Wyrok WSA w Bydgoszczy z 3 marca 2021 r., II SA/Bd 2/21

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy

Rozpoznanie

na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 marca 2021 r.

Sprawa

sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] na decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej oddala skargę.

Skład

sędzia WSA Joanna Brzezińska przewodniczący, sprawozdawca
sędzia WSA Grzegorz Saniewski
sędzia WSA Jarosław Wichrowski

Uzasadnienie

Informacją z [...] października 2020 r., Wójt Gminy ustalił skarżącej A. sp. z o. o. (powoływanej również jako "spółka") opłatę w wysokości [...] zł za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej za III kwartał 2020 r. na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], nr [...], położonej w miejscowości S. i zobowiązał spółkę do jej uiszczenia.

W reklamacji skarżąca, podtrzymując treść oświadczenia złożonego [...] lipca 2018 r., podniosła, że nie ma podstaw do nałożenia na nią ww. opłaty, gdyż przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze podłączonym do systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, o którym mowa w ustawie z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Jest to bowiem zespół urządzeń służących do odprowadzenia z danego obszaru wód opadowych i roztopowych, a nieruchomość skarżącej podłączona jest do systemu odprowadzającego z danego obszaru wody opadowe lub roztopowe - ujęta jest w system opracowany w operacie wodnoprawnym ważnym do dnia [...] września 2023 r. Skarżąca uczestniczy też w utrzymaniu drożności rowu melioracyjnego, ponosząc opłaty na rzecz Gminnej Spółki Wodnej. Jak podkreśliła, z ww. systemu kanalizacji korzystają także inne znajdujące się na danym obszarze w bezpośrednim sąsiedztwie działki, a teren zlewni rowu R-M, obejmuje znacznie większy obszar, w tym sąsiednie miejscowości. Spółka wskazała również, że nie jest prawdą twierdzenie organu, że na nieruchomości skarżącej nie istnieją urządzenia do retencjonowania wody. Powołała się także na dotyczący analogicznej opłaty w roku 2019 wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 1172/19, w którym to jednoznacznie przesądzono, że rów melioracyjny jest elementem otwartego systemu kanalizacji deszczowej.

Decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...], Wójt Gminy, na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 10, art. 269 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 7 i art. 272 ust. 8 i art. 273 ust. 4,6 i 8 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 310 ze zm., dalej jako "Prawo wodne"), określił skarżącej opłatę za III kwartał 2020 r. w kwocie [...]zł za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m˛ robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemie kanalizacji otwartej lub zamkniętej, na działce nr [...]. Wyjaśnił przy tym, że wysokość opłaty za usługi wodne została ustalona dla powierzchni nieruchomości wynoszącej 4178 m˛, z czego powierzchnia nieruchomości wyłączonej z powierzchni biologicznie czynnej wynosi 3033 m˛ (tj. 72,6 % powierzchni nieruchomości). Organ ustalił, że na nieruchomości nie ma urządzeń do retencjonowania wody, co skutkowało ustaleniem stawki opłaty na poziomie 0,50 zł /m˛.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, w pierwszej kolejności, że - jak ustalono podczas kontroli przeprowadzonej [...] czerwca 2020 r. - wody opadowe i roztopowe z przedmiotowej nieruchomości odprowadzane są za pośrednictwem kratek i rur kanalizacyjnych, w końcowym odcinku są podczyszczane w osadniku oraz w separatorze węglowodorów ropopochodnych, po czym za pośrednictwem studzienki melioracyjnej 151-S wpięte są do rurociągu melioracyjnego w zlewni rowu R-M, którego eksploatacją i konserwacją zajmuje się Gminna Spółka Wodna w I.. Organ zaznaczył, że przepisów Prawa wodnego nie stosuje się do korzystania z wody zgromadzonej za pomocą urządzeń oraz instalacji technicznych niebędących urządzeniami wodnymi, w związku z czym urządzenia instalacji kanalizacji deszczowej nie mogą być uznane za urządzenia do retencjonowania, ani tym bardziej do urządzeń wodnych. Stwierdził, że obszar na którym znajduje się nieruchomość skarżącej nie jest podłączony do systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, gdyż takiego systemu nie stanowi wybudowany na nieruchomości wewnętrzy system, który zbiera wody opadowe i roztopowe, a następnie je odprowadza do gruntu poprzez rów melioracyjny. Wskazując, że faktem jest, że wody opadowe i roztopowe odprowadzane są też z wymienionych przez skarżącą działek do rowu melioracyjnego, organ podkreślił, że nie jest to system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, gdyż odbiornikiem wód opadowych i roztopowych jest rów melioracyjny, a więc urządzenie wodne, a nie system kanalizacji deszczowej, który ze sobą współfunkcjonuje i którego Gmina I. nie posiada na danym terenie. Organ podniósł, że rów będąc zgodnie z definicją ustawową urządzeniem wodnym nie jest tożsamy z systemem kanalizacji otwartej lub zamkniętej, zaznaczając jednocześnie, że do urządzeń wodnych w świetle art. 7 ust. 2 Prawa wodnego nie można zaliczyć urządzeń instalacji kanalizacji deszczowej, że zgodnie z art. 389 pkt 1 Prawa wodnego - pozwolenie wodnoprawne jest wymagane (jeżeli ustawa nie stanowi inaczej) na usługi wodne - wprowadzanie wód opadowych do urządzenia wodnego, a nie jest wymagane na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji, a także że urządzenia melioracji wodnych nie realizują zadań w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych.

Zdaniem organu nie wyłącza z obowiązku uiszczenia opłaty za ograniczenie retencji zebranie przez istniejący na danej nieruchomości system wód opadowych i roztopowych i ich odprowadzenie do gruntu poprzez rów melioracyjny. Rów melioracyjny jest bowiem urządzeniem wodnym (art. 16 pkt 65 lit. a ustawy), zatem nie jest tożsamy z systemem kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Podkreślił, że melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy, a nie realizacji zadań w zakresie odprowadzenia wód opadowych i roztopowych. Zgodnie z art. 197 ust. 1 pkt 1 ustawy urządzeniami melioracji wodnych są rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie.

