Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczyz 13 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 195/20

Uzasadnienie

Wnioskiem z [...] lipca 2018 r. M. B. i E. K. (skarżące) zwróciły się do Starosty [...] o zwrot wywłaszczonej w dniu [...] listopada 1963 r. części nieruchomości, położonej w B. przy ul. [...], zapisanej w dacie wywłaszczenia w księdze wieczystej kw nr [...], oznaczonej wtedy jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,0442 ha, a obecnie stanowiącej w obrębie [...] części działek o numerach [...] o pow. 0,0925 ha (zapisanej w księdze wieczystej BY1B/00065129/0) oraz [...] o pow. 0,3292 ha (zapisanej w kw BY1B/00065130/0).

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], Starosta [...] odmówił zwrotu części nieruchomości, położonych w B. przy ul. [...], oznaczonych aktualnie w obrębie [...] jako części działek o numerach [...] (powierzchnie i numery ksiąg wieczystych jw.), wywłaszczonych w dniu [...] listopada 1963 r. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył ustalenia dotyczące okoliczności przeniesienia na Państwo Polskie własności nieruchomości oznaczonej w 1963 r. numerem ewid. [...], przez poprzednika prawnego skarżących C. W., mocą aktu notarialnego [...] z dnia [...] listopada 1963 r., w następstwie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] listopada 1963 r. Zgodnie z uzasadnieniem tej decyzji część nieruchomości położonej przy ul. [...], zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej, przeznaczona jest pod budowę osiedla mieszkaniowego. Wywłaszczona w 1963 r. część nieruchomości stanowi obecnie części działek [...] Organ przytoczył treść art. 137 ust. 1, art. 216 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.

Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm. – dalej "u.g.n.") oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11 i powstałe na jego kanwie orzecznictwo sądowoadministracyjne. Stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie cel wywłaszczenia nieruchomości został określony ogólnie, a nadto nie zachowały się dokumenty wywłaszczeniowe szczegółowo cel wywłaszczenia spornej nieruchomości, w archiwach znajdują się tylko dokumenty o charakterze ogólnym związane z budową osiedla [...] (w ocenie organu potwierdzają to odpowiedzi instytucji, do których zwracał się w toku postępowania z zapytaniami w tym przedmiocie). Organ przywołał, że dowody pośrednie pozyskane w sprawie (dokumentacja Miejskich Wodociągów i Kanalizacji w B., Komunalnego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej w B., Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B., stan aktualnego zagospodarowania, przeznaczenie nieruchomości w dawnych i aktualnych aktach planistycznych) obrazują cel nabycia nieruchomości, którym okazała się zawarta w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r., nr 18, poz.

94) szeroko pojęta użyteczność publiczna w postaci budowy osiedla mieszkaniowego oraz infrastruktury mu towarzyszącej. Na działce [...] znajdują się obiekty, które uznać należy za związane funkcjonalnie z osiedlem mieszkaniowym, mimo braku typowych budynków (bloków). W ocenie organu sporna nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony jako szeroko pojęta budowa osiedla mieszkaniowego, albowiem dowody pośrednie wykazały, że zrealizowana została na niej infrastruktura techniczna w postaci sieci ciepłowniczej, wodociągowej i kanalizacyjnej, obok terenu wywłaszczonego powstały budynki, które w czasie wywłaszczenia były planowane do realizacji (kotłownia, garaże, hydrofornia oraz w sąsiedztwie bloki mieszkalne). Organ zauważył, że w dalszych latach na terenie spornej nieruchomości zlokalizowane zostały garaże i choć nie odnaleziono dokumentów potwierdzających ich początkowe planowanie do realizacji, to zakwalifikować je trzeba jako modyfikację celu wywłaszczenia, a nie ewentualną zmianę jakościową tego celu. W ocenie organu, istniejące na terenie działki nr [...] garaże stanowią infrastrukturę osiedla i służą jego mieszkańcom, podobnie jak zlokalizowana na wnioskowanym do zwrotu obszarze działki [...] droga publiczna. Sporna nieruchomość nie została zaś wywłaszczona pod konkretną zabudowę.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżące zarzuciły naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 136 ust. 1 u.g.n. poprzez nieprawidłowe uznanie, że w rozpatrywanej sprawie doszło do realizacji celu publicznego, a także art. 7, 77 §1 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i uzasadnienie decyzji. W ocenie skarżących błędne jest założenie organu, że realizacja części sieci infrastruktury technicznej stanowi element budowy osiedla mieszkaniowego, podobnie jak samowolne pobudowanie w późniejszym okresie garaży na terenie spornej nieruchomości. Podniosły, że organ w sposób nieuprawniony rozszerzył interpretację pojęcia realizacji celu wywłaszczenia.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...], Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego w sprawie organ odwoławczy przywołał treść art. 136 ust. 3, art. 216 u.g.n. oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące celu wywłaszczenia, jego określenia, ewentualnej modyfikacji i zmiany, a przede wszystkim stwierdzenia, bądź nie, realizacji. Potwierdził prawidłowość ustalenia stanu faktycznego w sprawie na podstawie wymienionych przez organ dowodów pośrednich, a to wobec braku dokumentacji jednoznacznie określającej cel wywłaszczenia (w tym przede wszystkim decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...]), który jest konsekwencją znacznego upływu czasu i – jednocześnie – braku obowiązku organu wieczystego przechowywania dokumentacji dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości. Wojewoda potwierdził ustalenia w zakresie przekształceń wywłaszczonej nieruchomości i jej aktualnego zagospodarowania.

Zauważył, że zarówno w okresie wywłaszczenia nieruchomości jak i obecnie brak jest szczegółowych wytycznych dotyczących projektowania sieci ciepłowniczych, przede wszystkim minimalnych odległości, jakie powinny być zachowane do obiektów budowlanych. Stwierdził, że zaopatrzenie budynków położonych na osiedlu mieszkaniowym w media, czyli tzw. infrastrukturę techniczną, niezbędną do prawidłowego funkcjonowania tego osiedla, jest zgodne z celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, jakim była budowa osiedla [...]. Wskazują na to też duże parametry sieci. Wojewoda wskazał też, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie wynika, by na terenie spornej nieruchomości miały powstać wyłącznie bloki mieszkalne. W jego ocenie aktualne zagospodarowanie terenu potwierdza, że jest ono związane z istniejącymi na sąsiednich działkach blokami, a w konsekwencji stanowi element osiedla mieszkaniowego.

