ocenie Sądu nie zaistniały przyczyny uzasadniające wydanie przez organ odwoławczy decyzji o takim charakterze.
Ustalając sytuację dochodową rodziny odwołującej Kolegium wskazało na świadectwo pracy z dnia [...] sierpnia 2022 r. załączone przez skarżącą do odwołania z dnia [...].12.2022 r., z którego wynika, że A. K. była zatrudniona jedynie w okresie od [...].06.2022 r. do [...].08.2022 r., zatem na dzień wydania zaskarżonej decyzji, tj. [...].11.2022 r. A. K. nie uzyskiwała dochodu. W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej organ powołał się na oświadczenie Skarżącej z dnia [...].08.2022 r., jednak jak zwróciło uwagę Kolegium - w przekazanych aktach sprawy brak takiego dokumentu oraz jakiegokolwiek innego, który potwierdzałby uzyskanie dochodu i jego wysokość przez A. K., a organ I instancji przeliczając ponownie dochód A. K. nie ustalił w jakim okresie A. K. uzyskała dochód oraz czy i kiedy doszło do jego utraty.
Organ odwoławczy nie podjął natomiast próby uzyskania dokumentu na który powołuje się organ I instancji ani nie zwrócił się do strony w celu ustalenia czy A. K. uzyskała dochód na dzień wydania decyzji z 15. 11.2022r. uznając, że ta okoliczność ma wpływ na wysokość dochodu. Podjęcie natomiast tych czynności uzasadnione było treścią art. 136 k.p.a.
Wyliczenie wysokości dochodu rodziny z uwzględnieniem przepisów o dochodzie utraconym i uzyskanym, nie wskazuje na potrzebę uzupełnienia postępowania w znacznej części, zwłaszcza w sytuacji gdyby nie było potrzeby doliczania dochodu uzyskanego w sposób wskazany przez organ, a to z kolei nie nakłada na organ odwoławczy obowiązku uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W tych warunkach sposób wyliczenia dochodu rodziny, wymagający ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego, który legł u podstaw wydania przez SKO decyzji kasacyjnej, nie wpisuje się w dyspozycję normy prawa procesowego (art. 138 § 2 Kpa) zastosowanej w sprawie przez SKO. Jak już wyżej wyjaśniono, zastosowanie tej regulacji ogranicza się wyłącznie do kontrolowanych decyzji, przy wydawaniu których stwierdzono naruszenie przepisów postępowania przy jednoczesnym przekroczeniu możliwości zastosowania art. 136 k.p.a. Takich przesłanek Kolegium nie wykazało, wywodząc wyłącznie konieczność ponownego wyliczenia wysokości dochodu rodziny, z uwzględnieniem przepisów o dochodzie utraconym i uzyskanym, co nie wskazuje na potrzebę uzupełnienia postępowania w znacznej części.
Niewyjaśnienie kwestii nie mających istotnego wpływu na wynik sprawy lub też kwestii, które organ II instancji może ustalić we własnym zakresie, wyklucza zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Inaczej ujmując, uchybienie przepisom postępowania, nawet jeśli miało miejsce i jest bezsporne, a sprawa wymaga dodatkowych, ale nie kluczowych dla końcowego załatwienia sprawy wyjaśnień, wyłącza zastosowanie art. 138 § 2 Kpa.
Reasumując, w ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nic nie stało na przeszkodzie, aby organ odwoławczy, jeśli dostrzegł podane braki w zgromadzonym materiale dowodowym, uzupełnił je w sposób przewidziany w procedurze administracyjnej. Następnie, po dokonaniu wszechstronnej oceny materiału dowodowego, należało wydać rozstrzygnięcie merytoryczne lub gdyby po uzupełnieniu materiału dowodowego wystąpiło zagrożenie naruszenia zasady dwuinstancyjności zastosować art. 138 § 2 k.p.a.
Dodatkowo należy wytknąć organowi odwoławczemu, że uchylił decyzję organu I instancji w części obejmującej akceptację rozstrzygnięcia tego organu tj. w zakresie zaistnienia przesłanek do odmowy przyznania dodatku do zasiłku.
Stosownie do powyższego, Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu objętej sprzeciwem decyzji organu II instancji.