Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2023 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpoznaniu odwołania K. T. (dalej określany jako Skarżący) od decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] października 2022 r., nr [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej powoływana jako kpa) - stwierdziło niedopuszczalność odwołania.
W uzasadnieniu Kolegium podało, że Skarżący wniósł odwołanie od decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] października 2022 r. nr [...]. Ww. odwołanie nie zostało przez Skarżącego własnoręcznie podpisane i z tego względu zawierało brak formalny, którego usunięcie jest niezbędne dla rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Mając na uwadze wskazany wyżej brak formalny odwołania, Kolegium pismem z [...] grudnia 2022 r. wezwało Skarżącego do usunięcia braku formalnego odwołania poprzez jego podpisanie w jego siedzibie albo nadesłanie podpisanego odwołania, w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania, pod rygorem stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.
Organ podał, że ww. pismo było dwukrotnie awizowane przez operatora pocztowego, w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, w dniach 12 grudnia 2022 r. i 20 grudnia 2022 r. pod adresem Skarżącego wskazanym w treści odwołania, a następnie wskutek niepodjęcia przez adresata zostało zwrócone do organu 28 grudnia 2022 r. W takiej sytuacji na podstawie art. 44 § 4 kpa doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu awizowania przesyłki. W rezultacie organ uznał, że Skarżący pomimo skutecznego wezwania do usunięcia braku formalnego odwołania braku tego nie usunął.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł Skarżący, wskazując, że nie mógł uzupełnić braków formalnych odwołania, gdyż nie otrzymał żadnego z dwóch rzekomo zostawionych przez listonosza awiz. Nie mógł w ten sposób odpowiedzieć na wezwanie Kolegium do usunięcia braków formalnych. Podkreślił, że od niedawna w jego regionie pracuje nowy listonosz, który kilkukrotnie przychodził po zamknięciu firmy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 134 kpa. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W niniejszej sprawie Kolegium stwierdziło, że odwołanie jest niedopuszczalne, ponieważ nie zostały usunięte jego braki formalne (brak podpisu).
W okolicznościach niniejszej sprawy należy przede wszystkim odnieść się do kwestii prawidłowości doręczenia Skarżącemu wezwania do uzupełnienia braków formalnych odwołania w trybie art. 44 kpa, czyli w warunkach tzw. fikcji doręczenia. W art. 44 § 1-4 kpa uregulowany został tryb postępowania w przypadku niemożności doręczenia korespondencji w sposób wskazany w art. 42 (doręczenie zasadnicze - adresatowi) i art. 43 kpa (doręczenie zastępcze - za pokwitowaniem do rąk osób wymienionych w tym przepisie). Tylko prawidłowe zrealizowanie czynności opisanych w przepisach art. 44 kpa pozwala na przyjęcie tzw. fikcji prawnej doręczenia przesyłki adresatowi, stwarzającej domniemanie skutecznego jej doręczenia.
Stosownie do art. 44 § 1 pkt 1 kpa, operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego. W przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy lub upoważnioną osobę lub organ, pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (art. 44 § 1 pkt 2 kpa). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 kpa). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórnie zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3), natomiast doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 (art. 44 § 4 kpa).
Jak wskazał NSA w wyroku w sprawie II GSK 3943/17, doręczenie zastępcze uregulowane w powołanym przepisie stwarza domniemanie doręczenia poprzez tzw. fikcję doręczenia. W art. 44 § 4 kpa przewidziano bowiem klasyczne domniemanie prawne polegające na tym, że przepis ten w razie, gdy zajdą przewidziane w nim tzw. przesłanki domniemania, nakazuje uznać fakty oznaczone we wniosku domniemania, i to bez przeprowadzania jakiegokolwiek postępowania dowodowego, które byłoby konieczne, gdyby dane domniemanie nie zostało ustanowione (por. J. Nowacki, O pojmowaniu domniemań prawnych [w:] J. Nowacki, Studia z teorii prawa, Kraków 2003, s. 494). Dla przyjęcia domniemania doręczenia, a zatem uznania, że doszło do skutecznego doręczenia przesyłki w trybie przewidzianym w art. 44 kpa, niezbędne jest spełnienie wszystkich ww. przesłanek. Jedną z tych przesłanek jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni w placówce pocztowej lub złożeniu w urzędzie gminy (miasta).