Powyższą decyzję spółka zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o jej uchylenia w całości i umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji. Spółka zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a."), poprzez przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość jest obszarem nieujętym w systemie kanalizacji otwartej lub zamkniętej, o którym mowa w art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że wody opadowe i roztopowe z przedmiotowej oraz z sąsiednich nieruchomości na danym obszarze są odprowadzane rurociągiem melioracyjnym, który jest następnie podłączony do rowu retencyjno-melioracyjnego - co kwalifikuje ją jako nieruchomość objętą systemem kanalizacji otwartej lub zamkniętej;
2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że za "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" nie można uznać systemu kanalizacji, który wody opadowe i roztopowe odprowadza z danego obszaru rurociągiem melioracyjnym i następnie wyprowadza je do rowu melioracyjnego, podczas gdy "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" zgodnie z Prawem wodnym należy rozumieć jako zespół urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych i roztopowych, którymi mogą być zarówno urządzenia kanalizacji deszczowej, jak i ogólnospławnej, co oznacza, że rów melioracyjny – podobnie jak rurociąg melioracyjny, którym wody opadowe i roztopowe są odprowadzane do rowu R-M z działek zlokalizowanych na danym obszarze – stanowi część systemu, o którym mowa w art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego.

W uzasadnieniu skargi spółka ponownie podkreśliła, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, wskazując że wody roztopowe i opadowe z nieruchomości skarżącej oraz z sąsiednich nieruchomości (wskazane 47 działek) na danym obszarze są odprowadzane rurociągiem melioracyjnym, który jest następnie podłączony do rowu R-M. Teren zlewni rowu RM obejmuje kilka miejscowości. Zdaniem skarżącej istniejący system na danym obszarze system kanalizacji częściowo zamknięty (jak w przypadku rurociągu melioracyjnego), a częściowo otwarty (jak w przypadku rowu melioracyjnego) – został właśnie przewidziany do odbioru wód opadowych i roztopowych z tych terenów. Skarżąca zaznaczyła, że za utrzymanie drożności ww. systemu kanalizacji odpowiada Gminna Spółka Wodna, na rzecz której skarżąca wnosi opłaty z tytułu korzystania z tego systemu. Podniosła, że rów melioracyjny - wbrew stanowisku organu - może być częścią systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, powołując się w tym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych i zaznaczyła, że nieruchomość skarżącej znajduje się na obszarze, na którym istnieje system kanalizacyjny odprowadzający wody opadowe i roztopowe z dużo większego obszaru niż pojedyncza nieruchomość. Wskazuje to na nieadekwatność powołanych przez organ wyroków sądów administracyjnych wydanych w odmiennych stanach faktycznych, w których system kanalizacyjny znajdował się jedynie na pojedynczej nieruchomości, a nie na większym obszarze, natomiast okoliczność odprowadzania wody z tej nieruchomości do gruntu poprzez rów melioracyjny nie miała żadnego znaczenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r. poz. 310 z późn.zm.).

Istota sporu występującego w sprawie dotyczy kwestionowania przez Skarżącą jakoby podlegała ona, w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, opłacie za usługi wodne za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, albowiem zdaniem nie podlega ona tej regulacji, skoro nieruchomość jest wyposażona w system odprowadzania wód opadowych i roztopowych połączony z rowem melioracyjnym i dalej objęta na znacznym obszarze systemem kanalizacji tak otwartej jak i zamkniętej.

Odnosząc się do powyższego zagadnienia zauważyć należy, że ustawa Prawo wodne z 2017 r. wprowadziła nieznaną wcześniejszej regulacji instytucję usług wodnych oraz opłatę stałą i zmienną za usługi wodne.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż zdefiniowanie pojęcia "usług wodnych" i wprowadzenie nowego systemu opłat za te usługi nastąpiło w ww. ustawie w związku z koniecznością transpozycji do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz.Urz. WE L 327 ze zm., Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej Dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Przepisy Prawa wodnego z 2017 r. dotyczące opłat za usługi wodne muszą być interpretowane z uwzględnieniem zasady "zanieczyszczający płaci" wyrażonej w Ramowej Dyrektywie Wodnej (również w art. 191 ust. 2 TFUE).

Nadto w art. 9 ust. 3 Prawa wodnego z 2017 r. wskazano, iż gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną.

Zgodnie z art. 34 Prawa wodnego, szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie z wód wykraczające poza powszechne korzystanie z wód oraz zwykłe korzystanie z wód, obejmujące m.in. wykonywanie na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m˛ robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej (pkt 4).

W myśl art. 35 ust. 1 Prawa wodnego, usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Usługi wodne obejmują (art. 35 ust. 3): 1) pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych;

2. piętrzenie, magazynowanie lub retencjonowanie wód podziemnych i wód powierzchniowych oraz korzystanie z tych wód;
3. uzdatnianie wód podziemnych i powierzchniowych oraz ich dystrybucję;
4. odbiór i oczyszczanie ścieków;
5. wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych;
6. korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej;
7. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych – wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast;
8. trwałe odwadnianie gruntów, obiektów lub wykopów budowlanych oraz zakładów górniczych, a także odprowadzanie do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast;
9. odprowadzanie do wód lub do ziemi wód pobranych i niewykorzystanych.

W myśl art. 267 pkt 1 ustawy, jednym z instrumentów ekonomicznych, służącym gospodarowaniu wodami, są opłaty za usługi wodne (katalog usług wodnych, podlegających ww. opłatom zawarto w art. 268-269 ustawy).

Stosownie do art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy, opłatę za usługi wodne uiszcza się także za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

Stosownie do art. 272 ust. 8 ustawy, wysokość opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wyrażonej w m2 wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czasu wyrażonego w latach. Zgodnie z art. 272 ust. 10 ustawy, ustalając wysokość opłat, o których mowa w ust. 1-9, uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał. Z kolei jednostkowe stawki opłat za usługi wodne w odniesieniu do ww. rodzaju opłaty określa § 9 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne.

W myśl art. 298 pkt 2 ustawy, opłatę za usługi wodne są obowiązane ponosić:

1. podmioty korzystające z usług wodnych;
2. osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki nieposiadające osobowości prawnej, będące:

1. właścicielami nieruchomości lub obiektów budowlanych,
2. posiadaczami samoistnymi nieruchomości lub obiektów budowlanych,
3. użytkownikami wieczystymi gruntów,
4. posiadaczami nieruchomości lub ich części albo obiektów budowlanych lub ich części, stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego

• które na skutek wykonywania robót i obiektów mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej doprowadziły do zmniejszenia tej retencji.

W art. 552 ustawy uregulowano sposób ustalania wysokości opłaty za usługi wodne w okresie przejściowym, tj. do dnia 31 grudnia 2026 r.

