Uzasadnienie
Uchwałą nr XIX/134/16 z dnia 29 grudnia 2016 r. (dalej powoływaną jako "uchwała" oraz "uchwała nr XIX/134/16") Rada Gminy Koneck, działając na podstawie m.in. art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1390, dalej powoływanej jako "u.p.p.w.r."), zmieniła uchwałę nr XVIII/127/16 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania oraz załącznik do uchwały nr XVIII/127/16, nadając mu brzmienie zgodne z załącznikiem do niniejszej uchwały nr XIX/134/16.
Uchwała nr XIX/134/16 została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przez Prokuratora Rejonowego w Aleksandrowie Kujawskim, który wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części - tj. w zakresie zapisów § 1 ust. 4 i § 4 ust. 2 załącznika do uchwały - zarzucając jej rażące naruszenie art. 94 Konstytucji RP i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., dalej jako "u.s.g.") oraz art. 9a ust. 15 u.p.p.w.r. w zw. z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), poprzez wskazanie w załączniku do uchwały:
- - w § 1 ust. 4 częstotliwości posiedzeń Zespołu Interdyscyplinarnego, co stanowi powtórzenie art. 9a ust. 7 u.p.p.w.r.,
- - w § 4 ust. 2 przyczyn odwołania członka Zespołu, co stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego, wskazanego w art. 9a ust. 15 u.p.p.w.r.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Koneck wniosła o oddalenie skargi w całości wskazując, iż w świetle wniosku Prokuratora o stwierdzenie nieważności w całości uchwały nr XVIII/127/16 (sprawa zarejestrowana przed tut. Sądem pod sygn. akt II SA/Bd 1055/19), niekonsekwentny i niepozwalający na ustalenie intencji skarżącego jest wniosek o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 4 i § 4 ust. 2 załącznika do uchwały nr XIX/134/16 w sprawie zmiany uchwały nr XVIII/127/16. W przypadku bowiem stwierdzenia nieważności uchwały nr XVIII/127/16, niemożliwym byłoby funkcjonowanie w obrocie prawnym w jakimkolwiek zakresie uchwały nr XIX/134/16 w sprawie zmiany uchwały nr XVIII/127/16, ze względu na brak aktu prawnego, który byłby zmieniany.
Z urzędu Sąd ustala ponadto, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 8 lipca 2020 r. (w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 1055/19) stwierdzono w części nieważność uchwały Rada Gminy Koneck nr XVIII/127/16 z 7 grudnia 2016 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie: t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej powoływanej jako "u.s.g."), sąd administracyjny tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalenia.
Zdaniem Sądu z sytuacją istotnego naruszenia prawa w ww. rozumieniu mamy do czynienia w niniejszej sprawie w zakresie obejmującym zaskarżony zapis § 4 ust. 2 załącznika do uchwały.
Podejmowana na podstawie delegacji z art. 9a ust. 15 u.p.p.w.r. uchwała w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stanowi akt prawa miejscowego. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g.), oznacza, że Rada Gminy Koneck uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 9a ust. 15 u.p.p.w.r. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika, bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia.
Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP w świetle, której organy władzy publicznej zobowiązane są działać w granicach i na podstawie prawa. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i uwzględniała treść delegacji ustawowej.
Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.
W związku z powyższym za niezgodne z normą upoważniającą, należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przepisie upoważniającym, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte aktem wydanym na podstawie normy upoważniającej, ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w nim przepisów sprzecznych z ustawą (jak też z innymi aktami wyższego rzędu).
W świetle powyższych kryteriów oceny legalności przedmiotowej uchwały, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, podzielił podniesiony w skardze zarzut dotyczący § 4 ust. 2 załącznika do uchwały i uznał, iż zapis ten istotnie narusza prawo. Wskazać należy bowiem, iż z mocy art. 9a ust. 15 u.p.p.w.r. rada gminy została upoważniona do określenia w drodze uchwały wyłącznie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Tymczasem w § 4 ust. 2 załącznika do uchwały Rada Gminy Koneck określiła przyczyny odwołania członka Zespołu. Zasadnie wskazał zatem Prokurator, iż upoważnienie ustawowe dotyczy wyłącznie procedury pozbawienia członkostwa, a nie jego przyczyn oraz, że Rada Gminy Koneck uchwalając ww. regulację wykroczyła tym samym poza zakres delegacji wynikającej z art. 9a ust. 15 u.p.p.w.r.
Sąd nie podzielił zarzutu skargi istotnego naruszenia prawa w związku z powieleniem materii ustawowej w § 1 ust. 4 załącznika do uchwały. Przyjmując takie stanowisko, Sąd miał na uwadze to, iż nie w każdym wypadku powtórzenie w akcie prawa miejscowego przepisów ustawowych stanowi istotne naruszenie prawa, i że czasami taki zabieg prawodawczy może czynić akt prawa miejscowego dla jego adresata bardziej zrozumiałym i czytelnym. W sytuacji więc gdy powtórzenie materii ustawowej wiąże się wyłącznie z tym celem, i nie stwarza ono niebezpieczeństwa nieprawidłowego zdekodowania woli ustawodawcy co do znaczenia przepisu, objętego także aktem prawa miejscowego, a także gdy nie występuje zagrożenie konfliktu i niekompatybilności wzorca zachowania określonego w uchwale ze wzorcem określonym w akcie rangi ustawowej, to zdaniem Sądu, powielenie w takich warunkach w akcie prawa miejscowego materii ustawowej nie stanowi istotnego naruszenia prawa.
W związku z tym, iż taki charakter ma ww. zapis załącznika do uchwały - powtarzający przepis ustawowy z art. 9a ust. 7 u.p.p.w.r. w sposób dosłowny, bez jakichkolwiek modyfikacji - Sąd nie uznał, iż w sposób istotny narusza on prawo i nie podzielił argumentacji skarżącego.
Zauważyć jednak należy, że zaskarżona uchwała z 29 grudnia 2016 r. nr XIX/134/16 stanowi nowelizację innego aktu prawnego, a skuteczne wprowadzenie zmian do innego aktu prawnego zależy od istnienia w systemie prawnym aktu nowelizowanego. Jedyną funkcją aktu nowelizującego jest bowiem modyfikacja treści normatywnej aktu nowelizowanego. Jeżeli więc akt nowelizowany utraci moc obowiązującą pozbawione mocy obowiązującej stają się również normy prawne wprowadzone do takiego aktu w przeszłości przez akt nowelizujący. Akt nowelizujący staje się wówczas aktem pozbawionym znaczenia prawnego. Analogicznie postrzegać należy sytuację, gdy akt nowelizowany w części nie nabrał mocy obowiązującej (na przykład na skutek stwierdzenia jego nieważności).
Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała narusza w stopniu istotnym prawo - jako zawierająca wady wynikające z nieprawidłowego zastosowania przepisów upoważniających zawartych w ustawie, a przede wszystkim wobec tego, że stanowi akt nowelizacyjny w stosunku do wcześniej podjętej uchwały, która w znacznej części utracił moc. To uzasadniało stwierdzenie jej nieważności w całości, o czym orzeczono, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.