W rozpoznawanej sprawie wymóg ten nie został należycie spełniony. Zwrotne potwierdzenie odbioru wezwania do usunięcia braku formalnego odwołania nie zawiera bowiem informacji o miejscu pozostawienia zawiadomienia o złożeniu pisma w placówce pocztowej. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, ani na kopercie, nie ma żadnej adnotacji o miejscu pozostawienia korespondencji przy pierwszej próbie dręczenia, jak również nie ma informacji, gdzie pozostawiono powtórne awizo. Nie wiadomo zatem, gdzie i czy w ogóle pozostawiono adresatowi zawiadomienie o złożeniu pisma we wskazanym urzędzie pocztowym.
Wadliwie wypełnione zwrotne potwierdzenie odbioru powoduje, że nie doszło do spełnienia przesłanek, które pozwalają na przyjęcie fikcji doręczenia. W orzecznictwie podkreśla się, że cyt.: "Bezwarunkowo konieczna jest wyraźna adnotacja, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 k.p.a." (por. postanowienie NSA w sprawie I OSK 935/11). Przyjmuje się bowiem, że samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma ustanowionemu w art. 44 kpa. Podobnie, pozostawienie przesyłki w skrzynce pocztowej bez adnotacji na druku dowodu doręczenia o przyczynie nieoddania przesyłki adresatowi lub administratorowi domu nie może być uznane za skuteczne doręczenie w trybie art. 44 kpa.
Czytelność i zrozumiałość informacji o tym, gdzie pozostawiono przesyłkę, jest konieczne do uznania, że spełnione zostały wymogi doręczenia w tym trybie. Podkreślić należy, że na skutek doręczenia w świetle art. 44 kpa przesyłkę uznaje się za doręczoną, pomimo że faktycznie takie doręczenie nie nastąpiło. W takiej sytuacji prawidłowe spełnienie wszystkich ustawowych przesłanek wymaganych dla skuteczności doręczenia w tej formie nie może budzić wątpliwości. W przeciwnym wypadku bowiem mogłoby dojść do niedopuszczalnego naruszenia prawa strony do udziału w postępowaniu (art. 145 kpa).
Na gruncie niniejszej sprawy należy zatem uznać, że na skutek braku właściwych adnotacji o sposobie działania doręczyciela, organ odwoławczy niezasadnie uznał, że w stosunku do skierowanej do Skarżącego przesyłki zawierającej wezwanie do uzupełnienia braku formalnego odwołania zachodziły podstawy do przyjęcia fikcji doręczenia. Wadliwość zwrotnego potwierdzenia odbioru polegająca na braku wskazania, czy i gdzie pozostawiono awiza, uniemożliwia przyjęcie domniemania doręczenia decyzji w trybie art. 44 kpa.
Tym samym uznać należy, że pismo wzywające Skarżącego do usunięcia braku formalnego nie zostało mu doręczone, przez co zaskarżone postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania było wadliwe. Warto w tym miejscu odnotować pogląd wyrażony przez NSA w postanowieniu z 15.09.2011 r., II GSK 1761/11, zgodnie z którym, cyt.: "adresat pisma nie powinien ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu mu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść". Prawidłowo dokonane doręczenie uznawane jest za jeden z kluczowych warunków przestrzegania praw strony w postępowaniu administracyjnym (E. Cisowska-Sakrajda, Doręczanie pism w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym w obrocie zagranicznym, Administracja: teoria - dydaktyka - praktyka 2010, nr 3).
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej powoływana jako "ppsa") uchylił zaskarżone postanowienie.
Sąd na podstawie art. 200 ppsa zasądził na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego w równowartości uiszczonego wpisu w niniejszej sprawie.
Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.
Na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.