Wysokość przedmiotowej opłaty za usługi wodne ustala wójt, burmistrz lub prezydent miasta oraz przekazuje podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne, w formie informacji, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty (art. 272 ust. 22). Stosownie do art. 273 ust. 1 ustawy podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, o której mowa w art. 271 ust. 1 oraz w art. 272 ust. 17 albo 22, może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty. Reklamację składa się odpowiednio do Wód Polskich albo właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia otrzymania odpowiednio informacji, o której mowa w art. 271 ust. 1 oraz w art. 272 ust. 17 albo 22 (art. 273 ust. 2). W razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji (art. 273 ust. 6 ustawy). Od decyzji tej, podmiotowi korzystającemu z usług wodnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 273 ust. 8 ustawy).

W rozpoznawanej sprawie w ocenie Wójta zachodzą przesłanki do obciążenia Spółki przedmiotową opłatą, wynikające z art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy, albowiem system odprowadzania opadów atmosferycznych z działek skarżącej (do rowu melioracyjnego), działający na zasadzie retencjonowania opadów atmosferycznych w przeznaczonych do tego urządzeniach technicznych, nie może zostać uznany za system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, ponieważ:

• ma on charakter systemu wewnątrzzakładowego, a więc istniejącego jedynie na nieruchomości skarżącej,
• nie współfunkcjonuje z żadnym innym systemem kanalizacji na przedmiotowym obszarze,
• wody opadowe i roztopowe odprowadzane są z poszczególnych nieruchomości bezpośrednio do rowu, a nie do systemu, który ze sobą współfunkcjonuje.
• nie istnieje gminny system kanalizacji deszczowej,
• odbiornikiem wód opadowych i roztopowych jest rów melioracyjny, który zgodnie z art. 16 pkt 65 lit. a Prawa wodnego, jest urządzeniem wodnym, a zatem nie jest tożsamy z systemem kanalizacji otwartej.

Powyższe ustalenia organu są kwestionowane przez skarżącą, która twierdzi przeciwnie niż organ, że:

• odbiór wód opadowych i roztopowych odbywa się z terenów wskazanych wielu działek oraz znacznie większego obszaru, m.in. sąsiednich miejscowości,
• za utrzymanie drożności ww. systemu kanalizacji odpowiada Gminna Spółka Wodna, na rzecz której skarżąca Spółka wnosi opłaty z uwagi na fakt korzystania z tego systemu kanalizacji,
• ww. system kanalizacji ma cechy częściowo zamkniętego (jak w przypadku rurociągu melioracyjnego), a częściowo otwartego (jak w przypadku rowu melioracyjnego),
• wody opadowe i roztopowe są odprowadzane poza nieruchomość skarżącej.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w m.in. w uzasadnieniu wyroku tutejszego Sądu z 3 kwietnia 2019 r. sygn. II SA/Bd 1187/18, co do legalności stosowania opłaty określonej w art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy do nieruchomości, na której zmniejszenie naturalnej retencji terenowej nastąpiło w wyniku działań, mających miejsce przed 1 stycznia 2018 r. Stwierdzić należy, przepisy ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. nie zawierają norm intertemporalnych, dotyczących stosowania jej art. 269 ust. 1 pkt 1. W szczególności w ustawie brak jest wyraźnego zastrzeżenia, iż przedmiotowa opłata odnosi się wyłącznie do tych nieruchomości, na których zmniejszenie naturalnej retencji terenowej nastąpiło w wyniku działań, mających miejsce już po wejściu ustawy w życie, tj. po 1 stycznia 2018 r.

Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt OPS 1/06, publ. LEX: "W sytuacji, gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły, mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być też automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. (...) To jednak, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, biorąc jednocześnie pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady. (...) W sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej jednak trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy. (...) Z naruszeniem zakazu retroaktywności mamy do czynienia wówczas, gdy do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, stosujemy te nowe przepisy. O retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1986 r. U.5/86, OTK 1986, poz. 1 i z dnia 28 maja 1986 r. U.1/86, OTK 1986, poz. 2; E. Łętowska, Polityczne aspekty prawa intertemporalnego, (w:) Państwo, prawo, obywatel, Wrocław 1989, s. 355).".

Nie ulega wątpliwości, iż opłata za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej, przewidziana obecnie w art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, nie była przewidziana w stanie prawnym, obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2018 r. Niewątpliwie objęcie tego rodzaju opłatą nieruchomości, na których przed 1 stycznia 2018 r. podjęto działania, o których mowa w art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy, pociągające za sobą zmniejszenie naturalnej retencji terenowej (z którym to stanem do dnia 1 stycznia 2018 r. nie łączył się obowiązek ponoszenia opłat), należałoby traktować jako pewnego rodzaju regres w sytuacji prawnej ich właścicieli, albowiem - inaczej niż miało to miejsce dotychczas - od określonej daty zacząłby na nich ciążyć obowiązek ponoszenia określonych ciężarów publicznych, dotąd nie ponoszonych (poza dyskusją jest natomiast to, iż opłaty te byłyby należne wyłącznie za okres od 1 stycznia 2018 r., nie zaś za okres wcześniejszy).

W ocenie Sądu zastosowanie po 1 stycznia 2018 r. art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy do ww. stanów faktycznych, ukształtowanych przez zdarzenia, mające miejsce przed dniem 1 stycznia 2018 r., nie narusza jednakże zakazu nieretroakcji prawa, albowiem należy przypisać mu wymiar retrospektywny, tj. w uprawniony sposób regulujący takie skutki zdarzeń sprzed 1 stycznia 2018 r., które w oczywisty sposób mają charakter trwały i ciągły, utrzymując się po 1 stycznia 2018 r. Skutki te polegają na zapoczątkowanym wprawdzie w przeszłości, niemniej nieprzemijającym, stałym zmniejszeniu naturalnej retencji terenowej danej nieruchomości, tj. na utrzymywaniu na niej stanu trwałego uszczerbku w zdolności zagospodarowywania przez tę nieruchomość wód opadowych i roztopowych (trwałego uszczerbku w potencjale retencyjnym nieruchomości). Stan ten może znieść dopiero ewentualne przywrócenie przez właściciela pierwotnego sposobu zagospodarowania terenu, do czego oczywiście nie jest on zobowiązany, o ile sposób zagospodarowania działki, redukujący retencję terenową, jest zgodny z innymi przepisami szczególnymi (w tym przepisami z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz budowlanymi). Tym samym zmniejszenie naturalnej retencji terenu nie jest zdarzeniem zamkniętym, nawet jeżeli jest wynikiem poczynienia na nieruchomości jednorazowych robót, czy też wzniesienia w przeszłości (w poprzednim stanie prawnym) budynku w zamkniętym przedziale czasowym, mającym miejsce przed 1 stycznia 2018 r.