Część znajdujących się na spornej części nieruchomości garaży powstała w latach 70-tych, część zaś pobudowana została bez wymaganego pozwolenia, ale następczo właściciele uzyskali czasowe pozwolenia na ich użytkowanie. Według organu, istnienie tych garaży rozpatrywać należy w kategoriach modyfikacji celu wywłaszczenia, albowiem obsługują one mieszkańców sąsiadujących bloków i są elementem infrastruktury osiedla, niezależnie od tego, kto jest ich inwestorem. Organ odwoławczy potwierdził ustalenia Starosty co do obecności na terenie działki nr [...] drogi publicznej, jako okoliczności uniemożliwiającej zwrot tej nieruchomości. Zwrócił też uwagę na ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujące od 1976 r. do 1990 r., od 1994 r. do 2006 r. i obecnie, wedle których sporny obszar pełnił i pełni funkcje związane z obsługą osiedla mieszkaniowego.

W ocenie Wojewody brak jest podstaw do zwrotu spornej nieruchomości, doszło bowiem do zrealizowania celu wywłaszczenia, co prawda ogólnie określonego w chwili wywłaszczenia, ale którego realizację potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.

M. B. i E. K., reprezentowane przez R. B., zaskarżyły powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżące zarzuciły naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie przebiegu sieci ciepłowniczych, kanalizacyjnych, wodociągowych i energetycznych na nieruchomości objętej wnioskiem (działka nr [...]), oraz błędną wykładnię art. 136 ust. 3 w zw. z art. 136 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie, że samowolne wybudowanie przez osoby trzecie garaży stanowi realizację celu wywłaszczenia. Skarżące wniosły o przeprowadzenie dowodu z dokumentu – mapy przebiegu sieci ciepłowniczej.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wniosek dotyczył tylko działki nr [...]. Wskazały, że sieć ciepłownicza nie obejmuje działki nr [...] i brak jest jej powiązań funkcjonalnych z nieużytkowaną już kotłownią. Obecność na działce nr [...] fragmentów sieci ciepłowniczej nie świadczą o tym, że zostały one zainstalowane w związku z budową osiedla - w ocenie skarżących była to inwestycja samodzielna, której połączenie z osiedlem ma tylko charakter funkcjonalny i nie jest związane z celem wywłaszczenia. Skarżące powtórzyły argumentację zarzutu dotyczącego samowolnej budowy garaży, wskazując, że zrealizowane zostały one przez osoby prywatne, nielegalnie, co wyklucza uznanie ich budowy w ramach celu wywłaszczenia. W ich ocenie organy dokonały niedopuszczalnych uproszczeń w zakresie ustalenia stanu faktycznego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga podlegała uwzględnieniu, zasadniczo jednak z powodów, które Sąd uwzględnił z urzędu.

Spór w niniejszej sprawie sprowadził się do ustalenia, czy organy obu instancji słusznie uznały, że nieruchomość, o której zwrot zawnioskowały skarżące, została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, a więc nie stała się zbędna na cel tego wywłaszczenia. W ocenie organów obu instancji nie została spełniona przesłanka zbędności warunkująca możliwość zwrotu nieruchomości zgodnie z art. 136 ust. 3 in principio w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (publ. jak wcześniej wskazano).

Podkreślić przyjdzie, że treść uzasadnienia skargi wskazuje na oparcie jej na subiektywnie błędnej zawężającej wykładni omawianych dalej przepisów. Z pewnością bowiem kwestia ustaleń faktycznych związanych z przebiegiem sieci ciepłowniczych, kanalizacyjnych, wodociągowych oraz energetycznych jak również zgodności z przepisami prawa budowlanego garaży, nie pozostają w tej sprawie pierwszorzędne, przy braku dowodów pozwalających na dokonanie jednoznacznych ustaleń co do daty i zakresu realizacji celu wywłaszczenia na spornej wywłaszczonej części nieruchomości przy ul. [...] w B. – dawnej działki nr [...] o pow. 0,0442 ha.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 in principio u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie zaś z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1. 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
2. 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W myśl art. 137 ust. 2 jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 10 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na zrealizowanie tego celu, obowiązuje dopiero od dnia 22 września 2004 r. Nie można zatem tych terminów odnosić do stanu faktycznego opisanego w powołanym art. 137 ust. 1, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia, oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 22 września 2004 r. odnośnie zrealizowania tego celu.

Nie można bowiem, bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej, okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej oceniać przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady nie działania prawa wstecz. Stanowisko takie było wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i zostało potwierdzone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11.

W rozważanym przypadku nie można zatem oceniać zbędności nieruchomości na cel jej wywłaszczenia przez pryzmat upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli okoliczności faktyczne określone w tym przepisie zaistniały przed jego wejściem w życie, bądź odpowiednio przed wejściem w życie nowelizacji tego przepisu, tj. przed dniem 22 września 2004 r. Terminy te miałyby natomiast znaczenie wtedy, gdyby odpowiednio: nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. (vide: wyrok NSA z 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1981/11 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z przepisów u.g.n. wynika, że podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Przy tym, zgodnie z przyjętą w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. konstrukcją materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej (umowie/akcie). Obowiązkiem organów w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości jest ustalenie konkretnego celu wywłaszczenia, a następnie zbadanie, czy sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej odpowiada temu celowi. Określenie celu wywłaszczenia otwiera drogę do badania drugiej z przesłanek w postaci zbędności nieruchomości na ten cel (por. wyrok NSA z 18 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 622/13, dostępny jw.). Cel winien zostać określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie/akcie), w sytuacji zaś, gdy został określony ogólnikowo, jego uszczegółowienie nastąpić powinno na podstawie całej dostępnej dokumentacji, w tym przede wszystkim aktów poprzedzających proces samego wywłaszczenia – przede wszystkim decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego.

W rozpoznawanej sprawie odnieść należy się zatem po pierwsze do zalegającej w aktach sprawy (k.130) decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z [...] listopada 1963 r. (znak [...]), podjętej na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. nr 18 poz. 94), którą postanowiono nabyć z nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] (ozn. KW nr [...]), stanowiącej własność ob. C. W., działkę o pow. 442 m2, za wskazaną cenę ustaloną zgodnie z wymogami ustawy, w oparciu o elaboraty szacunkowe biegłych. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że opisana część nieruchomości, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] przeznaczona jest pod budowę osiedla mieszkaniowego im. [...] w B., wobec czego nabycie odnośnej części jest uzasadnione. Właściciel zgodził się na dobrowolną sprzedaż tej części nieruchomości.

