Uzasadnienie
Decyzją z dnia 14 października 2022 r. znak: [...] Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w G., działający z upoważnienia Prezydenta G., odmówił E. T. (dalej: skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną – ojcem B. S., legitymującym się orzeczeniem lekarza rzeczoznawcy KRUS z dnia [...] września 2021 r., którym stwierdzono okresową niezdolność do samodzielnej egzystencji.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że wymagający opieki ojciec skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona legitymuje się jedynie orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W ocenie organu wyklucza to możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż żona wymagającego opieki musiałaby się legitymować orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto organ podniósł, że zaistniała negatywna przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 – dalej "u.ś.r."), gdyż niepełnosprawność wymagającego opieki powstała po ukończeniu wieku wskazanego w tym przepisie.
Od powyższej decyzji organu I instancji skarżąca wniosła odwołanie domagając się uchylenia decyzji i przyznania jej prawa do wnioskowanego świadczenia. Uzasadniając swoje stanowisko wskazała, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13, art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest niekonstytucyjny w zakresie różnicowania prawa do świadczenia ze względu na ukończenie określonego wieku. Ponadto wskazała, że nieposiadanie przez żonę wymagającego opieki orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie wpływa na uprawnienie skarżącej, gdyż w ustawie o świadczeniach rodzinnych brak jest podstawy do uznania, że stronie należne jest świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jedynie w sytuacji, w której pozostałe osoby zobowiązane alimentacyjnie wobec osoby niepełnosprawnej w tym samym stopniu będą obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 grudnia 2022 r., znak: [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy odnosząc się do przesłanki negatywnej przyznania wnioskowanego świadczenia z art. 17 ust. 1b u.ś.r., wskazał, że w jego ocenie wskazaną normę należy odczytywać w kontekście rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 jako przepis niekonstytucyjny, a co za tym nie powinna mieć ona zastosowania w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy, gdyż moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie może rzutować negatywnie na prawo jej opiekuna do świadczenia pielęgnacyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy uznał, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest zasadność zastosowania przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., gdyż wymagający opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ wyjaśnił, że w takiej sytuacji nie ma on swobody w ustalaniu stanu zdrowia współmałżonka osoby wymagającej opieki oraz czy współmałżonek ma obiektywną możliwość sprawowania opieki.
Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie skarżącej wykładnia językowa przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy, wobec czego należy zastosować wykładnię systemową i celowościową ww. przepisu. Skarżąca wyjaśniła, że zastosowanie jedynie wykładni językowej skutkowałoby tym, że świadczenie pielęgnacyjne przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, którym sam wymaga faktycznej opieki z uwagi na własną niepełnosprawność.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje
Na wstępie wskazać należy, że skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – dalej "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku, nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym w niniejszej sprawie został zgłoszony zarówno przez skarżącą w skardze, jak i przez organ administracji w odpowiedzi na skargę.
Kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 p.p.s.a. wykazała, że wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Istota sporu w sprawie, w następstwie decyzji organu odwoławczego sprowadza się do oceny, czy dopuszczalne jest przyznanie skarżącej, jako córce osoby wymagającej opieki, czyli osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.), ale z przyczyn obiektywnych nie może sprawować realnie i efektywnie opieki nad osobą wymagającą wsparcia.
Natomiast odnośnie wskazanej przez organ I instancji przesłanki odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia, opartej o treść art. 17 ust. 1b u.ś.r., organ II instancji wskazał na brak podstaw do jej zastosowania w sprawie, przedstawiając w tym zakresie szczegółową i opartą o utrwalone orzecznictwo argumentację. Sąd w całości podziela ocenę organu odwoławczego co do bezpodstawności zastosowania w sprawie przez organ I instancji przesłanek określonych w art. 17 ust. 1b, uznając ją za prawidłową i przyjmując wraz z argumentacją jako swoją.
Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że skarżąca E. T. jest córką osoby wymagającej opieki – B. S., pozostającego w związku małżeńskim z H. S., nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nadto stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z literalnego brzmienia powyższych przepisów wynika, że skarżąca nie jest uprawniona do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, z tego względu, że jej ojciec, czyli osoba wymagająca opieki, ma żonę, która nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Z powyższego nasuwa się wniosek, że to żona B. S. w pierwszej kolejności może ubiegać się o przedmiotowe świadczenie, jednak jak wskazuje skarżąca, nie jest ona w stanie sprawować faktycznej opieki z uwagi na swoją własną niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym.
Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest zatem to, czy z obiektywnych względów polegających na trudnościach w sprawowaniu opieki przez H. S., z uwagi na jej niepełnosprawność, można wyłączyć zastosowanie negatywnej przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia uregulowanej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.
W tym miejscu wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwa odmienne stanowiska co do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Pierwsze z nich, wyrażone również przez organy w niniejszej sprawie, wskazuje, że warunkiem koniecznym do nabycia przedmiotowego świadczenia jest legitymowanie się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. (por. wyroki NSA z 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 229/21; z 10 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 699/21; z 6 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 815/21 – dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zgodnie z drugim stanowiskiem, z którym zgadza się skarżąca, legitymowanie się takim orzeczeniem przez małżonka osoby wymagającej opieki nie jest konieczne dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności, jeżeli małżonek z przyczyn obiektywnych nie może realnie podjąć się opieki, a osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności sprawuje faktyczną opiekę nad osobą jej wymagającej (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 364/21; z 18 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 744/21; z 24 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1139/21 – dostęp j.w.).
Z uwagi na powyższą rozbieżność w orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 6 kwietnia 2022 r. podjął w dniu 14 listopada 2022 r. uchwałę w składzie siedmiu sędziów, o sygn. akt I OPS 2/22, która wyznacza aktualną linię orzeczniczą w kwestii przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wymienionym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., w sytuacji gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, co stanowi negatywną przesłankę przyznania ww. świadczenia zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.
W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie wynikają z niejednoznaczności przepisu art. 17 ust. 4 pkt 2 lit. a u.ś.r., zaś z tego, że przepis ten miałby zostać uznany za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, czy też prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami. Zgodnie z powyższą uchwałą stwierdzić należy, że limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane, jakim jest brak orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym współmałżonka osoby wymagającej opieki, nie stanowi rażącego naruszenia zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, a udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.
Ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie jest więc sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej.
W konsekwencji uznać należy, że nie jest wystarczającym wykazanie, że żona osoby wymagającej opieki jest obiektywnie niezdolna do sprawowania tej opieki, gdyż warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., w przypadku sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Reasumując, Sąd nie mógł przyznać skarżącej E. T. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na ojca pozostającego w związku małżeńskim, z tego względu, że żona osoby wymagającej opieki nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższa okoliczność stanowi negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., zaś problemy zdrowotne żony wymagającego opieki nie mają znaczenia dla oceny zastosowania tej normy, o czym wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w powyżej wskazanej uchwale. Z tych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.