Uznać należy, iż w sytuacji, w której analizowane zmniejszenie naturalnej retencji terenowej stanowi trwały uszczerbek w potencjale retencyjnym nieruchomości, a zatem skutek zdecydowanie niekorzystny z punktu widzenia gospodarki wodnej, to ustawodawca może powiązać jego utrzymywanie z nałożeniem na właściciela nieruchomości obowiązku dokonywania stosownych rekompensat, mających postać opłat, w celu:

1. skłonienia właścicieli nieruchomości do oceny celowości dalszego utrzymywania stanu wprawdzie legalnego, niemniej stojącego w kolizji z potrzebami gospodarki wodnej,
2. zgromadzenia funduszy na sfinansowanie szeroko pojętych działań, służących zniwelowaniu skutków zmniejszania retencji terenowej, czy też szerzej - poprawie gospodarki wodnej. Ustawodawca jest przy tym uprawniony do korygowania i zmieniania polityki w tym zakresie, tj. w pewnym momencie czasowym może nałożyć obowiązek dokonywania takiej rekompensaty przez właścicieli nieruchomości pomimo tego, iż obowiązek ten nie był dotąd w prawie przewidziany, obejmując nim wszystkie nieruchomości, które charakteryzują się trwającą, zmniejszoną retencją naturalną, niezależnie od tego, kiedy do tego zmniejszenia doszło. Ważnym interesem publicznym, który przemawia za takim rozwiązaniem, są ww. potrzeby gospodarki wodnej.

Zaznaczyć zatem wyraźnie należy, iż przedmiotowa opłata nie ma charakteru sankcji, czy też opłaty za podjęcie działań zmniejszających retencję terenową w okresie, w którym działania takie nie łączyły się z obowiązkiem poniesienia opłaty, a wyłącznie - zgodnie z zasadą retrospektywności - charakter rekompensaty za trwałe skutki tych działań, wywoływane już po 1 stycznia 2018 r., w postaci utrzymującej się zmniejszonej retencji terenowej.

Jak zasadnie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 3 stycznia 2020 r. sygn. IV SA/Wa 2287/19 (dostępny CBOSA), ustawa konsekwentnie rozróżnia:

1. stan polegający na zmniejszeniu naturalnej retencji terenowej, wywołany podjęciem na nieruchomości działań, o których mowa art. 269 ust. 1 pkt 1 (tj. skutki wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem), abstrahujący od daty podjęcia tych działań,
2. samo podjęcie ww. działań, powodujących zmniejszenie naturalnej retencji terenowej (tj. samo wykonywanie na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem), objęte od dnia wejścia w życie ustawy, tj. od dnia 1 stycznia 2018 r. obowiązkiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego,

• jest zestawienie treści art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy, definiującego przedmiot opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej oraz art. 389 pkt 2 w zw. z art. 34 pkt 4 ustawy, definiującego przedmiot pozwolenia wodnoprawnego, związanego z działaniami zmniejszającymi retencję terenową. Stosownie do powyższego:

1. opłatę za usługi wodne uiszcza się za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej (art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy).
2. pozwolenie wodnoprawne wymagane jest na wykonywanie na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej (art. 389 pkt 2 w zw. z art. 34 pkt 4 ustawy).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu, nie zaistniały podstawy do uchylenia skarżonej decyzji, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Wbrew zarzutom skargi analiza akt sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego, w kontekście wyłącznie polemicznego stanowiska Skarżącej nie daje dostatecznych podstaw, aby skutecznie zarzucić organowi w tej indywidualnej sprawie takie naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, które uzasadniałoby wyeliminowanie skarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Co do zasady organ dokonał trafnej wykładni pojęcia "obszary nieujęte w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej", którym operuje art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego.

W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, iż przez niezdefiniowane w systemie prawa pojęcie "obszar ujęty w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej", należy rozumieć obszar ujęty (alternatywnie) w: 1) otwarty lub zamknięty systemy kanalizacji deszczowej, służący do odprowadzania opadów atmosferycznych albo 2) system kanalizacji zbiorczej.

Z art. 16 pkt 59 ustawy wynika, iż przez system kanalizacji zbiorczej należy rozumieć sieć w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zakończoną oczyszczalnią ścieków albo końcowym punktem zrzutu ścieków. Stosownie do art. 2 pkt 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków sieć to przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego.

Ustawodawca nie wprowadził natomiast legalnej definicji kanalizacji deszczowej, nie mówiąc już o jej rozróżnieniu na otwartą i zamkniętą. Przyjąć w tej sytuacji należy, że przez systemy kanalizacji deszczowej rozumieć należy zbiór urządzeń wodnych, takich jak kanały, rowy, rury, kolektory, przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. W przeciwieństwie do systemów kanalizacji zbiorczej systemy kanalizacji deszczowej powinny służyć wyłącznie odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych, a nie ścieków (M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018, C.H. Beck, s.

42. - wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1007/18). Warunkiem uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz, że funkcjonują realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód. Stanowisko to znajduje już potwierdzenie w poglądach wyrażanych w piśmiennictwie administracyjnym (M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018, C.H. Beck, s. 41).

Orzecznictwo sądowe nie wyklucza przyjęcia, że nieruchomością ujętą w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej może być nieruchomość ujęta w system obsługujący tylko jedną nieruchomość należącą do zakładu przemysłowego (wyrok WSA w Rzeszowie z 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1243/18, odnoszący się do sytuacji, w której na terenie działki pozostającej w dyspozycji Spółki istnieje sieć kanalizacji wód opadowo - roztopowych (studzienek kanalizacji deszczowej do których kierowane są wody opadowe z dachów budynków, odprowadzane następnie do znajdującego się poza terenem zakładu zbiornika otwartego z wylotem do rzeki). Kluczowe jest tu jednak scharakteryzowanie funkcjonowania owego systemu i jego cel – odprowadzania wód z opadów atmosferycznych zabudowanej nieruchomości do wód lub urządzeń wodnych.