Zauważyć należy, że umowa zawarta na powyższej podstawie jest aktem zbycia nieruchomości w trybie wywłaszczenia i wywołuje takie same skutki jak decyzja wywłaszczeniowa, nieruchomość wywłaszczona w drodze umowy z art. 6 u.z.t.w. podlega zaś zwrotowi w trybie u.g.n. zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n. (vide: wyrok NSA z 13 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1911/13, dostępny jw.).

W następstwie powyższej decyzji i z powołaniem się na przepisy ustawy z [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w dniu [...] listopada 1963 r. C. W. (poprzednik prawnym skarżących), w drodze umowy sprzedaży (notarialny Rep. A nr [...]), z nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] o powierzchni 0,0707 ha, dla której prowadzona była księga wieczysta nr [...] – przeniósł na Państwo Polskie niezabudowaną działkę nr [...] o powierzchni 0,0442 ha, za wskazaną w § 4 umowy cenę. Zgodnie z § 5 umowy, użytkowanie nabytej na rzecz Państwa działki nabyła Miejska Dyrekcja Osiedli Robotniczych w B..

Wobec treści powyższych dokumentów nie ma wątpliwości, że wnioskowana do zwrotu część nieruchomości (działka nr [...] o pow. 0,0442 ha) została wywłaszczona, na podstawie decyzji z [...] listopada i umowy z [...] listopada 1963 r. pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Pozostaje to także niesporne w sprawie.

We wniosku z [...] lipca 2018 r. skarżące domagały się zwrotu: "nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] o pow. 442 m2 KW [...] (obecnie [...]) oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] wywłaszczonej i niewykorzystywanej zgodnie z celem wywłaszczenia". Treść wniosku wskazuje zatem, że skarżące domagały się zwrotu całej wywłaszczonej części nieruchomości o pow. 442m2, twierdząc, że leży ona w całości na terenie obecnej działki ewidencyjnej nr [...] przy ul. [...] w B..

Organ pierwszej instancji na podstawie zgromadzonych dokumentów prawidłowo ustalił jednak, że wywłaszczona w 1963 r. część nieruchomości (ówcześnie działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,0442 ha), na skutek dokonanych scaleń przekształceń obecnie wchodzi w skład dwóch działek ewidencyjnych tj. działki nr [...] (o pow. 0,0925 ha) oraz [...] (o pow. 0,3292 ha), wchodzących w skład różnych nieruchomości zapisanych w we wskazanych w decyzji księgach wieczystych. W tym miejscy stwierdzić jednak należy, że żaden z organów nie ustalił jednoznacznie jaka konkretnie część powierzchni ówczesnej działki nr [...] obecnie leży w granicach działki ewidencyjnej nr [...], a jaka w granicach działki [...] – stanowiącej drogę publiczną, Zarówno w uzasadnieniu jak i sentencji decyzji organu I instancji posługuje się on jedynie ogólnie wielkością odnosząca się do powierzchni całej działki [...], podczas gdy te wielkości nie mają znaczenie dla rozpoznawanej sprawy.

Istotne jest natomiast jednoznaczne ustalenie jak konkretnie części działki ewidencyjnej nr [...] leży w obrębie działki [...], a jaka w obrębie działki [...] i w jakim konkretnie miejscu każdej z tych działek. Przy czym organy winny odnosić porównanie poprzez nałożenie obrysu geodezyjnego właściwego dla 1963 r., a nie 1992 r. do stanu aktualnego. Jest to istotna wada w ustaleniach faktycznych sprawy.

Istotne w okolicznościach sprawy jest także to, że w odwołaniu od decyzji I instancji, strony wniosły między innymi o uchylenie tej decyzji w części dotyczącej działki nr [...] i umorzenie postępowania w tej części wywodząc, że nie domagały się zwrotu części działki drogowej. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 k.p.a.), a to wyłącznie strony inicjujące postępowanie administracyjne są dysponentem swego żądania i zakresu sprawy administracyjnej. Niezależnie zatem od treści pierwotnego wniosku, skoro w odwołaniu, uwzględniając ustalenie organu, zgodnie z którym część wywłaszczonej nieruchomości jest zajęta pod drogę publiczną, strony wyraźnie doprecyzowały, że nie żądają zwrotu tej części wywłaszczonej nieruchomości, winno to znaleźć odzwierciedlenie w treści rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Na tym, etapie postępowania właściwym rozstrzygnięciem, co zasadnie wskazano w odwołaniu byłoby zatem w tej części uchylenie decyzji pierwszej instancji i umorzenie postępowania w sprawie, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 61 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a. W tym zakresie organ odwoławczy wadliwie zatem utrzymał w całości w mocy (co do części działki nr [...] i części działki nr [...]) decyzję organu pierwszej instancji, czym naruszył art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Orzekł bowiem ponad żądanie wniosku, co zasadnie podniesiono w uzasadnieniu skargi.

Z całości okoliczności sprawy i wypowiedzi stron w toku postępowania wynika, że domagają się zwrotu z wywłaszczonej działki nr [...] o pow. 0.0442 ha jedynie tej części, która aktualnie zawiera się w granicach działki ewidencyjnej nr [...] przy ul. [...] (organy nie ustaliły powierzchni tej części).

W dalszej kolejności podkreślenia wymaga, że postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej "k.p.a."). Emanację tej zasady w postępowaniu dowodowym stanowi przepis art. 77 § 1 k.p.a., z myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero tak zebrany, kompletny materiał dowodowy może stanowić podstawę dokonania ustalenia stanu faktycznego sprawy, czyli oceny czy dana okoliczność została udowodniona.

Wyróżnia to swobodną ocenę dowodów, od oceny przedwczesnej, a przez to dowolnej. Tylko należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Aby móc uznać, że stan faktyczny w danej sprawie wypełnia hipotezę określonego przepisu prawa materialnego, konieczne jest wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób niebudzący wątpliwości.