Kategorycznie stwierdzić należy, iż co do zasady pojęcia "nieruchomość znajdująca się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" nie można utożsamiać z pojęciem "nieruchomość, z której faktyczne odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych jest zapewnione". Sama techniczna możliwość odprowadzenia deszczówki z danej nieruchomości (niezależnie od oceny legalności takiego odprowadzania) nie stanowi zatem podstawy do przyjmowania, iż jest to nieruchomość ujęta w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Trafnie wskazano wyroku WSA w Szczecinie z 11 października 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 738/18: "W przepisie art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego nie chodzi bowiem o zebranie wód z opadów atmosferycznych do jakiegokolwiek systemu kanalizacji, ale o odprowadzenie ich do takiego systemu, który przewidziany jest na danym obszarze do odbioru wód opadowych i roztopowych, a więc odpowiednio w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania odpadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast." Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela ugruntowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym nie jest wystarczające istnienie na danej nieruchomości (czy też nawet kilku obecnie wydzielonych prawnie nieruchomościach stanowiących uprzednio teren jednego zakładu produkcyjnego) systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, jeżeli ten wewnętrzny system ten nie współfunkcjonuje z istniejącym na danym obszarze (a nie wyłącznie na danej nieruchomości) systemem kanalizacji.

Konsekwentnie przyjąć należy, że z opłaty, o której mowa w art. 269 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r. nie zwalnia odprowadzanie wód do ziemi czy to na własnej nieruchomości czy to na nieruchomościach innych. Podkreślenia wymaga, że wykładnia wskazanych przepisów zarówno językowa, jak również systemowa i celowościowa, nie daje podstaw do wywodzenia, że każde urządzenie wodne (czy nawet zespół takich urządzeń) na określonej nieruchomości (czy np. terenie jednego przedsiębiorstwa) służące zbieraniu i odprowadzaniu wód opadowych z terenu zabudowanego do wewnętrznego systemu kanalizacji, stanowi system kanalizacji, o którym mowa w przepisie art. 269 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.

Z protokołów z przeprowadzenia wizji lokalnych w celu ustalenia zmniejszenia naturalnej retencji terenowej dla działek [...] w S. z [...].11.2018 r. (znak [...]) oraz z [...].06.2020 r. stanowiących wówczas własność A. sp. z o.o. w S. wynika, że powierzchnia działki nr [...] wynosi 4178 m2, wskazana w oświadczeniu powierzchnia terenów utwardzonych to 3033 m2, co stanowi 72,6 %, powierzchnia biologicznie czynna wynosi 1145 m2 co stanowi 27,4 %. Odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z trzech powyższych nieruchomości następuje do urządzeń melioracyjnych tj. rurociągu melioracyjnego R -M13 biegnącego do rowu melioracyjnego R-M. W protokole z [...].06.2020 r. stwierdzono, że wody opadowe są odprowadzane za pośrednictwem zespołu urządzeń kanalizacyjnych służących do ich odprowadzania. W końcowym odcinku wody te są podczyszczane w osadniku (...) po czym za pośrednictwem studzienki melioracyjnej 151-S są wpięte do rurociągu melioracyjnego w zlewni rowu RM, którego eksploatacją i konserwacją zajmuje się Gminna spółka wodna w I.. Całość wód opadowych i roztopowych odprowadzana jest poza obszar przedmiotowych nieruchomości". A. posiada pozwolenie wodnoprawne z [...] kwietnia 2013 r. udzielone przez Starostę [...] ważne do [...] września 2023 r.

W aktach sprawy zalega ww. pozwolenie wodnoprawne udzielone A. sp. z o.o. w S. decyzją Starosty [...] z [...] września 2013 r. (znak [...]) na wprowadzanie do rowu R-M, rurociągiem melioracyjnym wód opadowych w określonych ilościach pochodzących z terenów utwardzonych zakładu zlokalizowanego w m. S. gm. I. wraz z operatem wodnoprawnym. Z treści pkt 2 powyższej decyzji nie wynika wprost, aby pozwolenie wodnoprawne dotyczyło odprowadzania wód opadowych i roztopowych, poza teren nieruchomości Spółki - poprzez jakikolwiek zorganizowany system służący do odprowadzania odpadów atmosferycznych z danego terenu do wód lub urządzeń wodnych. Nadto wskazać przyjdzie, że decyzją ta uchylono uprzednią decyzję dotycząca udzielonego Spółdzielczemu Przedsiębiorstwu Wielobranżowemu "[...]" w S. pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do rurociągu melioracyjnego R-M13 biegnącego do rowu R-M ścieków komunalnych oraz wód opadowych i roztopowych. Sąd zważył, że w pkt 7 operatu opisano, ze bezpośrednim odbiornikiem oczyszczonych wód opadowych jest rurociąg melioracyjny mający swój wylot do rowu R-M. Docelowym odbiornikiem jest rów R-M. Oba urządzenia są urządzeniami melioracji wodnych szczegółowych położonymi w zlewni rzeki N.. Zarówno rurociąg melioracyjny jak i rów R-M wodę prowadzą okresowo, w związku z czym oczyszczone ścieki będą wsiąkały do gruntu. We wnioskach na stronie 10 operatu wskazano, że wartości średnich odpływów jednostkowych świadczą o małej zasobności wodnej obszaru, a duże wskaźniki nieregularności odpływu sugerują małą naturalna zdolność do wyrównania odpływu w czasie, która związana jest z małą retencyjnością zlewni.

W pkt 13 Wpływ na wody powierzchniowe i podziemne oraz cele środowiskowe wskazano, że podczyszczone wody opadowe będą wprowadzane do ziemi tj. do rowu melioracyjnego. Z uwagi na dostatecznie izolowany poziom wód podziemnych, brak wprowadzania ścieków do wód powierzchniowych oraz oczyszczanie wód opadowych w separatorach węglowodorów ropopochodnych, wody opadowe nie będą miały żadnego wpływu na wody podziemne i powierzchniowe. Uwzględniając zatem warunki wprowadzania ścieków określone w art. 39 ustawy Prawo wodne (z 2001 r. przypis Sądu), autor operatu stwierdził, że nie ma przeciwwskazań do szczególnego korzystania z wód (str. 13). Także w uwadze końcowej, operatu wodnoprawnego (na stronie 17) zaakcentowano, że oddziaływanie omawianego korzystania z wód zamyka się w granicach rowu będącego odbiornikiem wód, w związku z czym odstąpiono od wyrysowania tego obszaru na mapie w części graficznej.

W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ zawiera nieprecyzyjne, niekiedy pozornie nawet wzajemnie sprzeczne stwierdzenia co do podłączenia działki nr [...] do systemu odprowadzającego wody opadowe i roztopowe "z danego obszaru" (str. 4 akapit 3). Wnikliwa analiza tego uzasadnienia w odniesieniu do zgromadzonego materiału dowodowego nie pozostawia jednak wątpliwości, co do stanowiska organu. Wywodzi on bowiem, nie kwestionując istnienia na terenie nieruchomości Skarżącej wewnątrzzakładowego systemu służącego do odprowadzania z terenu kilku nieruchomości wód opadowych i roztopowych, za pomocą rurociągu melioracyjnego do rowu melioracyjnego R-M, że te instalacje kanalizacyjne nie współfunkcjonują dalej z żadnym systemem kanalizacji deszczowej otwartej lub zamkniętej na danym obszarze, w rozumieniu art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2017 r.