W ocenie Sądu, zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, zostały podjęte z naruszeniem powyższych zasad w stopniu, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wadliwości proceduralnej obydwu decyzji należy jednak poszukiwać, nie wyłącznie w kwestionowanych w skardze elementach przyjętego przez organy stanu faktycznego w zakresie przebiegu infrastruktury i zgodności z prawem zabudowy garażowej na dawnej działce nr [...], lecz ma ona charakter bardziej elementarny - w kontekście celu postępowania i przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Postępowanie dowodowe nie jest oczywiście celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie jednak sytuacja taka nie ma miejsca.

Sąd zważył, że nie można ocenić jako zgodnej z prawem decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, dla której wywłaszczenia określono cel jako budowa osiedla mieszkaniowego [...], bez oparcia się na treści podstawowych dokumentów poprzedzających i kreujących, w obowiązującym wówczas stanie prawnym, realizację tego typu procesu inwestycyjnego jak właśnie budowa osiedla mieszkaniowego.

Tymczasem organ nie zgromadził w aktach sprawy takich zasadniczych dokumentów jak:

1. - obowiązujący co najmniej w 1963 r. i później miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ogólny lub szczegółowy dla Miasta B.,
2. - decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej nr [...] o ustaleniu lokalizacji szczegółowej dla budowy osiedla mieszkaniowego im [...], wraz z załącznikami
3. - jakiekolwiek dowody dotyczących wprost realizacji tej inwestycji, jej obszaru, oddania do użytkowania, administrowania, dalszej ewentualnej realizacji, zmian sposobu zagospodarowania działki nr [...] i innych działek objętych tą samą inwestycją od momentu przejścia własności na rzecz Państwa.
4. - archiwalne zdjęcia lotnicze z zasobów geodezyjnych i kartograficznych, które mogą być pomocne w ustaleniu sposobu zagospodarowania terenu, w tym czy i kiedy nastąpiła rzeczywista realizacja na spornej działce celu wywłaszczenia.

Decyzje o lokalizacji szczegółowej wydawane były na podstawie art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 7, poz. 47), zgodnie z którym organy planowania przestrzennego ustalały lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych, określając działkę budowlaną bądź teren na którym inwestycja może być wykonana (ust. 2 pkt 1). Potwierdza to założenie, że w decyzji takiej poszukiwać należy szczegółowego wskazania, że konkretna działka objęty była planem realizacji tej inwestycji i jakie zagospodarowanie dla niej przewidziano.

W aktach sprawy brak jest decyzji nr [...], przy czym organy wskazały, że bezowocna okazała się próba jej pozyskania. W tej sytuacji – jak utrzymują – podjęto się zebrania całej dostępnej dokumentacji odnoszącej się do działek oznaczonych obecnie numerami ewid. [...] oraz [...], w częściach obejmujących obszar wywłaszczonej nieruchomości określonej przed jej przekształceniami ewidencyjnymi numerem [...]. Na podstawie tak skompletowanego materiału dowodowego ("pośredniego", jak zaznaczyły w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć organy obu instancji), powzięło ustalenia o realizacji celu wywłaszczenia w postaci szeroko interpretowanej budowy osiedla mieszkaniowego, w konsekwencji zaś do negatywnego załatwienia wniosku skarżących o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

W ocenie Sądu okoliczność, że decyzję lokalizacyjną nr [...], powołaną w decyzji Prezydium Rady Narodowej w B. z dnia [...] listopada 1963 r., nr [...], uznać należy za akt zaginiony, nie została przez organy dostatecznie udowodniona. Z tego też powodu przedwcześnie oparły one przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w zakresie rekonstrukcji celu wywłaszczenia spornej działki nr [...] i realizacji na niej tego celu jedynie na dowodach pośrednich w postaci dokumentów planistycznych (dużo późniejszych niż plan realizacyjny) obowiązujących dla tego terenu oraz dokumentacji dotyczącej, jak przyjęły organy, infrastruktury towarzyszącej temu osiedlu (instalacje ciepłownicze, wodociągowe i kanalizacyjne, obiekty kotłowni i hydroforni obsługujące w jego ocenie to osiedle, oraz garaże).

Jak wynika z akt sprawy organ I instancji, w toku postępowania wyjaśniającego zwracał się do szeregu podmiotów o dokumenty związane z wywłaszczeniem spornej nieruchomości: Urzędu Miasta B., Administracji Domów Miejskich w B., Kujawsko-Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego oraz Archiwum Państwowego w B..

W piśmie z [...] grudnia 2018 r. (k. 185 akt adm.) Starosta zwrócił się do Urzędu Miasta B. o przekazanie dokumentów związanych z wywłaszczeniem spornej nieruchomości, w tym decyzji lokalizacyjnej nr [...]. Negatywna odpowiedź UM B. w tej sprawie indywidualnej nie powinna jednak kończyć poszukiwań dokumentu o charakterze znacznie ogólniejszym – czyli decyzji lokalizacyjnej czy decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego im. [...], na podstawie której wydawane były poszczególne decyzję o nabyciu działek ewidencyjnych.

W sposób ogólnikowy, wybiórczy i bez odniesienia do trybu i organizacji właściwych w dacie realizacji inwestycji i wywłaszczenia organów Państwa zwracał się Starosta [...] do innych organów, w których poszukiwał nieskutecznie materiału dowodowego w sprawie.

W piśmie z [...] kwietnia 2019 r. (k. 386 akt adm.) Starosta zwrócił się do Archiwum Państwowego w B. o sprawdzenie, czy w zasobach archiwalnych znajdują się akta sprawy [...] oraz decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...], przy czym organ wyjaśnił, że ww. decyzja powołana została w decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] listopada 1963 r. nr "G[...]". W komentowanym wezwaniu doszło zatem do pomylenia znaków sprawy prowadzonej w przedmiocie wywłaszczenia spornej nieruchomości, przy czym pomyłka ta dotyczyła zarówno literowego ("M." – "N."), jak i liczbowego ("63" – "66") oznaczenia sprawy.

Nadto organ nie zwrócił się jednoznacznie o sprawdzenie czy w aktach archiwalnych dotyczących dokumentów wytworzonych przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. konkretnego Wydziału w roku 1963 znajduje się decyzja nr [...] dotycząca szczegółowej lokalizacji osiedla mieszkaniowego im. [...] w B. lub inne dokumenty dotyczące realizacji tego osiedla mieszkaniowego.

Tożsamą pomyłkę zawiera pismo kierowane do Kujawsko-Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] kwietnia 2019 r. (k. 388 akt adm.). Z powyższego względu oczywistym jest, że odpowiedzi ww. podmiotów w zakresie, w jakim dotyczą braku w archiwach akt sprawy nie mogą zostać uznane za wiarygodne. Żądanie (prośba) organu nie zostało bowiem precyzyjnie sformułowane. W odpowiedzi na wezwanie Kujawsko-Pomorski Urząd Wojewódzki w B. poinformował, że nie udało się znaleźć akt sprawy "[...]" i "[...]", przy czym Urząd nie odniósł się do prośby o przekazanie decyzji nr [...] (nie zawarto jednoznacznego stwierdzenia, czy znajduje się ona w archiwach Urzędu, czy też nie). Założyć zatem można, że pracownicy archiwum poszukiwali akt sprawy nieodnoszącej się do sprawy wywłaszczenia spornej nieruchomości.

Podobnie w odniesieniu do odpowiedzi Archiwum Państwowego w B. z dnia [...] czerwca 2019 r. stwierdzić należy, że podmiot ten, w konsekwencji błędnie sformułowanej prośby, udzielił odpowiedzi merytorycznie nieistotnej dla sprawy, pracownicy Archiwum przyjęli błędne założenie, że prośba dotyczy akt sprawy "[...]", tymczasem sprawa wywłaszczenia spornej nieruchomości prowadzona była pod znakiem "[...]". Ponadto, w odpowiedzi Archiwum wskazało, że "poszukiwania w tych aktach mogły być niepełne, z powodu braku w Waszym wniosku bliższych informacji o wywłaszczonej nieruchomości" i "w naszym zasobie nie posiadamy dokumentacji ułożonej według oznaczeń geodezyjnych (...)". Nie jest jasne, dlaczego organ nie dopytał Archiwum, udostępnienie jakich precyzyjniejszych informacji umożliwiłoby "pełne" przeszukanie dokumentacji archiwalnej odnoszącej się do sprawy. Przeciwnie, organ przeszedł nad powyższym do porządku apriorycznie w konsekwencji stwierdzając, że zarówno akta sprawy [...], jak i decyzja nr [...] nie zachowały się.

Nie koresponduje to z uwagami organu zawartymi w odpowiedzi na ponaglenie skarżących na niezałatwienie sprawy w terminie (k. 397 akt adm. i poprzednie) – organ miał świadomość, iż jego obowiązkiem jest rzetelne i pełne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego.

Zauważyć w tym miejscu też należy, że wydane na podstawie art. 35 ustawy o planowaniu przestrzennym zarządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 8 sierpnia 1961 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystywania terenu (M.P. z 1961 r., nr 62, poz. 268) stanowiło w §1, że jednostki gospodarki uspołecznionej, osoby prawne nie będące jednostkami gospodarki uspołecznionej i osoby fizyczne zobowiązane są uzyskiwać decyzje ustalające lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych oraz decyzje wyrażające zgodę na zmianę sposobu wykorzystania terenu bez dokonania inwestycji w przypadkach oraz w sposób określony w tym zarządzeniu. W myśl § 2 ust. 1 zarządzenia, decyzja ustalająca lokalizację szczegółową inwestycji określa teren, na którym inwestycja ma być wykonana, z podaniem jego granic i powierzchni oraz – w miarę potrzeby – ustala warunki urbanistyczno-architektoniczne, które mają być spełnione przy wykonaniu inwestycji.

Zgodnie z § 3 ust. 1 decyzje takie były podejmowane na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a w razie braku tych planów wskazanych w przepisie materiałów do planów (...). Tryb uzyskania takiej decyzji wskazuje że był on poprzedzony gromadzeniem stosownej dokumentacji także co do wyboru terenu. Istotne było gromadzenie i przedstawienie przez wnioskodawcę (inwestora) m.in. danych co do zamierzonej inwestycji określające rodzaj, wielkość i przeznaczenie inwestycji: orientacyjne zapotrzebowanie terenu, wymagania, którym teren powinien odpowiadać, urządzenia które są niezbędne do prawidłowego funkcjonowania inwestycji, ograniczenia które inwestycja spowoduje w użytkowaniu terenów sąsiednich – w zależności od rodzaju inwestycji (§ 15 ust. 1 pkt 2 ww. zarządzenia). Stosownie z kolei do §11 w odniesieniu do jednostek gospodarki uspołecznionej inwestorzy powinni uzyskać ustalenie lokalizacji szczegółowej przed sporządzeniem projektu budowlanego.

Po zatwierdzeniu przez organ planowania miejscowego lokalizacji inwestor składać musiał temu organowi wniosek lokalizacyjny, przy czym dla budownictwa osiedla mieszkaniowego należało dołączyć (§ 18 ust.

3) 1) oświadczenie inwestora dotyczące wielkości zadania inwestycyjnego w izbach lub m2 powierzchni użytkowej mieszkań, określonego w wieloletnim planie gospodarczym, 2) 3 egzemplarze odrysu planu szczegółowego z oznaczeniem granic terenu niezbędnego do zrealizowania zadani. W przypadku braku planu szczegółowego - jeżeli wielkość zadania odpowiada w przybliżeniu chłonności terenu – należało załączyć 3 egzemplarze odrysu planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego tego fragmentu, z wykazaniem możliwości podłączenia do sieci komunikacyjnej, energetycznej, wodociągowo-kanalizacyjnej.

Organ winien zatem - po ustaleniu, kto był inwestorem osiedla [...] – zwrócić się także do jego następcy prawnego, celem poszukiwania przedmiotowej decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. nr [...] o lokalizacji szczegółowej oraz projektu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego, a dalej dokumentacji powykonawczej dla inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji dostrzegł, że w § 5 umowy z [...] listopada 1963r. wprost określono, że użytkowanie nabytej na rzecz Państwa (na wskazany przecież cel) działki nabywa Miejska Dyrekcja Osiedli Robotniczych w B.. Nie poczynił jednak w związku z ta okolicznością żadnych dalszych ustaleń. Wskazać należy na przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159 ze zm.) i wydane na jej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 35, poz. 159 ze zm.)

Uwzględniając zatem cytowane już przepisy prawa w zakresie planowania przestrzennego i realizacji inwestycji budowlanych, w tym osiedli mieszkaniowych, należałoby poszukiwać konsekwentnie dokumentacji związanej z realizacją inwestycji osiedla mieszkaniowego im. [...] właśnie przez tę jednostkę państwową oraz ewentualnie dalsze podmioty lub następców prawnych. Poszukiwać w ten sposób należy dokumentacji, także archiwalnej, związanej z realizacją tej inwestycji, w szczególności szczegółowego planu zagospodarowania osiedla mieszkaniowego, planu realizacyjnego, protokołu zdawczo-odbiorczego po wykonaniu inwestycji itp.