Sąd stwierdza, że strona skarżąca poza polemicznymi twierdzeniami, nie przedstawiła w toku postępowania administracyjnego, jak również w skardze żadnych dowodów, które podważałyby prawidłowość tego twierdzenia, znajdującego oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy.

Istotne znaczenie w okolicznościach tej sprawy posiada kwestia, czy dopuszczalnym jest uznanie za element kanalizacji deszczowej rowu melioracyjnego. Zdaniem Sądu problem ten został trafnie zanalizowany w wyroku WSA w Szczecinie z 6 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1049/18. Wskazano tam, iż: "Wprawdzie rowy melioracyjne wykonywane są w celach melioracyjnych, tj. regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnych gleby i ułatwienia jej uprawy to w pojęciu tym mieści się również odprowadzanie wód opadowych, które powodują nadwyżki wód w stosunku do możliwości absorpcyjnych danego gruntu (terenu). Rów melioracyjny spełnia zresztą swą funkcję w ścisłym związku z opadami atmosferycznymi. Przemawia to za uznaniem go za element otwartego systemu kanalizacji deszczowej." Oznacza to, że w sytuacji, gdy rów melioracyjny wykorzystywany jest do odprowadzania zrzutów wód opadowych do odbiornika, którym są wody powierzchniowe, rów taki należy uznać za otwarty system kanalizacji deszczowej. Umożliwia on bowiem odprowadzanie wód opadowych do rzeki, co oznacza że jest elementem tego systemu. Jego celem jest bowiem odprowadzanie wód opadowych do wód (rzeki) a to wystarczy do zakwalifikowania go jako elementu systemu kanalizacji deszczowej.

Nie jest sporne w sprawie, że nieruchomość o charakterze produkcyjnym Skarżącej nie jest podłączona do: miejskiego systemu kanalizacji deszczowej ani ogólnospławnej, który nie funkcjonuje na terenie Gminy I.. Nadto organ ustalił w sposób wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy, że na obszarze, na którym znajdują się nieruchomości skarżącej o charakterze zabudowy przemysłowej, nie funkcjonuje poza urządzeniami melioracji wodnych, system pełniący funkcję odprowadzania odpadów atmosferycznych do wód. Także skarżąca nie wykazała, aby poza odprowadzeniem wód opadowych i roztopowych m.in. z przedmiotowej działki poprzez rurociąg melioracyjny do rowu melioracyjnego R-M, dalej ten jej wewnątrzzakładowy system współfunkcjonował obecnie rzeczywiście z systemem dalszych urządzeń w celu zapewnienia odprowadzenia wód z opadów atmosferycznych do wód, a nie np. jedynie rozprowadzenia poprzez urządzenia melioracji wodnych – pełniące zasadniczo odmienną funkcję niż kanalizacji deszczowej. Skarżąca nie wykazała w szczególności aby wody opadowe i roztopowe z terenu jej nieruchomości, przez opisywany system kanalizacji deszczowej, były następnie poza rowem R-M odprowadzane czy to wprost, czy to przez inne (jakie?) urządzenia, elementy funkcjonującego systemu kanalizacji deszczowej otwartej lub zamkniętej. Samo przywoływane pozwolenie wodnoprawne z 2013 r. przewiduje odprowadzanie ich jedynie do ziemi.

Marginalnie wobec zasadniczego nurtu rozważań przyjdzie zatem podnieść, że zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 7 w zw. z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa wodnego z 2017 r. odrębnej opłacie stałej i zmiennej za usługę wodną podlega między innymi odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych. Jak podnosi się przy tym w orzecznictwie objęte tego typu opłatą nie jest wyłącznie bezpośrednie odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej do wód. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w uzasadnieniach wyroków z 26 czerwca 2020 r. sygn. II OSK 3781/19, sygn. II OSK 4028/19, II OSK 4030/19, przesłanka uiszczania tego rodzaju opłaty zachodzić będzie także wtedy, gdy odprowadzanie zebranych wód opadowych i roztopowych następować będzie za pośrednictwem urządzeń wodnych o innym podstawowym przeznaczeniu jednakże włączonych funkcjonalnie w system kanalizacji deszczowej. W konsekwencji, zwolnione z opłaty za tego rodzaju usługi wodne będzie jedynie takie odprowadzanie wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, które następować będzie do urządzeń wodnych nie służących dalszemu odprowadzaniu tych wód - do wód, a jedynie ich magazynowaniu, względnie retencji czy też infiltracji do gruntu.

NSA wskazał bowiem, że w kontekście art. 9 ust. 1 Ramowej dyrektywy wodnej oraz art. 9 ust. 3 Prawa wodnego z 2017 r. nie sposób znaleźć jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia dla różnicowania sytuacji prawnej podmiotów odprowadzających wody opadowe i roztopowe ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, w zakresie generalnego obowiązku ponoszenia przez nie opłat za tego rodzaju usługę wodną, tylko ze względu na to, że odprowadzenie do wód - wód opadowych i roztopowych odbywa się bezpośrednio z systemu zbierającego wody opadowe z nieruchomości skarżącego, czy też za pośrednictwem innych urządzeń wodnych służących temu samemu celowi, to jest odprowadzaniu wód roztopowych do wód. W obu przypadkach ponoszone są bowiem tego samego rodzaju koszty środowiskowe i zasobowe, polegające na wyrządzeniu strat w środowisku oraz utracie korzyści, które mogłyby być osiągnięte, gdyby nie doszło do ograniczenia naturalnej retencji gruntowej wód opadowych, skutkującej nadmiernie szybkim odpływem wód opadowych do wód płynących. Nie ma bowiem istotnej różnicy pomiędzy odprowadzaniem z danego terenu wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej bezpośrednio z tych systemów do rzeki, a odprowadzeniem ich do rowu melioracyjnego, którym następnie do tej samej rzeki zostaną odprowadzone. W takiej sytuacji rów, mimo że stanowi odrębny przedmiot własności niż teren z którego zbierane i odprowadzane są wody opadowe, to jednak staje się funkcjonalnym elementem systemu kanalizacji deszczowej odprowadzającej te wody.

Stanowisko to podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę. Wskazać jednak należy, że do ustalenia przesłanek dla powyższej opłaty właściwe są organy PGW Wód Polskich (art. 271 ust. 1 pkt 3 i art. 272 ust. 5 w zw. z ust. 17 ustawy).