Nadto nie może budzić wątpliwości, iż poprzestanie na powieleniu stanowiska UM B., że nie dysponuje planem zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu sprzed 1976 r., również nie jest wystarczające. To nie organy samorządu terytorialnego w latach 60-tych XX wieku tworzyły obowiązujące akty planistyczne, zatem organ winien ustalić jaki konkretnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ogólny i/lub szczegółowy obowiązywał na terenie Miasta B. w tym czasie i z pewnością właściwym adresatem pytań w tym zakresie powinien być Wojewoda, i Archiwum Państwowe w tym w ramach archiwów Prezydium Wojewódzkiej lub Miejskiej Rady Narodowej i właściwych wojewódzkich dzienników urzędowych. Powszechnie znana jest okoliczność, że dla terenu Miasta B. opracowywaniem aktów planistycznych zajmowała się Miejska Pracownia Urbanistyczna w B. (istniejąca od 1956 r.), z pewnością zatem do tej instytucji i ewentualnie także zbiorów archiwalnych należy kierować zapytania dotyczące obowiązujących dla terenu B. i terenu spornego osiedla mieszkaniowego aktów planistycznych lub materiałów związanych z planowaniem przestrzennym obowiązujących w okresie poprzedzającym realizację osiedla mieszkaniowego im. [...] i dalej.

Nie jest kompetencją sądu administracyjnego uzupełnianie materiału dowodowego i ustalanie stanu faktycznego sprawy, lecz należy to do organów administracji publicznej. Przykładowo jednak Sąd wskazuje, że nawet ze strony internetowej "Szukaj w Archiwach" można uzyskać szereg informacji co do zbiorów archiwalnych, opis ich zawartości - dla konkretnych twórców zbiorów archiwizowanych i lat. Pomocne w uzyskaniu informacji mogą być również opracowania piśmiennictwa, np. dostępna na stronie internetowej publikacja Jakuba Kujawy pt. Działalność Inwestycyjna Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w Bydgoszczy w latach 1950-1956, w: Studia z zakresu Prawa, Administracji i Zarządzania UKW, 2014 t.6, s.85-90 i wskazane tam źródła; M. Błachowska J. Gołębiewski, Rozwój gospodarczy i przestrzenny Bydgoszczy w latach 1945-1970, Kronika Bydgoska 1968-1970, t.4. s.43. Podkreślenia wymaga, iż informacje co do okoliczności całkowicie pominiętych przez organy czyli koniecznego ustalenia zakresu i okresu realizacji budowy w B. osiedla mieszkaniowego [...], można odnaleźć chociażby w Wikipedii pod hasłem "[...]", co odnosi się do jednego z historycznych osiedli w B., w którego skład zdaje się obecnie wchodzić teren "osiedla [...]".

I tak we fragmencie dotyczącym okresu powojennego, w akapicie czwartym wskazano: "Po 1956 w wyniku przeglądu trenów leżących w obrębie obszaru zainwestowania miejskiego, uzbrojonych bądź łatwych do uzbrojenia, Prezydium Miejskiej Rady Narodowej wyłoniło tereny na osiedlu Szwederowo nadające się pod zabudowę mieszkaniową (...) Do końca lat 60 ukończono także większe kompleksy bloków wielorodzinnych np. osiedla [...] na ok. 3,7 tys. (...).Osiedla te budowano zgodnie z obowiązująca wówczas zasadą tzw. budownictwa oszczędnościowego, narzucającego skromne standardy jakościowe dotyczące powierzchni i wyposażenia mieszkań.

Dalej mowa jest z kolei o nowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego z 1964 r., w którym tereny [...], które były zabudowane domkami jednorodzinnymi, przekwalifikowano pod zabudowę wysoką wielorodzinną, jak również o późniejszych pracach planistycznych prowadzonych przez "Miastoprojekt -[...]" w opracowaniu koncepcji i planów osiedla [...] i w 1977 r. [...]. Z innych dostępnych powszechnie publikacji wynika, że na terenie miasta B. obowiązywał ogólny plan zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] stycznia 1964 r. zatwierdzony uchwałą Prezydium Wojewódzkiej rady Narodowej w B. nr [...] z dnia [...] maja 1964 r.

Zważyć jednak należy, że w pierwszej kolejności należy ustalić stan uregulowań planistycznych na etapie przedrealizacyjnym inwestycji, dla której dokonano wywłaszczenia w 1963 r.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy zatem znacznie rozszerzyć obszar i przedmiot poszukiwań materiału dowodowego, bazując na już zgromadzonym i wnikliwej analizie jego treści oraz innych dostępnych informacji, baz danych, przepisów obowiązujących w dacie realizacji inwestycji. Miejska Dyrekcja Osiedli Robotniczych w B. działała w trybie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1948 r. o Zakładzie Osiedli Robotniczych (Dz.U. Nr 24, poz. 166 ze zm.) i odpowiadała za realizację budownictwa wielorodzinnego. Logicznym kierunkiem poszukiwań niezbędnej dokumentacji związanej z realizacją budowy osiedla mieszkaniowego [...] jest zatem prześledzenie następstwa prawnego tej instytucji publicznej, jak również dotyczących jej zbiorów archiwalnych.