Powyższa argumentacja wspomaga jednak ocenę prawidłowości wykładni organu administracji co do zastosowanego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przepisu art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Spółka nie wykazała, aby zgromadzony materiał dowodowy był niewystarczający dla ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności, zatem naruszenia art. 7, 77 § 1 k.p.a., ani też nie podważyła skutecznie prawidłowości oceny materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Jednocześnie podkreślić należy, że mimo, iż zgodnie z zasadami kodeksu postępowania administracyjnego, które nalży stosować w postępowaniu wywołanym reklamacją podmiotu, do którego organ wystosował informację o obowiązku uiszczenia opłaty za usługi wodne, to do organu administracji należy główny obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nie można jednak pominąć specyfiki tego typu postępowań i tego, że to na podmiocie zobowiązanym do uiszczenia opłat za usługi wodne ciąży również obowiązek wykazania stosownymi dowodami lub wnioskami dowodowymi zasadności swych twierdzeń negujących istnienie obowiązku ustawowego uiszczenia przedmiotowej opłaty za usługi wodne za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej.

Strony zajmują przeciwstawne stanowiska. Zasadne jest stanowisko organu, zgodnie z którym zasadniczo urządzenia wodne na określonej nieruchomości, służące zbieraniu i odprowadzaniu wód opadowych z terenu zabudowanego do wewnętrznego systemu kanalizacji, nie stanowią jeszcze systemu kanalizacji, o którym mowa w przepisie art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. Podkreślenia jednak wymaga, że oceny tego czy nieruchomość znajduje się na obszarze ujętym w "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" nie można odnosić bezpośrednio do pojęcia "system kanalizacji zbiorczej" zdefiniowanego w art. 16 pkt 59 Prawa wodnego. W przeciwieństwie do systemów kanalizacji zbiorczej, systemy kanalizacji deszczowej powinny służyć odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych, a nie ścieków. Jak już wskazano "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" (deszczowej) należy definiować szeroko: jako zbiór urządzeń wodnych, takich jak kanały, rowy, rury, kolektory, przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych, pełniących przy tym funkcję przechwytywania wód deszczowych i dalszego ich doprowadzania do wód. Wody opadowe rzeczywiście najczęściej są odprowadzane do rowów melioracyjnych. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 16 pkt 65 Prawa wodnego, przez urządzenia wodne rozumieć należy urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym między innymi urządzenia lub budowle piętrzące, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy (lit. a) oraz wyloty służące do wprowadzania wody do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych (art. 16 pkt 65 lit. f).

Z kolei w myśl art. 197 ust. 1 pkt 1 ustawy, urządzeniami melioracji wodnych są rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie, jeżeli służą celom, o których mowa w art. 195. Zgodnie z art. 195 Prawa wodnego, melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy. Nie oznacza to jednakże, że na danym obszarze nie może funkcjonować taki system urządzeń, który między innymi z wykorzystaniem rowów melioracyjnych służy, poza funkcją melioracji gruntów, także odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych z pewnego obszaru - czyli faktycznie funkcji systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej służącej odprowadzaniu odpadów atmosferycznych.

Wskazać należy, że w toku postępowania nie ustalono aby z wszystkich wskazywanych przez skarżąca nieruchomości wody opadowe i roztopowe odprowadzane były do funkcjonującego systemu pełniącego rolę kanalizacji deszczowej, czemu nie sprzeciwia się korzystanie przez te nieruchomości z funkcji urządzeń melioracji wodnych poprzez podłączenie do tego samego systemu urządzeń melioracji wodnych służących innym celom niż tylko odprowadzanie opadów atmosferycznych z zabudowanych nieruchomości o charakterze terenów przemysłowych.

Nadto zwrócić należy skarżącej oraz organowi uwagę, że ustawa Prawo wodne z 2017r. od 1 stycznia 2018 r. wprowadziła nieznaną wcześniejszej regulacji instytucję "usług wodnych" oraz wprowadziła opłaty stale i zmienne za usługi wodne. Z uwagi na znaczące systemowe różnice pomiędzy regulacją Prawa wodnego z 2001 r. i Prawa wodnego z 2017 r. z dużą ostrożnością należy dokonywać w okolicznościach konkretnej sprawy analizy treści ewentualnych uprzednio wydanych pozwoleń wodnoprawnych i operatów wodnoprawnych.

Istotna odmienność uregulowań ustawy Prawo wodne z 2017 r. i ustawy Prawo wodne z 2001 r. wyraża się między innymi w tym, iż usługą wodną jest jedynie odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych – wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy), zaś szczególnym korzystaniem z wód w rozumieniu ustawy Prawo wodne z 2001 r., było w szczególności wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (art. 37 pkt 2 ustawy).

Przypomnieć przy tym trzeba, iż na gruncie ustawy Prawo wodne z 2001 r. wody opadowe i roztopowe ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów uznawane były za jeden z rodzajów ścieków (art. 9 pkt 14 lit c), zaś na gruncie obowiązującej obecnie ustawy zawierającej odmienną definicję tak ścieków, jak i wód opadowych i roztopowych nie są one zaliczane do tej kategorii (art. 16 pkt 61 do 64 i pkt 69).

Zestawienie tych regulacji wskazuje zatem wyraźnie, iż nie każda sytuacja uzyskania na gruncie Prawa wodnego z 2001 r. pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód lub ziemi, skutkować będzie możliwością uznania takich czynności za usługi wodne w rozumieniu ustawy Prawo wodne z 2017 r. Aktualnie obowiązująca ustawa za usługę wodną uznaje bowiem wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód, co oznacza, że pojęciem tym nie jest objęte wprowadzanie ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne wód opadowych i roztopowych do ziemi, podlegające przecież reglamentacji (wymagające uzyskania pozwolenia wodnoprawnego) na gruncie Prawa wodnego z 2001 r.

Powyższe oznacza, iż organ ustalający wysokość opłaty stałej lub zmiennej za usługę wodnoprawną nie może oprzeć się wyłącznie na fakcie istnienia w obrocie prawnym pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych wydanego na podstawie ustawy Prawo wodne z 2001 r., lecz musi każdorazowo dokonać samodzielnej oceny jak dany sposób korzystania z wód, ujęty w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym na podstawie Prawa wodnego z 2001 r., winien być kwalifikowany na podstawie przepisów Prawa wodnego z roku 2017 r. Organ zatem zobowiązany jest ocenić czy stanowi on usługę wodną, a jeśli tak to jakiego rodzaju, czy podlega ona opłacie.