Z kolei w strukturze zbiorów Archiwum Państwowego według dostępnej bazy również organy winny ustalając uprzednio, która jednostka organizacyjna Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. w latach 60-70- tych ubiegłego wieku była właściwa poszukiwać zarówno decyzji lokalizacyjnej, jak również późniejszej decyzji odrębnej zatwierdzającej plan realizacyjny osiedla mieszkaniowego. Analizując zawartość dla PWRN w B. wyodrębnione zostały między innymi Wojewódzka Komisja Planowania Gospodarczego (pkt 3), (w tym dokumentacja techniczna inwestycji), Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej (pkt 5), Wydział Budownictwa i Architektury (pkt 11), (w tym sprawy dotyczące lokalizacji, dokumentacja techniczna), Mapy (pkt 24 i 25, w tym seria XI – Wojewódzka Pracownia Urbanistyczna, plany, mapy przeglądowe osnów geodezyjnych, zdjęcia wysokości pokrycia mapowego)

Ze zgromadzonych w aktach sprawy niekompletnych i często szczątkowych dokumentów, w szczególności pozyskanych z akt ksiąg wieczystych również można dokonać ustaleń pozwalających na dalsze poszukiwanie możliwych źródeł pozyskania materiału dowodowego istotnego dla rzetelnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie. I tak z akt administracyjnych wynika, że postanowieniem z [...] listopada 1963 r. Dz.Kw.Nr [...], Sąd Powiatowy - Wydział Ksiąg Publicznych w B. postanowił w księdze wieczystej Kw nr [...] wpisać m.in. odłączyć i przenieść na wniosek z dnia [...] listopada 1963 r. – nr [...] działkę [...] o powierzchni 0,04242 ha do księgi wieczystej Kw.Nr [...] oraz urządzić księgę wieczystą Kw.nr [...] i wpisać do niej B. przy ul. [...] działkę [...] nr rejestru gruntów [...], (...) w łamie 5 – plac budowlany, powierzchnia 0,0442 ha (...). Jako właściciela ujawniono Skarb Państwa - Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. (k. 127 akt adm.).

Z kolei na karcie 126 akt administracyjnych zalega decyzja z [...] lipca 1988 r. [...] (organ wydający nieczytelny), wydana na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd oraz użytkowanie nieruchomości państwowych między państwowymi jednostkami organizacyjnymi i dokonywania rozliczeń z tego tytułu, którą orzeczono o wygaśnięciu prawa zarządu przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej w B. (poprzednio Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w B.) nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa położonych w B., gdzie w pkt 1 określono: [...] – i wskazano numery ewidencyjne 34 działek ewidencyjnych z obrębu [...], w tym działki [...] Przekazanie na rzecz Urzędu Miejskiego w B. nastąpić miało protokołem zdawczo odbiorczym nieodpłatnie po uprawomocnieniu się decyzji.

Z treści tej decyzji nie wynika na podstawie jakiej decyzji podmiot, którego prawo użytkowania gruntów wygaszony nabył to prawo, a jedynie że wygaszenie miało związek z koniecznością uregulowania stanu prawnego nieruchomości O/M [...].

Z tych dokumentów pośrednio można zatem wyciągnąć wnioski po pierwsze, że prawdopodobnie po zrealizowaniu inwestycji budowy osiedla mieszkaniowego [...], jej inwestor wyzbył się tytułu prawnego do zarządu nieruchomościami i gospodarowanie osiedla mieszkaniowego objął inny wykwalifikowany podmiot. Być może wynika to z dokumentów w aktach księgi wieczystej KW nr [...], założonej wraz z odłączeniem działki nr [...]. Po wtóre z akt tej księgi wieczystej, jak i jej treści może wynikać pośrednio także prawdopodobny obszar realizowania w latach 60 inwestycji budowy osiedla mieszkaniowego, bowiem logicznym wydaje się ujęcie działek ewidencyjnych w nową nieruchomość w jednej wspólnej księdze wieczystej dla wspólnego zamierzenia inwestycyjnego. Ustalić należałoby zatem jaki podmiot po inwestorze zarządzał osiedlem mieszkaniowym, administrował nim być może w ten sposób można odnaleźć dokumenty pozwalające określić czas i zakres zrealizowania budowy osiedla mieszkaniowego, w tym w szczególności zagospodarowanie działki nr [...] w powiązaniu funkcjonalnym i realizacyjnym z całością tej inwestycji.

Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela bowiem stanowisko wyrażone w skarżonych decyzjach dotyczące kierunku wykładni przepisów określających wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości na tak złożony cel inwestycyjny jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego. W aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominujący jest pogląd, że w przypadku, gdy celem wywłaszczenia była budowa tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, w tym wieloetapową, która jest realizowana przez dłuższy okres, a w związku z tym może podlegać różnym modyfikacjom, tego rodzaju inwestycja uzasadnia przyjęcie stanowiska, że poszczególne obiekty, wchodzące w skład takiej złożonej lub wieloletniej infrastruktury technicznej, stanowią jedynie element owej inwestycji. Dokonując oceny realizacji celu wywłaszczenia nie można przy tym odnosić się jedynie do stopnia zagospodarowania gruntu, którego dotyczy żądanie zwrotu, ale należy potraktować go jako część zorganizowanego zespołu obiektów składających się na inwestycję.

Takie stanowisko prezentowane jest zwłaszcza w odniesieniu do osiedli mieszkaniowych, gdzie uznaje się, że są one pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się szczególnymi zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców (por. wyroki NSA z: 8 stycznia 2019 r., sygn. I OSK 1162/18, 14 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2325/16, 20 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 2755/13, 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2768/12, 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 850/13 i I OSK 846/13, 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK1044/14, 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1186/15 oraz I OSK 3237/14, czy 9 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1281/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Budowa osiedla mieszkaniowego wiąże się nie tylko z realizacją wielokondygnacyjnych budynków mieszkalnych ale także innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę techniczną takiego osiedla (części dzielnicy) niezbędną dla prawidłowego jego funkcjonowania i jego mieszkańców (drogi, dojścia, parkingi, trawniki, urządzona zieleń osiedlowa, tereny rekreacyjne, media techniczne itp.).

Z tego względu w orzecznictwie nie wyklucza się również – co do zasady możliwości by na terenie osiedlowym, w miejscu, które pierwotnie było przeznaczone pod konkretny obiekt osiedlowy lub określony użytek, powstał inny obiekt albo inna przestrzeń, spełniająca aktualnie potrzeby mieszkańców osiedla" (zob. wyroki NSA z 13 czerwca 2018 r., I OSK 340/18, z 22 stycznia 2020 r., I OSK 3608/18, LEX nr 2785381, z 19 czerwca 2020r. sygn. I OSK 2180/19).

Tym samym nie można, bez wcześniejszego wyczerpującego ustalenia okoliczności tej sprawy, w szczególności przedmiotu planu realizacyjnego budowy osiedla mieszkaniowego [...] i sposobu planowanego oraz zrealizowanego (kiedy) zagospodarowania przedmiotowej inwestycji na danym terenie, w szczególności terenu wywłaszczonej części nieruchomości - działki nr [...] przy ul. [...], w obecnych granicach działki nr [...] – przesądzić czy sporna część dawnej działki nr [...] została wykorzystana na realizację celu wywłaszczenia czyli budowę osiedla mieszkaniowego, we wskazanym wyżej rozumieniu. Znaczenie zasadnicze będzie mieć przy tym ustalenie zmiany sposobu zagospodarowania tej nieruchomości bezpośrednio w związku z realizacją celu wywłaszczenia, która prawdopodobnie nastąpiła na przełomie lat 60 i 70 ubiegłego wieku.

W ocenie Sądu, wbrew zapatrywaniu skarżących, nie można wykluczyć i takiej możliwości, że wówczas to właśnie w ramach budowy całego osiedla mieszkaniowego, którego istotnym elementem infrastruktury była także kotłownia i doprowadzenie infrastruktury technicznej, tak zrealizowano teren pobliski do tak uciążliwego obiektu jak kotłownia, przewidziano do zagospodarowania nie poprzez zabudowę kubaturową, ale właśnie w inny sposób. Z pewnością wraz z budową kotłowni musiał zostać przewidziany stosowny teren na składowanie opału, ewentualne gromadzenie odpadów z tym związanych, miejsca dla zabezpieczenia zaplecza technicznego osiedla, place manewrowe, miejsca postojowe, garażowe itp. Ustalenie tych okoliczności nie jest jednak możliwe wobec zasadniczych braków w materiale dowodowym.

W takim wypadku, późniejsza nawet zmiana sposobu zagospodarowania, już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, pozostaje bez wpływu na skuteczność żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W takim rozumieniu późniejsze nawet wzniesienie samowolne obiektów budowlanych przez osoby trzecie nie niweczy wcześniejszego zrealizowania celu wywłaszczenia. W takim również znaczeniu nie niweczy realizacji celu wywłaszczenia nieruchomości dla budowy osiedla mieszkaniowego, późniejsza po wielu latach, zmiana sposobu użytkowania poszczególnych elementów infrastruktury pierwotnie niezbędnej dla funkcjonowania danej inwestycji (osiedla mieszkaniowego), np. kotłowni. W tym zakresie pomocne mogą się okazać np. zdjęcia lotnicze z lat 60 -tych i późniejsze spornego terenu, pozyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W..

Wobec powyższego zarzucane w skardze braki w ustaleniach faktycznych jedynie częściowo są zasadne, a nadto w zależności od dokonanych w ponownym postepowaniu dalszych ustaleń, mogą albo stać się już zbędne, albo przeciwnie zyskać na znaczeniu, w przypadku, gdyby przykładowo ustalono, że nie doszło do realizacji osiedla mieszkaniowego [...], w tym elementów infrastruktury technicznej i sieci uzbrojenia - na spornej części działki nr [...]. Zasadnie jednak skarżące wywodzą, że ustalenia organów co do przebiegu sieci uzbrojenia i zagospodarowania winny być odnoszone bardziej precyzyjnie niż poprzez wskazania ogólnie terenu działki nr [...], która ma powierzchnię 0,0925 ha, a z której jedynie cześć (nieustalonej wielkości) to teren spornej dawnej działki nr [...]. Niemniej Sąd zwraca uwagę, że dokonując ustaleń co do etapów realizacji inwestycji – budowy osiedla mieszkaniowego organ musi uwzględnić nie tylko poszczególne obecne działki ewidencyjne, lecz odnosić się do większego terenu nieruchomości na której realizowana była inwestycja.

Stąd istotne są np. powiązania technologiczne i użytkowe przedmiotowej kotłowni (w dacie jej zrealizowania, oddania do użytkowania i funkcjonowania), na obecnie odrębnej nie tylko działce ewidencyjnej nr [...], lecz również nieruchomości (odrębna księga wieczysta) z terenem spornej działki. W czasie realizacji osiedla mieszkaniowego jednak obydwie te działki stanowić mogły części składowe tej samej nieruchomości, ujętej w jednej księdze wieczystej. Tymczasem skarżące uzasadniając brak realizacji celu wywłaszczenia celowo nie tylko dezawuują charakter infrastruktury integralnej osiedla mieszkaniowego, służącej realizacji jego funkcji mieszkaniowej, ale i zdają się abstrahować od sąsiedniego zagospodarowania. Podkreślenia wymaga, że poprzednik prawny skarżących dobrowolnie, za wynagrodzeniem przeniósł na Skarb Państwa jedynie część niezabudowaną swej zabudowanej nieruchomości. Działka w tym celu została uprzednio podzielona i nie została samodzielnie przeznaczona do realizacji na niej konkretnego obiektu budowlanego, lecz wprost na budowę osiedla mieszkaniowego. Miało to miejsce w latach 60 -tych XX wieku i adekwatnie do ówczesnych warunków i znanych powszechnie okoliczności braków mieszkaniowych.

W odniesieniu do kwestii posadowienia na spornej nieruchomości garaży stwierdzić jednak już w tym momencie można, że art. 137 ust. 6 u.g.n. nie łączy z faktem niewydania pozwolenia na budowę dla zrealizowanego celu wywłaszczenia możliwości podważania tego celu, jako przesłanki zbędności nieruchomości na ten cel. W przypadku zatem, gdyby okazało się, że na spornym terenie w decyzji o lokalizacji szczegółowej przewidziano garaże, czy tez miejsca postojowe to okoliczność, że to nie właściciel tego terenu – Skarb Państwa – ale sami mieszkańcy osiedla samodzielnie zagospodarowali ww. teren w ten sposób, nawet w sposób prawnie ułomny lub wadliwy, nie wpływa na ocenę realizacji celu wywłaszczenia (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 101/17 (dostępny CBOSA).

Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., "p.p.s.a.") Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, albowiem stwierdzone naruszenia przepisów postępowania mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O zwrocie kosztów postępowania w postaci wpisu od skargi (200 zł), wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej (480 zł) wraz z uiszczoną opłatą skarbową od pełnomocnictwa (17 zł), orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 w zw. z §14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).

Ponownie rozpoznając sprawę organ uzupełni materiał dowodowy, uwzględniając ocenę prawną i wskazania wynikające wprost z powyższego uzasadnienia, a następnie rozpatrzy go w sposób wyczerpujący i oceni na podstawie całokształtu materiału dowodowego zaistnienie przesłanek wnioskowanego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r. poz. 374 ze zm.). Stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz.1829), począwszy od 17 października 2020 r. miasto na prawach powiatu Bydgoszcz, będące siedzibą tut. Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać zatem nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.