Nadto jak już wskazano, trudności związane z prawidłową wykładnią i stosowaniem nowych przepisów ustawy Prawo wodne z 2017 r. wynikają także z tego, że w art. 269 ust. 1 ustawodawca przewidział obowiązek uiszczania opłaty również nazwanej "opłatą za usługi wodne", za takie działania, które nie stanowią żadnej z usług wodnych wskazanych w katalogu takich usług określonym w art. 35 ust. 3 Prawa wodnego.

W tej sytuacji niewystarczające dla wykazania zaistnienia przesłanki zlokalizowania nieruchomości na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej było samo powoływanie się przez Skarżącą na posiadanie wskazanego wyżej pozwolenia wodnoprawnego z 2013r., wydanego wszakże w innym stanie prawnym jak również okoliczność, że na samej nieruchomości istnieje system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W okolicznościach niniejszej sprawy Spółka nie podważyła jednak żadnymi innymi dowodami słuszności tezy organu, że w istocie istniejący na nieruchomościach Spółki system kanalizacji nie współfunkcjonuje w takim charakterze z żadnym systemem odprowadzającym wody opadowo-roztopowe, "obsługującym" większy obszar, na którym nieruchomość ta jest położona. Sąd stwierdził, że nieudowodnione pozostają lakoniczne stwierdzenia Skarżącej co do tego, że wody opadowo-roztopowe z terenu przedmiotowej nieruchomości są odprowadzane "do rowu melioracyjnego R-M", a zatem do systemu kanalizacji deszczowej.

Rowy melioracyjne wykonywane są w celach melioracyjnych, tj. regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnych gleby i ułatwienia jej uprawy to w pojęciu tym mieści się również odprowadzanie wód opadowych, które powodują nadwyżki wód w stosunku do możliwości absorpcyjnych danego gruntu (terenu). Należy zgodzić się, że rów melioracyjny spełnia swą funkcję w ścisłym związku z opadami atmosferycznymi, jednak nie można pominąć różnicy pomiędzy pojęciami urządzeń wodnych i urządzeń melioracji wodnych w obowiązującym stanie prawnym. Chociaż zasadniczo nie można wykluczyć sytuacji, w której rów melioracyjny może być wykorzystywany do odprowadzania zrzutów wód opadowych do innego odbiornika, którym są wody powierzchniowe, to nie oznacza, że stanowić on będzie zawsze na konkretnym obszarze element systemu kanalizacji deszczowej. Jednocześnie w kontekście charakteru rowu melioracyjnego, zaznaczyć należy, że jak wynika z art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego, otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej mogą kończyć się na urządzeniu wodnym. Nie oznacza to jednakże, że sytuacja taka istnieje w rozpoznawanej sprawie.

Z treści ksiąg wieczystych dla wskazanych w oświadczeniu strony nieruchomości, tj. [...], [...], [...] jak również innych nieruchomości związanych służebnościami z tymi nieruchomościami wynika jedynie funkcjonowanie na obszarze kilku nieruchomości należących uprzednio do przedsiębiorstwa skarżącej wspólnych systemów kanalizacji sanitarnej oraz kanalizacji wód opadowych i roztopowych, obejmujący m.in. nieruchomości o nr [...] w S.. Potwierdza to obciążenie poszczególnych nieruchomościami służebnościami gruntowymi polegającymi na prawie odprowadzania wód opadowych i roztopowych przy wykorzystaniu urządzeń tej kanalizacji.

Nadto wbrew zarzutowi skargi, analiza przywołanych wyroków tutejszego Sądu, które zapadły w analogicznych sprawach, nie daje podstaw do twierdzenie, że okoliczność ta została jednoznacznie przesądzona. Przeciwnie, brak dostatecznego wyjaśnienia spornej kwestii w związku z błędną wykładnią przepisów prawa materialnego stanowił podstawę uchylenia przez Sąd decyzji celem dokładnego wyjaśnienia podnoszonych okoliczności faktycznych i prawnych. Stwierdzenie, że określony obszar "może być ujęty w system kanalizacji deszczowej, także wówczas, gdy elementem tego systemu jest rów, pełniący rolę urządzenia odprowadzającego zrzuty wód opadowych do innego odbiornika, jak i samego odbiornika wód opadowych i roztopowych, ujętych w system kanalizacji deszczowej", nie przesądza wszakże, że taka sytuacja ma miejsce w danej sytuacji. Aby stwierdzić czy w danym wypadku mamy do czynienia z system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, o którym mowa w art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, w skład którego wchodzi rów, należy dokonać wnikliwej analizy jaką funkcję dla danego obszaru pełni określony rów i czy współfunkcjonuje on z innymi urządzeniami na większym obszarze, a następnie stwierdzić czy system, którego częścią jest dany rów, stanowi dla danego obszaru system kanalizacji deszczowej. W niniejszej sprawie organ, opierając się na swobodnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym zaoferowanego przez Skarżącą, zasadnie stwierdził, że zaistniały w sprawie przesłanki do ustalenia opłat za usługi wodne za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, o której mowa w art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy. Sposób ustalenia i wysokość opłaty pozostają w sprawie niesporne i brak jest podstaw aby uznać, że naruszają obowiązujące przepisy prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, że niezasadne i gołosłowne okazały się zarzuty naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie wskazanym w skardze. Również stawiany zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania at. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne nie może odnieść oczekiwanego przez skarżącą rezultatu, z podanych wyżej przyczyn. Co do zasady bowiem organ przedstawił w uzasadnieniu skarżonej decyzji prawidłową wykładnię stosowanych przepisów prawa materialnego, mimo pewnych błędów i nadinterpretacji, które wytknięto wyżej. Ponownie należy podkreślić, że Skarżąca, mimo wielokrotnie powtarzanych tożsamych gołosłownych argumentów, nie przedstawiła w toku postępowania administracyjnego, ani sądowoadministracyjnego innych dowodów, które poddałyby w wątpliwość stanowisko organu w niniejszej sprawie co do tego, że jej nieruchomość w istocie jest ujęta w funkcjonujący na szerszym obszarze system kanalizacji deszczowej otwartej lub zamkniętej z którym rzeczywiście współfunkcjonuje jej wewnętrzny system kanalizacji deszczowej. Na stronie postępowania ciążył również obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Przepis art. 7 k.p.a. nie stanów bowiem źródła obowiązku badania wszystkich okoliczności, które w jakikolwiek sposób potencjalnie oddziałują na wynik postępowania.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako niezasadną.

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.